第二章 美國重返亞洲政策
第二節 美國重返亞洲─外交層面之探討
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第二節 美國重返亞洲─外交層面之探討
2011 年 10 月，希拉蕊發表的「美國的太平洋世紀」明文指出，美國係採前沿 部署外交（forward-deployed diplomacy）政策，持續派遣美國最高級別官員、發展 專家、跨部門小組、永久資產至亞太國家。71該文強調日本、南韓、澳洲、菲律賓、
泰國是美國戰略轉向亞太的重要支柱（fulcrum），美國亦致力與中國、印度、印尼、
新加坡、紐西蘭、馬來西亞、蒙古、越南、汶萊以及太平洋島國，建立新的夥伴關 係以利解決共同問題，尋求上述新興國家參與並塑造以規範為基礎（rules-based）
的區域和國際秩序。其中中國不僅是上述中最重要的新興國家，美中關係亦是美國 從未處理過最具挑戰性與重要性的雙邊關係。繁榮的美國有利於中國，反之亦然。
美中合作的共同利益大於走向衝突，美中戰略經濟對話（Strategic and Economic D i a l o g u e ） 的 舉 行 即 在 建 立 美 中 互 信 ， 鼓 勵 中 國 在 國 際 問 題 解 決 （ g l o b a l problem-solving）上更加有所作為，並冀望中國能在提升軍事透明度（transparency）、 推動人民幣升值以及改善人權等議題上調整其政策方針。同年 11 月，歐巴馬在澳洲 國會演講時表示，美國將重新強化（reengage）與區域組織（亦即東協）的關係，
歐巴馬相信美國與區域組織的協力合作將可解決諸如南海合作等海事安全之共同挑 戰。此外，美國亦將戮力與中國建構合作關係，美國歡迎樂見和平崛起與繁榮的中 國。72
總體而言，美國在亞洲的外交存在，其實際政策作為表現在外交宣示、外交訪 問與承諾、區域多邊機制之參與、防務對話與協定，茲分述如下：
（一）外交宣示、訪問與承諾
2010 年 7 月，希拉蕊在東協區域論壇上聲稱美國是南海的利害關係國，南海的 航行自由、亞洲海洋共同資源的開放通路、對國際法的尊重等均為美國的國家利益，
強調反對南海問題以非和平的方式解決，應以聯合國海洋法公約（UN Convention on
71 “America’s Engagement in the Asia-Pacific,” U.S. Department of State, 12 January 2010, available at:
http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135090.htm(accessed 3 October 2013).
72 “Remarks by President Obama to the Australian Parliament,” The White House, 17 November 2011, available at: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australia n-parliament(accessed 15 September 2013).
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the Law of the sea, UNCLOS）之多邊外交方式予以解決；732011 年 7 月，希拉蕊在 東協區域論壇外長會議上再度表示，航行自由、開放亞洲公海、尊重國際法以解決 南海爭端等皆為美國國家利益；同年 11 月，希拉蕊在印尼參加東協區域論壇時表示，
在南海主權議題上，各聲索國應提出有效的法律證據，隱含對於中國僅以歷史水域 作為聲索依據的質疑；742012 年 8 月，美國國務院發表聲明，批評中國設立三沙市 和三沙市警備區加劇南海的緊張局勢；同月，美國眾議院通過法案譴責中國艦艇、
漁船在南海以及東海使用武力，並支持美軍在公海、南海、東海、台海、黃海的活 動，以捍衛航行自由權。換言之，基於國家利益的考量，美國高度關注南海議題的 發展，主張以多邊外交的方式和平解決爭端，反對並譴責以非和平手段抑或行政管 轄之作為製造事端，加劇南海局勢之惡化。75
美國宣布重返亞洲後，2009 年 11 月，美國主管東亞和太平洋地區事務的前助 理國務卿坎貝爾（Kurt Campbell）訪問緬甸，分別會見緬甸總理吳登盛（Thein Sein）
與全國民主聯盟總書記翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi），表示美國刻正準備改善美緬 關係；2011 年 11 月，希拉蕊在馬尼拉強調，美國反對任何國家將其領土聲索主張 轉變為對其他國家的實際恫嚇，並與菲律賓外交部長簽署《馬尼拉宣言》，承諾在菲 律賓改善防衛疆域和封鎖能力之際，美國將提供海洋事務上的支援；同年 12 月，希 拉蕊訪問緬甸，與緬甸總統吳登盛會談，並會晤全國民主聯盟領導人翁山蘇姬；2012 年 5 月，潘內塔訪問越南，參觀金蘭灣並宣布將加強兩國在國防領域的對話和合作，
73 “Remarks at Press Availability,” U.S. Department of State, 23 July 2010, available at:
http://www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm(accessed 7 August 2013).
