第三章 俄羅斯反恐案例
第三節 俄羅斯反恐政策之影響
壹、俄羅斯於別斯蘭事件前、後之反恐政策比較
自兩次車臣戰爭後，北高加索地區就成為俄羅斯長期面對的恐怖主義根源地。
愈演愈烈的恐怖攻擊行動，不僅會打擊國家社會的安定、經濟的發展及政治的穩 定，更會造成統治權的動搖，進一步造成統治集團的分裂。135因此對於俄羅斯來 說，車臣問題即成為最須關注的國家安全問題之一。但因為俄羅斯對恐怖攻擊的 作戰經驗缺乏、反恐機制的缺失以及行政效率的不彰，在打擊恐怖主義的過程是 處處碰壁，在別斯蘭事件更可以顯示出這一現象。以下筆者將就俄羅斯自別斯蘭 事件前、後的反恐各面相做比較，以了解俄羅斯自別斯蘭事件後所做的反恐政策 的改革。
一、俄羅斯在別斯蘭事件前的反恐：俄羅斯在別斯蘭事件前，主要反恐措施可以 體現在以下幾點：
（一）車臣地區反恐相關政策：由於車臣地區對俄羅斯來說，是其恐怖活動最大 的根源，因此俄羅斯隊其制定相對的政策，主要可以體現在兩方向：對車臣地區 的重建以及對人口的管制。在車臣地區的重建，是針對第二次車臣戰爭後，軍事 打擊所造成的損害，為了將車臣地區的混亂程度降低，進一步達到壓抑恐怖主義 的果效，在其他國家的支持下，俄羅斯政府將車臣政府的重建提出並加以實踐。
135Richard Weitz, “Storm Clouds over Central Asia：Revivaal of the Islamic Movement of Uzbekistan
（IMU）”, Taylor＆Francis Online,＜http://www.tandfonline.com/toc/uter20/current#.VLfUuYsVHIU
＞,pp506-07.2015/1/15.
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136於二 00 三年三月，在俄羅斯聯邦政府的組織下，車臣共和國就共和國憲法草 案、總統選舉法草案以及議會選舉法草案進行全民公投。137再來，為了加速促使 車臣重建的成功，在同年六月，俄羅斯國家杜馬正式通過「根據車臣共和國憲法 宣布大赦」（Declared Amnesty According to the Constitution of the Republic of
Chechnya）
，也就是對在車臣戰爭結束後繳械投降的車臣非法武裝戰鬥人員的赦 俄的拉姆贊·卡德羅夫（Ramzan Kadyrov）當選，此次的公投再度鞏固車臣成為俄羅斯聯邦的一 部分。138對從事恐怖活動或從事重大犯罪活動的匪徒、外國雇傭軍團則不在特赦的範圍之內。
139於 2003 年 3 月，撤除聯邦政府通信與聯邦政府通訊局，，將其職能劃分為聯邦安全局所管轄。
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2、國家機構的新建：具體內容有組織公眾院（Public Forum），公眾院功能在對 所有國家法案、機關等進行監督、管制；成立北高加索聯邦委員會，藉以協調北 高加索地區事務的安全、反恐及社會經濟等政策，以彌補俄羅斯中央政府的鞭長 莫及之憾；最後則增加總統對反恐的權力，作為有重新成立國家政策部、整頓強 力部門等措施以協調、整合反恐相關事宜。
3、反恐實際行動：可分為直接、間接的打擊恐怖主義。直接行為有建立北高加 索地區反恐部隊，以凝聚北高加索反恐力量，並在面對北高加索恐怖攻擊時也可 以起到統一指揮的功效；境外打擊恐怖主義的規劃，以切斷北高加索地區與國際 恐怖主義的聯繫，降低其攻擊的規模、傷害，甚至是俄羅斯國家強力部門直接到 國外緝捕事實證明或可能造成傷害的恐怖份子。間接打擊恐怖主義則以社會、經 濟層面手段為主。經濟面以切斷恐怖主義資金來源為主要手段，利用向沙烏地阿 拉伯等國家施壓，減少其他恐怖主義組織對俄羅斯國內恐怖組織的支援；社會面 則利用在中央政府支持下成立的社會性秩序保障機構，自發性的民間組織增加對 犯罪的預防。
