第三章 中國周邊外交政策與南海政策
第二節 中國南海政策之發展與變遷
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對於中國而言，除了上述天然資源之考量外，南海的通道安全亦深刻影響以出 口導向為主的中國經濟發展。其次，中國石油對外依存度幾近 60%，2012 年進口石 油總量高達兩億七千一百萬噸，然其石油戰略儲備天數僅為三十天，174加上中國亦 面臨所謂「麻六甲困境」，175高達 80%以上的進口石油經由印度洋和麻六甲海峽運 至中國沿海三大煉油基地（分別是廣東湛江、浙江寧波、河北秦皇島），石油安全與 其國內經濟發展高度相關。再次，取得南海的控制權有助於中國將南海作為緩衝區，
大幅增加其防禦縱深。以此觀之，南海對於中國的重要性不言可喻。
壹、中國南海政策之歷史演進
中國宣稱南海係其傳統之歷史性水域（historic waters），因而對於南海擁有歷史 性權利（historic rights），主張擁有九段線（又稱為 U 型線）內所有島礁的領土主權，
並對線內水域享有主權權利與管轄權。儘管如此，九段線究竟屬於歷史性水域、疆 域線抑或是島嶼歸屬線，迄今依舊眾說紛紜，176中國始終未能清楚闡述九段線的定 義、性質與座標。177
中國南海政策的歷史演進主要可劃分為以下三個時期：
（一）外交宣示時期（1949 年至 1973 年）
1951 年 8 月，時任中國外交部長的周恩來在《關於美英對日和約草案及舊金山 會議的聲明》中指出：「西沙群島和南威島正如整個南沙群島和中沙群島、東沙群島 一樣，向為中國領土，在日本帝國主義發動侵略戰爭時雖曾一度淪陷，但日本投降
頁 244。
174「中國須重視能源困局」，中國能源報，2013 年 9 月 2 日，
http://www.cnenergy.org/nypl/201309/t20130902_243057.html（2013 年 10 月 18 日檢索）。
175 麻六甲海峽一方面對於中國而言鞭長莫及，另一方面因其水道狹窄而極易遭到封鎖，加上美國積
極在新加坡建立海軍基地，戰時敵方若能有效控制該戰略水道，無疑將扼制中國石油進口的咽喉。
詳見顧立民，「中國海洋地緣戰略與石油安全研究」，遠景基金會季刊，第 10 卷第 3 期（2009 年 7 月），頁 86~95。
176 李金明，「南海斷續線的法律地位：歷史性水域、疆域線、抑或島嶼歸屬線？」，南洋問題研究，
第 4 期（2010 年 4 月），頁 22~28。
177 薛力，「南沙能源開發與東亞整合」，二十一世紀，第 127 期（2011 年 10 月），頁 109。
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後已為當時中國政府全部接收。」1781956 年 5 月，對於菲律賓外交部長稱南沙群島 理應屬於菲國一事，中國外交部亦發表聲明強調：「南沙群島歷來是中國領土的一部 分，中華人民共和國對這些島嶼具有不可爭辯的合法主權。中華人民共和國政府鄭 重聲明，中國對於南沙群島的合法主權，絕不容許任何國家以任何藉口和採取任何 方式加以侵犯。」1791958 年 9 月，《中華人民共和國政府關於領海的聲明》再度確 認南沙群島、東沙群島、西沙群島、中沙群島為中國領土。180在面對 1959 年南越占 領西沙群島、劫掠中國漁船與漁民此一危機之際，中國外交部除發表聲明表示抗議 外，181並以軍艦巡邏與設立西沙群島、南沙群島、中沙群島三個辦事處因應之。菲 律賓在 1971 年占領南沙群島中業島時，中國外交部亦僅在人民日報上發表名為「我 國領土南沙群島不容侵犯」一文，以表達抗議之意。182
質言之，中國自建國至 1973 年間，由於國力積弱不振、內部動盪不安、海軍力 量有限，捍衛南海領土主權實可謂力有未逮，加上欠缺海權觀念，致使中國對於南 海的關注程度普遍低落。除了海軍在西沙群島的宣德群島設有駐軍之外，中國多以 口頭方式宣示主權，具體維權作為付之闕如，態度相對較為消極。
（二）武裝衝突時期（1974 年至 1989 年）
1974 年 1 月，中國與南越爆發西沙海戰，中國海軍「收復」西沙群島西部的珊 瑚、甘泉、金銀等島，全面對於西沙群島及其周邊海域行有效控制之實，183可謂中
178「周恩來外長關於美英對日和約草案及舊金山會議的聲明」，新華網，1951 年 8 月 15 日，
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/15/content_2337746.htm（2013 年 10 月 18 日檢索）。
179「1956 年 5 月 29 日 南沙群島歷來是中國的領土」，人民網，1956 年 5 月 29 日，