74 “Sovereignty of South China Sea,” U.S. Department of State, 24 July 2011, available at:
http://www.state.gov/secretary/rm/2011/07/169010.htm(accessed 7 August 2013).
75 特別補充說明的是，2009 年 11 月，美中兩國曾一致認同「尊重彼此核心利益對確保中美關係穩 定發展極端重要」，並簽訂中美聯合聲明。然而美國仍高度關注南海問題，積極透過軍事、外交 等方式在南海爭端中強化其存在，並對中國南海政策作為多所批評。2011 年 1 月，胡錦濤訪美進
行國事訪問，「核心利益」即未再出現在中美聯合聲明之中。「中美聯合聲明」，人民網，2009
年 11 月 17 日，http://world.people.com.cn/BIG5/10394969.html（2013 年 10 月 8 日檢索）；「中美聯 合聲明（全文）」，新華網，2011 年 1 月 20 日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/w
orld/2011-01/20/c_121001428.htm（2013 年 11 月 16 日檢索）。
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係越戰結束後首位訪問金蘭灣的美國國防部長；同年 6 月，希拉蕊表示美國將幫助 菲律賓建造新的國家海岸監測中心，以強化菲律賓海上監視及應對突發狀況的能力；
同年 10 月，美軍太平洋地區指揮官威爾辛斯基中將訪問緬甸，係緬甸與西方接觸以 來最高級別的美軍官員訪問。顯然，美國對於緬甸的重視可謂與日俱增，冀望美緬 關係開創新局之意溢於言表，而美菲、美越亦宣布若干關於海事和國防合作的宣言，
實與美國對於南海問題的政策立場及其軍事重返亞洲的規劃高度相關。
（二）區域多邊機制之參與
2005 年 12 月，東亞峰會（亦即東協十加六）首次召開，會員國除東協十國外，
亦包括中國、日本、南韓、印度、澳洲、紐西蘭等國，「標誌著東亞合作進入一個新 的階段」，美國在該峰會舉行後始提高對於亞太地區的關注與重視。76是以，美國宣 布重返亞洲後，不僅積極參與東協區域論壇、東協國防部長擴大會議（ASEAN Defense Ministerial Meeting Plus, ADMM Plus）、東亞峰會，亦於 2009 年 7 月，與東 協正式簽署《東南亞友好合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation, TAC），77並於 2010 年 6 月，設立美國駐東協使團（The U.S. Mission to ASEAN），成為第一個在雅 加達設立駐東協使團的非東協國家。同年 9 月，歐巴馬在紐約舉行的美國─東協峰 會上宣布，美國與東協已就和平解決南海相關爭端達成共識，可謂在外交上牽制中 國再下一城。同年 10 月，美國前國防部長蓋茲（Robert Gates）在河內出席 ADMM Plus 時再次強調，對東協國家和美國而言，海事安全對於區域和平穩定及繁榮的威 脅日益嚴峻。78同年 10 月，希拉蕊參加第五屆東亞峰會時宣布美國參與該區域多邊 機制的五大原則，包括美國提供東亞峰會長期一致的承諾、美國支持東協作為區域 合作建制的中心地位（central role）、建立合作議程（涵蓋核不擴散、海事安全、氣 候變遷等議題）、東亞峰會的討論有助強化其他區域多邊機制（例如 APEC、ARF、
76 張振江，「美國重返東亞及其對區域安全之影響」，全球政治評論，第 43 期（2013 年 7 月），頁 4。
77 “United States Accedes to the Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia,” U.S. Department of State, 22 July 2009, available at: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2009/july/126294.htm(accessed 7 August 2013).
