第二章 反恐之政治系統論
第一節 恐怖主義與反恐
壹、恐怖主義
一、恐怖主義的界定
恐怖主義作為一種暴力模式，在定義上來說常常與其他類似的暴力犯罪行為 混淆，而其具有政治性目的的恐怖行為，也往往令人誤解。47以暴力行為的模式 來劃分，在區分恐怖主義、戰爭與一般性暴力行為的差異，也十分不易做明確分 別。以色列總理 Benjamin Netanyahu，在《對抗恐怖主義》（Fighting Terrorism）
一書中對恐怖主義提出了一個鑑別標準，及是若恐怖組織的攻擊目標越與其不滿 程度關聯度越低，其行為就越具有恐怖主義性質。48
就現實面而言，恐怖主義至少需具有以下三個要素：第一，實際上使用或威 脅使用非常規的暴力；第二，恐怖主義的目的具有政治動機，也就是其要求須有 政治意涵存在；第三，恐怖主義攻擊的傷害對象具有隨意性的特徵，也就是與主 要目標沒有直接的關聯性。49第三點也構成了恐怖主義與戰爭的主要區別，也就 是攻擊目標的分別。以戰爭來說，攻擊目標大多以軍事設施、軍事人員為主；而 恐怖主義的目標具有隨意、有廣告意義的特性。
47恐怖主義作為一種「主義」，代表是一個有系統、持續性且具有組織規模的行為，一般來說，
具有特定政治目的的個人、非組織的恐怖攻擊並不能稱之為恐怖主義，僅能稱其為反政府或具有 特殊，目的的恐怖行為。舉例來說，台灣於 2003 年到 2004 年間，由楊儒門為了要求政府提升 對稻米進口的重視所做的一連串放置爆裂物的恐怖威脅，也就是後來的「白米炸彈客」的恐怖行 為，由於其單獨以及非系統的特性，並不能算是恐怖主義行為。
48Benjamin Netanyahu, Fighting Terrorism（New York：Farrar Straus Giroux Press, 1995）, pp.7-8.
49Frederic S. Pearson and J. Martin Rochester, International Relations（New York：The McGraw-Hill Press,1998）, pp.448-50.
35
再者，從客體面分析，本文採用 Seumas Miller 對恐怖主義的定義，在他的專 書《恐怖主義與反恐：倫理與自由民主》（Terrorism And Counter-Terrorism：
Ethics and Liberal Democracy）中將恐怖主義定義為以下，50恐怖主義一個政治 或軍事性質的策略透過：
50Seumas Miller, Terrorism And Counter-Terrorism： Ethics and Liberal Democracy（New Jersey：
Blackwell Publishing Ltd, 2009）, pp.53-54.
51這裡的非軍事人員所指的是：軍人、革命家等運用暴力手段達成目地的相關人員。
52暴力是一種在違反他人自主意志下，故意做出一些行為使他人心理以及精神受到極大傷害，若 是為了實現特殊政治目的而使用的暴力，就是屬於恐怖主義行為的一種模式。但在幾個前提下，
暴力的使用是合法的，就是包含：1.使用暴力的立即性 2.使用暴力可以拯救無辜生命 3.背詩者本 身有犯罪，且其行為會導致傷亡 4.暴力的執行由執法單位負責。也就是在其使用暴力的目的上可 以對其進行區分，判別其是否為恐怖主義。Miller, Terrorism And Counter-Terrorism： Ethics and Liberal Democracy, pp.163-65.
53以個人為行為主體做出恐怖攻擊行動的案例不在本文討論範圍。
36
最後，以暴力行為區分恐怖主義，可以將恐怖主義的特性歸類為下：帶有暴 力、恐嚇性的組織為了實現其政治特殊目的以及攻擊對象為不固定的目標，因為 本文案例中恐怖主義的特質，是較具有規模的恐怖活動，因此在反恐、恐怖主義 義攻擊方面，必須將其界定清楚，筆者將恐怖主義活動與戰爭、其他暴力犯罪區 分為下圖 2-1。
圖 2-1 暴力行為、恐怖主義與戰爭之區別
資料來源：作者自行整理
暴力行為 恐怖 戰爭
主義
37 迫弱者下，弱者反抗強者所產生的。55所謂的「鎮壓」（repression）以及「恐怖」
（terrorism），在討論恐怖主義時，就是一種相對的概念。以暴力使用的角度來
55Avishai Margalit, The Terrorism Master, The New York Review of Books, ＜ http://www.nybooks.com/articles/archives/1995/oct/05/the-terror-master/＞,2014/10/20
56Alan B. Krueger, What Makes a Terrorist（New Jersey：Princton University Press, 2007）,p.44
38
39
64Cindy C. Combs, Terrorism in the Twenty first Century（New Jersey：Prentice Inc, 1997）.p.40
65Alan B. Krueger,What Makes a Terrorist－Economics and the Roots of Terrorism, p.8-10.