在別斯蘭事件發生時，明顯可以看出俄羅斯政府面對反恐的脆弱。恐怖主義 的擴散，以及其攻擊帶來的危害，迫使俄羅斯更加重視反恐的相關政策。別斯蘭 事件後的俄羅斯反恐政策方向，逐步從以往的反恐執行層面轉換到所謂的反恐根 基面，也就是整體反恐架構的建立。但在普京的政治改革中，也引發評價不一的 兩極效應，支持者認為俄羅斯的政治改革可以使俄羅斯的安全機關整體改變、重 組以達到反恐的最大效果；反對者則認為普京的政治改革與反恐之間並無非常大 的關連性，僅是普京利用以建立獨裁之實的名目。至於反恐所帶來的影響之研究 討論，筆者將在接下來的部分藉俄羅斯因反恐作為導致的政治系統變化作討論。
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貳、別斯蘭事件後的反恐評析
別斯蘭事件的反恐回饋，就反恐架構上可以從反恐機制、反恐政策以及其他 措施進行討論：
一、反恐機制：別斯蘭事件後，俄羅斯對其行政體系展開了一連串的改革，承尚 文所述，包括地區聯邦政府的領導人任用方式、中央政府的行政機構、總統轄下 的機構的重組。由俄羅斯反恐機制的改變可看出，總體俄羅斯因反恐所做的機制 改革，大幅度地影響了原本俄羅斯的政治系統，機關的整合，造成了中央集權的 效果，也引發當時西方媒體對俄羅斯反恐改革的評判。146
二、反恐政策：俄羅斯的反恐政策自別斯蘭事件後，逐進行整體調整。主要作為 包含了反恐執行、反恐規劃以及資訊管理等各層面的反恐資源整合，並加強了與 其他國家之間的反恐研習、演練及情資互惠等作為。由俄羅斯政府之作為可得知，
於別斯蘭事件後，俄羅斯隊國家反恐政策做了根本上的調節，並將反恐納為國家 安全政策核心之一。147
三、其他措施：其他措施包括對反恐資金的抵制，也就是加強與其他國家之間德 聯繫合作，切斷恐怖組織的資源來源；強化民間反恐意識及作為，利用政府資源 建立、支持民間相關組織，增加俄羅斯社會對恐怖主義的抵制。
146Peter Baker, “Putin Movies to Centralize Authority”, Washington Post Foreign Service, 2004, Page A01.
147Mariya Y. Omelicheva, “Russia’s Counterterrorism Policy: Variations on an Imperial Theme”, Perspectives on Terrorism, ＜http://www.terrorismanalysts.com/pt/index.php/pot/article/view/61/html
＞, 2015/4/29.
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由俄羅斯反恐架構的調整，可看出別斯蘭事件對俄羅斯的反恐之影響。致使 俄羅斯反恐架構之改變，可以說是俄羅斯近代反恐史上最重大的變革，其內容不 僅限於反恐機構、執行作為等面向，甚至涉及了國家行政體系的革新。雖然就反 恐質量來說，其調整有提升俄羅斯反恐效能，但此舉也常常招致反對者的詬病，
也就是因此類反恐政策實施下，更加強了俄羅斯總統的權力。148本文接下來及將 對別斯蘭事件的影響，以及俄羅斯反恐回饋造成的中央集權進行討論。
148Thomas Gomat, Russian civil-military relations：Putin’s Legacy（Washington：Hopkins fulfillment Service, 2008）,pp 34-36.
