第四章 中國反恐案例
第三節 中國反恐政策之影響
壹、新疆莎車七．二八事件前、後反恐政策之比較
對中國來說，新疆地區是其控制歐亞地區的關鍵，也是其防止歐洲勢力擴張 的前哨地區。因此，維繫新疆地區的安定就十分重要，自中共建立政權後，於新 疆地區，以推行民族融合、強化新疆開發生產為首要目標。219然而，在眾多因素 的干預下，新疆地區仍是中國國家內部最不穩定的區域之一，盛行於新疆的東突 組織，也是現行中國公共安全面臨到的主要問題。於莎車七．二八事件後，中國 官方也針對其維穩政策做討論，莎車七．二八事件的大量傷亡，使政府不得不再 度對其反恐機制做審視，筆者將就中國于莎車七．二八事件前、後的反恐各面相 做比較，以了解中國自此事件後所做的反恐政策的變革。
一、中國於莎車七．二八事件前的反恐：莎車七．二八事件發生前中國的反恐策 略，主要可以體現在以下幾點：
（一）新疆地區反恐：自於新疆地區建立政權後，為了維繫新疆地區的安定以及 發展，中國在一九五四年時成立所謂的新疆生產建設兵團，一開始的設立是以駐 新疆地區人民解放軍為主體，在新疆進行生產建設，一方面減輕國家財政負擔；
另一可以支援邊防工作，並穩定新疆內部情勢。新疆生產兵團，於文化大革命時 撤銷，但在一九八一年時又回復生產兵團的建置，其主要發展除了單純的建設外，
也涵蓋著解決當地農、牧民的發展爭執，並積極向南疆發展，也就是擔任新疆地
219劉學兆，正視紛爭下的新疆問題，頁 390。
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220劉學兆，新疆恐怖活動活動真相，（台北：致知學術出版社，2014），頁 177-79。
221金箴，「新疆公安機關對打擊三股勢力的總體策略哲學思考」，吉林公安高等專科學校專報，第 5 期（2005），頁 40。
222Pan Guang,“East Turkestan Terrorism and the Terrorist Arc：China’s Post 9/aa Anti- Terror Strategy”, The China and Eurasia Forum Quarterly, Vol.4, No.2（2006）,pp 20-22.
223譚暢，「中國多地成立反恐機構遏制恐怖活動蔓延」，人民網，＜
http://politics.people.com.cn/n/2014/0807/c70731-25422341.html＞，2015/3/15。
224中國最高級別的反恐單位，武警特武學院的成立，改良，演進維現今的「中國人民武裝警察部 隊特武警察學院」（Special Police of China）。其地位與美國三角洲特種部隊、香港飛虎隊等相同，
均是為了因應重大恐怖攻擊所設立。
225黨政軍部門、媒體部門、輸油氣管線、加油站等危險場所，均落實全面監管、提高檢測的措施，
並對其避難設備做相關檢查、以及進出人員的不定期諮詢。
226科學方法，包括網路追緝等恐怖犯罪預防作為；以及強化日常破案以穩定社會秩序；還有建立 全國公安系統以及發展網路技術，在獲取情資，加強犯罪偵防等方向均取得了重大的成果。
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134 期（2010），頁 150-56。
231蘇琦，「依法反恐才能有效反恐」，華夏時報，第 18 版（2014），第 1-2 頁。
232Scott Livingston, “The Implications of China’s Draft Anti-Terrorism Law for Global Technology”,
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貳、莎車七．二八事件後的反恐政策評析
中國在七．二八事件後，對國家所造成的反恐回饋，就反恐核心來說，可以 將其整理為：反恐機構、反恐政策、配套措施等三大部分。
一、反恐機構：在反恐機構的部分，中國仍是以中央為反恐協調領導小組、公安 部的反恐局；地方為公安機關為打擊恐怖主義為主的機制。233而各地區的軍隊、
海關、入出境管理或外交、武警部門則是負責配合公安機關的反恐作為。於莎車 七．二八事件後反恐機制的架構職能等、並無太大的改變。
二、反恐政策：反恐政策上，跟以往相比，中國目前著手於建立更完善的防禦體 系及預警機制。於反恐防治來說，是採取多元防範的作為，除了媒體的限縮、反 恐的宣傳等舊工作外；自莎車七．二八事件後，中國更積極利用與民間整合，除 了大幅度增加地方民眾的反恐意識、預警做為等工作外，更利用民眾對恐怖主義 的抵制以達到抑制恐怖主義活動據點的功效。
三、配套措施：主要是針對反恐怖主義相關的組織法、命令規章等作為。自七．
二八事件後，中國便積極地展開反恐專門法案以及相關專職組織的建立，但就實 質面上來說，相關的專門法規仍未於起步階段，莎車七．二八事件僅有助中國「加 速」催生反恐法案的設立。
IAPP, ＜
https://privacyassociation.org/news/a/the-implications-of-chinas-draft-anti-terrorism-law-for-global-tec hnology/＞,2015/5/7.
233中華人民共和國公安部官方網站，＜http://www.mps.gov.cn/n16/index.html＞，2015/4/27。
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自莎車七．二八事件後，我們可以將中國對其國家反恐作為所做的調整進行 整理，並與事件前的反恐核心做比較，可以發現到，莎車七．二八事件對中國反 恐核心的影響並沒有非常顯著，僅在反恐政策面上有差異。但在莎車七．二八事 件的反恐政策上，對其他系統卻有著非常大的影響，筆者將在下部分對其進行討 論。
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235Justine Drennan, “Is China Making It’s Own Terrorism Problem Worse”, Foreign Policy, Feb 2015, pp. 20-25.