66趙輝，「黑寡婦是怎樣煉成的」，新華網，＜
http://big5.news.cn/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2013-12/31/c_125933220_2.htm＞，
40
化教育水準來說，俄羅斯與中國面對道的恐怖主義有著和其他恐怖主義不一樣的 走勢。現今恐怖主義份子的組成有知識化的趨勢，67但是對於俄羅斯及中國來說，
面對的恐怖攻擊的組成卻共同有著教育水準偏低的情況。68
隨著恐怖主義的擴張、改變，反恐怖主義措施也呈現迥別於以往的風貌，除 了為了應付新型態的反恐措施外；在國際合作上，主要面臨恐怖主義威脅的國家 也積極的採取與他國合作的模式；另外在防範恐怖主義的策略上，也漸漸採取由 多方角度防止恐怖主義擴散的手段。
2014/11/25。
67一方面由於科技的使用使其需具備基礎甚至專業的相關領域知識；另一方面也因為普遍來說，
知識份子較會對特定政治目的產生依附的使命感。
68洪沙，「維吾人談暴力頻生的原因」，大事件，第 27 期（2014），頁 153。
41
貳、反恐怖主義
反恐怖主義之行為、政策反饋並不僅限於純粹的軍事行為，而是一套綜合性 的模式，因此在研究反恐政策的同時，除了在概念上的界定必須與所謂的民族、
宗教問題區分，還必須將問題的點關注在民主、發展問題等，以治本方式防範恐 怖主義的蔓延。
就概念上來說，反恐怖主義就是阻止恐怖主義蔓延及降低其對國家之傷害；
但就政策執行上來說，反恐怖主義之政策會因為各國所面臨到的恐怖主義之型態、
威脅的不同以及各國之需求差別而異化。作者於本文引用中央警察大學對反恐怖 主義研究的專書《恐怖主義與國家安全》中對基本的反恐怖主義的分析來進行討 論，並將其分為以下幾點：69
（一）阻止恐怖主義的擴散：利用國家間的情資分享、國際合作的加強以及國內 相關法案的完備來阻止國際恐怖主義的蔓延。
（二）減少恐怖主義攻擊的傷害：國家內部建立更迅速、有效率的情報網絡以及 反恐特別部隊，並利用媒體以及學校教育針對緊急恐怖主義攻擊之應變處理做宣 導。
（三）根絕恐怖主義的危害：除了藉由外部的反恐作為杜絕恐怖主義滋生之條件，
並利用國際合作製造出全球反恐之氛圍外。更將關注的點放在減少國際上國家之 差異上，界以真正根絕恐怖主義發展之要素。
69汪毓瑋，「恐怖主義組織能力分析之探討」，收於汪毓瑋編，恐怖主義與國家安全，（台北市：
幼獅出版社，2006），頁 90-98。
42
43
75Norman Abrams, Anti-Terrorism and Criminal Enforcement（Minnesota：Thomson West Press,2003）,pp.2-5.
76王鳳鳴主編，反恐指揮，（北京：人民大出版社，2003），頁 1-12。
44
45
（二）非軍事行動：非軍事行動是指以非軍事手段進行的反恐行動。俄羅斯、中 國，因為其恐怖主義生成原因一部分源自於貧窮、貧富差距等原因，因此雙方均 有採有反恐相關的經濟作為。以俄羅斯為例，其利用在北高加索地區開發耕地、
產業改革等經濟措施進行反恐，就取得了不錯的果效、81而中國，也在新疆、西 藏等恐怖主義發源地推展民族經濟優化政策，對經濟上、學校招生錄取、幹部的 名額等都給予非常多的優惠。
81阿爾喬姆．查克羅德諾夫（Artem Zagorodnov），「推廣旅遊、開發耕地，北高加索經濟反恐見 成效」，透視俄羅斯，＜http://big5.tsrus.cn/caijing/2013/11/01/29625.html＞，2014/11/27。
46