78 “Remarks by Secretary Gates at ASEAN Defense Ministers Meeting Plus,” U.S. Department of Defense, 12 October 2010, available at: http://www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=4700(acce ssed 3 October 2013).
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ADMM）、持續發揮美國與其亞太盟邦的雙邊關係。79
此外，美國亦積極向泰國、越南、柬埔寨、寮國等湄公河流域國家提出美湄合 作框架（U.S.-Mekong Cooperation Framework），就環保、教育、衛生、氣候變化、
愛滋病防治等議題展開合作。以此觀之，同歐巴馬所言，美國在重返亞洲後確實益 加重視與區域多邊機制之間的關係，並積極與湄公河流域國家展開合作，效果不俗。
（三）防務對話與協定
美國除了維持與越南的戰略對話以及與菲律賓的雙邊防務對話外，亦於 2011 年 6 月，美越第四次政治、安全、防務對話會後發表聯合聲明指稱，南海問題須以 合作的外交方式予以解決；同年 9 月，美國和越南在華盛頓舉行第二次國防政策對 話，並共同簽署有關兩國國防合作的備忘錄；同年 9 月，美國與澳洲發表聯合聲明，
表示南海航行自由不應受到任何限制；同年 12 月，坎貝爾與印度、日本代表團在華 盛頓開會，共同討論三國均十分關切的中國議題，是美、日、印首次舉行的三邊對 話。其次，2010 年 7 月，美國與柬埔寨簽訂《柬美兩國政府航空運輪協定》，將逐 步擴大雙方軍隊之間的合作；2011 年 11 月，美國亦建議建立東南亞海事夥伴關係
（Southeast Asia Maritime Partnership, SAMP），尋求海事意識、海洋管理和海上安全 問題上之合作。質言之，美國除持續推展美越、美菲、美柬的國防合作外，並致力 深化美澳、美印、美日關係，同時亟欲促進多邊海事安全的合作，進而確保區域秩 序（尤其是南海局勢）的和平與穩定。
針對美國外交重返亞洲的評估，誠如李侃如（Kenneth Lieberthal）所言，美國 重返亞洲是為了維持美國在亞太地區的領導地位，一方面重申並強化美中合作關係，
另一方面建立美國在亞太地區強而可信的存在，藉此鼓勵中國的建設性行為並增加 盟邦無懼於潛在中國區域霸權的信心。80史坦柏格認為，就政治層面而言，美國再 平衡政策包括維持既有雙邊關係（諸如新加坡、越南、印尼、馬來西亞、印度），同
79 “Intervention at the East Asia Summit,” U.S. Department of State, 30 October 2010, available at:
http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150196.htm(accessed 3 October 2013).
80 “The American Pivot to Asia,” The Brookings Institution, 21 December 2011, available at:
http://www.brookings.edu/research/articles/2011/12/21-obama-asia-lieberthal(accessed 19 September 2013).
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導地位。因此美國仍應對於「以東協為中心」（ASEAN Centrality）的概念表示尊重。83 榮。85美國布魯金斯研究院（The Brookings Institution）東北亞中心主任卜睿哲
（Richard Bush）則指出，亞太國家傾向與中國和平共處抑或制衡中國，將在很大程 度上影響美國重返亞洲的的步調和範圍（例如 2010 年中國的專斷作為促使亞太國家 尋求美國的介入）。86與柯慶生觀點相似，卜睿哲認為美國將透過區域存在的方式以
81 “2012—A Watershed Year for East Asia?” The National Bureau of Asian Research, July 2012, available at: http://www.nbr.org/publications/element.aspx?id=607(accessed 16 September 2013).
82 “The American Pivot to Asia,” The Brookings Institution, 21 December 2011, available at:
http://www.brookings.edu/research/articles/2011/12/21-obama-asia-lieberthal(accessed 19 September 2013).
83 “Turning to the Pacific: U.S. Strategic Rebalancing toward Asia,” The National Bureau of Asian
83 “Turning to the Pacific: U.S. Strategic Rebalancing toward Asia,” The National Bureau of Asian