http://www.people.com.cn/GB/historic/0529/1755.html（2013 年 10 月 18 日檢索）。
180「中華人民共和國政府關於領海的聲明（1958 年 9 月 4 日）」，新華網，1958 年 9 月 4 日，
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/24/content_705061.htm（2013 年 10 月 18 日檢索）。
181「中華人民共和國國務院公報」，中華人民共和國中央人民政府網站，1959 年 4 月 14 日，
http://www.gov.cn/gongbao/shuju/1959/gwyb195907.pdf（2013 年 10 月 18 日檢索）。
182「《人民日報》1971 年南沙報道」，鳳凰網，2008 年 3 月 7 日，
http://news.ifeng.com/mil/200803/0307_235_430625.shtml（2013 年 10 月 18 日檢索）。
183 陳鴻瑜，南海諸島之發現、開發與國際衝突（台北：國立編譯館，1997），頁 174~175；「鄧小平 復出第一仗：西沙海戰贏南越」，中國共產黨新聞網，2008 年 12 月 24 日，http://cpc.people.com.cn/BIG
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國南海政策從過去外交宣示走向具體維權的重要分水嶺。中國外交部亦發表聲明指 出：「為了維護我國的領土完整和主權，中國政府和中國人民有權採取一切必要的自 衛行動。」1841988 年 3 月，中國與越南再度爆發南沙海戰（又稱為中越赤瓜礁海戰）， 戰後中國成功控制南沙群島中的永暑礁、華陽礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁以及赤 瓜礁，始在南沙占領島礁。185
面對南海聲索國益加積極占領島礁、瓜分海域、扣留漁民、掠奪資源，中國轉 而強調以武力捍衛其領土主權（亦同步進行外交宣示），從過去的近岸防禦（costal defense）演變至近海防禦（offshore defense），186亟思強化中國海軍遠洋作戰能力之 道。其次，為強化行政管轄，中國於 1982 年設立海南行政區，1988 年改設海南省，
並將南沙群島、西沙群島、中沙群島納入其管轄範圍之內。再次，中國亦致力推動 永興島的軍事建設，同時加強海軍遠洋艦隊的編組訓練、作戰演習以及軍事駐守，
中國南海政策始轉趨積極介入。
（三）擱置爭議，共同開發（1990 年迄今）
同周邊外交從屬於中國總體外交政策，中國南海政策亦服膺於中國總體外交戰 略與周邊外交政策方針。1979 年，鄧小平為了解決釣魚台爭議，表示中國願以「擱 置爭議，共同開發」方式解決與鄰國之間的領土和海洋權益爭議。1988 年，鄧小平 與菲律賓前總統艾奎諾夫人會面時，亦針對南沙問題主張：「從兩國友好關係出發，
這個問題可先擱置一下，採取共同開發的辦法。」根據中國官方文件所述，「擱置爭 議，共同開發」的基本涵義是：（一）主權屬我；（二）擱置爭議並非放棄主權；（三）
對有爭議的領土，先進行共同開發；（四）共同開發的目的是希望透過合作，為最終 合理解決主權歸屬創造條件。187
5/85037/8562040.html（2013 年 10 月 18 日檢索）。
184 楊作洲，南海風雲：海峽及相關問題的探討（台北：正中書局，1993），頁 67~71。
185 陳鴻瑜，南海諸島之發現、開發與國際衝突（台北：國立編譯館，1997），頁 237~240；「劉華清 評中越赤瓜礁海戰：越南心裡仍不服氣」，央視網，2013 年 4 月 28 日，http://big5.cntv.cn/gate/big5/histo ry.cntv.cn/2013/04/28/ARTI1367111402344383.shtml（2013 年 10 月 18 日檢索）。
186 劉一建，制海權與海軍戰略（北京：國防大學出版社，2000），頁 222~229。
187「『擱置爭議，共同開發』」，中華人民共和國外交部，2000 年 11 月 7 日，
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由於 1980 年代下半葉，南沙島礁大多已被占領，島礁爭奪暫時告一段落。中國 前總理李鵬曾在 1990 年時表示：「在中國無可爭辯的主權之前提下，中國願暫時擱 置南沙主權問題，與東盟有關國家共同開發南沙資源。」188李鵬亦於 1993 年 3 月，