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參、別斯蘭事件反恐政策之影響
別斯蘭事件，在俄羅斯反恐史中是相當具有代表性的一次事件，俄羅斯針對 別斯蘭事件，大幅度的對當時的反恐體系做調整。筆者將因別斯蘭事件，俄羅斯 的反恐政策造成的影響列如下：
一、車臣地區民族分裂：肇因歷史因素，車臣地區長期以來便存在著糾紛。此次 的別斯蘭事件，由於媒體方面的限制，此次事件的全貌被掩蓋，便無法深入對事 件進行研究，不過就結果來說，俄羅斯針對別斯蘭事件後所實施的反恐政策，不 僅無法解決民族糾紛，反而更加劇了族裔間的衝突。車臣地區的極端民族主義、
極端宗教主義勢力不僅沒被壓抑，反而更加速其與國際恐怖主義的結合，致使車 臣恐怖攻擊的危害更嚴重。149
二、俄羅斯總統權力擴大：根據俄羅斯聯邦憲法，可以發現俄羅斯總統制本身就 比其他總統制國家大。150自別斯蘭事件後，俄羅斯中央權力又更進一步的擴大，
除了針對地方首長制度的改革、以及針對媒體報導的限制外，普京更利用平面、
網路媒體或其他資訊的宣傳，試圖在社會上穩定總統權力的擴大，藉以影響國家 杜馬、議會的風向，更進一步加強行政權的獨大。
三、國際影響：別斯蘭事件後，俄羅斯試圖切斷車臣分離式利於海外的聯繫，藉 以斷絕車臣恐怖主義的資源。於國際上，別斯蘭事件不僅使俄羅斯的恐怖主義提 升至國際層次，更改善了俄羅斯與其他國家的關係。別斯蘭事件後，不僅中國方
149趙龍庚，「從世界民族分裂主義看車臣危機」，東歐中亞研究，＜
http://euroasia.cass.cn/news/60498.htm＞，2015/3/25。
150William A Clark, “Presidential power and democratic stability under the Russian constitution：A comparative analysis”, Presidential Studies Quarterly, Washington, Summer 1998. Vol.28,Iss.3, pp.625-28.
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面對俄羅斯表示慰問，雙方加強反恐合作；美國也對此次別斯蘭事件表示哀弔，
並表示出相當程度的合作意願。151因此對於俄羅斯來說，別斯蘭事件使俄羅斯的 反恐議題提升到國際的層次，不僅使俄羅斯更易與其他國家合作打擊國內恐怖勢 力，更使俄羅斯於打擊恐怖主義時缺乏較少來自國際上的阻礙。
151吳绮敏，「別斯蘭之痛：俄羅斯的 9‧11」，人民網，＜
http://people.com.cn/GB/paper85/13252/1188476.html＞，2015/3/25。
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肆、反恐與中央集權之關聯
俄羅斯由於歷史遺緒，加上民主化進程的緩慢、公民社會團體發展的遲緩，
使的俄羅斯聯邦制度的不完善。葉爾欽時期，為了和戈巴契夫競爭，逐打出所謂 的「主權任意給與」（take as much sovereignty as you can sallow）口號。152其後的 加盟共和國分離主義盛行更造成後期俄羅斯國家弱化的現象。153普京執政後，為 Amending the Federal Law “On the Fundamental Principles of the Organization of Legislative and Executive Bodies of State Power of the Subjects of the Russian Federation”），此修正法案給予總統提名地方首長的權力，若地方議會二次否決 總統提名的人選，總統可直接解散地方議會，並指派代理官員管理地方政府直至
152Gordon Hahn, “Reforming the Federation”, in Stephen White, ZviGitelman＆ Richard Sakwa., Development in Russian Politics 6（Durham, N.C.：Duke University Press, 2005）,p.152.
153中央政府給予地方更多的補助、權力，在 1998 年金融海嘯過後更有地方抗稅的情形發生，甚 者更有所謂的俄羅斯聯邦區域內關稅壁壘情形。
99 會（Special Federal Commission on the North Caucasus），由全權代表總統的聯邦 特使擔任主席，其被賦予了全權協調聯邦委員會的職能，並在針對北高加索地區
99 會（Special Federal Commission on the North Caucasus），由全權代表總統的聯邦 特使擔任主席，其被賦予了全權協調聯邦委員會的職能，並在針對北高加索地區