236參考中華人民共和國國家統計局網站，＜http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/＞，
2015/3/16。
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新疆莎車七．二八事件，承上所述。對中國的政治、社會等系統產生重大的 影響，但在反恐體系上，卻無太大的改變。主要是中國對於反恐架構的陌生，恐 怖主義的發展，於中國僅是近幾年來才開始產生危害的問題，加者，對於所謂「三 股勢力」概念的混淆，更複雜化中國反恐的體系。雖無實質上的調整，但此次的 莎車七．二八事件，卻對中國反恐意識有著相當大的衝擊，肇因於國際恐怖主義 的擴散，恐怖主義問題逐漸成為一國際性問題，因此在各國反恐機制上，也逐日 形成跨區域、跨國家的整合。此次事件所代表的意義，就是加速了中國反恐法案 與中國安全機制的建立，尤其是與其他國家建立國家安全面，協調聯繫機制的相 關作為。以下部分，將就中國在此目的下成立的國家安全委員會作介紹，並討論 其與反恐之間的關聯。
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明訂出其所具有的角色地位。242對於中國來說，國家安全委員會，除了統籌國內、
國外安全事務功能外，更是結合了各政府機關、情治部門的一統和型機構，更是 未來中國打擊恐怖主義的一重要決策核心。
現階段國家安全委員會，除了深具維持政治安全以及社會穩定的雙重任務，
更包含了中國發展利益，領土完整以及周遭環境安全、國際利益的協調等重任。
243筆者將其主要職能整理如下：
一、制定安全工作方針：也就是分析整體中國內、外部環境因素，針對安全方面 制定出整體工作目標。也就是在國際環境開放下，衍生出的非傳統性問題，包括 經濟、金融、能源、汙染、恐怖主義等，建立出除了面對傳統軍事危害之外的新 安全機制。
二、制定及實施國家策略：針對中國安全目標，規劃及運用、統合國家資源以達 到管理、指揮、分配的效果。主要是對國家安全戰略，將綜合情勢帶入做考量，，
除了具有多元性的特性，更可進一步做問題系統化的相關研究。
三、重大議題研究：具有特殊性質，主要針對中國內部的重要事件，也就是恐怖 攻擊行動，以及其他分離主義問題的研究，統合國內各部門之資源、情報並結合 其他相關部門，藉以討論出如何解決這些議題的功能。
242國家安全委員會是中共中央關於國家安全工作以及決策、協調相關事務、議事的機構，主要是 向中央政治局、中央政治常務委員會負責，並統籌協調涉及國家安全的重大事項及相關工作。
243王子暉，「習近平，堅持總體國家安全觀，走中國特色國家安全道路」，新華網，＜
http://news.xinhuanet.com/politics/2014-04/15/c_1110253910.htm＞，2015/3/25。
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總體來說，中國國家安全委員會，具統籌整體的功能，包括對各類事務政策 的協調，以建立全面性的架構、就國家安全問題，擬定相關方針或給予意見的諮 詢，以及審議國家和社會的安全建設，並制定統一的國家安全政策，介意確保國 家、社會利益的維繫。在國家安全機制上，有著不可抹滅的特殊存在性。隨著國 際化的發展，國家安全委員會的腳色也日漸吃重，就力量來說，所佔有的類項、
職能也逐漸擴大。
因為此次新疆莎車七．二八事件，間接的加速了中國國家安全委員會的成立，
現行國家安全委員會，僅是一草創階段，就職能、角色以及強制力等方面來說，
仍在實施中的程序。就執行面來說，國家安全委員會乃是以打擊恐怖主義為主，
針對反恐怖主義相關領域的討論。以打擊恐怖主義來說，藉由國家安全委員會的 成立，可以在整體上統合運用國家資源、配合國際資源的交換等，藉以達到最大 反恐效用，在遏止恐怖攻擊的傷害來說，也比以往更有效率。
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第四節 小結
本文將政治系統論，應用在對中國莎車七．二八事件進行討論，並針對其反 饋效果進行研究，中國因反恐而造成的再輸出，筆者主要以國家安全委員會的設 立為方向。中國反恐，肇因其長期以來的無效率、經驗不足等問題，一直是中國 國家安全的嚴重問題，近年雖有改變的趨勢，並積極地參與其他國家的維安演習，
藉以提升本國的反恐機能，但仍缺乏一整體規劃、督導機制。因此，利用國家安 全委員會，將有助於中國在國家安全領域的維繫，對反恐來說，也將大幅地提高 總體效能，進一步抵制恐怖主義的危害。
現行中國面對的恐怖主義，肇因於所謂的「三股勢力」，其中以極端宗教、
分離主義為主，其訴求在爭取一宗教、民族的獨立國家。但目前現行政策，首先，
中國的邊疆、民族政策，仍具有歧視的因子存在，雖官方媒體極力撇清，但大抵 中國分離主義的暴亂是以族裔衝突為主；再者，是中國區域發展的不均，因為首 都、近海城市的過度開發，導致中國區域的極度不均，雖近期已有「西部大開發」
中國的邊疆、民族政策，仍具有歧視的因子存在，雖官方媒體極力撇清，但大抵 中國分離主義的暴亂是以族裔衝突為主；再者，是中國區域發展的不均，因為首 都、近海城市的過度開發，導致中國區域的極度不均，雖近期已有「西部大開發」