中國第八屆全國人大會議上強調，中國願在主權屬我的前提下「擱置爭議，共同開 發」，以促進南海區域的和平穩定。189準此，「擱置爭議，共同開發」已正式成為中 國解決南海爭端的政策方針。儘管中國與菲律賓在 1995 年 3 月爆發美濟礁事件，190 但是中國並未訴諸武力解決，除建造棲息所等工事之外，未有其他進一步升高情勢 的反制作為。中菲兩國隨後亦於同年 8 月發表聯合聲明，達成八點遵守和平友好解 決的行為準則，並於同年 11 月取得共識，設立包括漁業、環保、建立信心措施三個 工作小組的南海地區合作磋商機制。191
此一時期，除了「擱置爭議，共同開發」的政策倡議外，中國亦積極調整其主 權宣示方式，改以國內立法形式強化主權主張。舉例而言，1992 年 2 月通過的《中 華人民共和國領海及毗連區法》第二條，明文指出東沙群島、西沙群島、中沙群島、
南沙群島的主權歸屬中國；1921996 年 5 月，中國發表《中華人民共和國政府關於中 華人民共和國領海基線的聲明》，公布大陸領海部分基線以及西沙群島的領海基線；
1931998 年 6 月通過的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第十四條，明定「本
http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/wjs_611318/t8958.shtml（2013 年 10 月 17 日檢索）。
188 中央日報，「南沙主權問題爭執，李鵬建議各方暫時擱置」，1990 年 12 月 14 日。
189「政府工作報告」，新華網，1993 年 3 月 15 日，
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/19/content_2108987.htm（2013 年 10 月 17 日檢索）。
190 陳鴻瑜，南海諸島之發現、開發與國際衝突（台北：國立編譯館，1997），頁 242~246。
191「當代中國南海政策的歷史嬗變」，中國評論，2012 年 5 月 18 日，
http://www.chinareviewnews.com/crn-webapp/mag/docDetail.jsp?coluid=0&docid=102110954&page=1 （2013 年 10 月 18 日檢索）。
192「中華人民共和國領海及毗連區法」，中華人民共和國中央人民政府網站，2005 年 9 月 12 日，
http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/12/content_31172.htm（2013 年 10 月 18 日檢索）。
193「中華人民共和國政府關於中華人民共和國領海基線的聲明」，中國政府法制信息網，1996 年 5
月 15 日，http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/fgxwj/199605/19960500276656.shtml（2013 年 10 月 18 日
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法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利」。194此外，中國海軍、漁政、海 洋科學研究船隻在南海海域的巡邏、捕撈作業、研究考察等活動亦日趨頻繁，亦達 宣示主權之效。
再者，中國與東協國家於 2002 年簽署《南海各方行為宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, DOC），重申《聯合國憲章》（United Nations Charter）宗旨和原則、《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）、《東南亞友好合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation, TAC）、和平共 處五項原則以及其他公認的國際法原則，主張直接由相關國家透過協商談判以和平
再者，中國與東協國家於 2002 年簽署《南海各方行為宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, DOC），重申《聯合國憲章》（United Nations Charter）宗旨和原則、《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）、《東南亞友好合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation, TAC）、和平共 處五項原則以及其他公認的國際法原則，主張直接由相關國家透過協商談判以和平