第二章 財政分權理論與制度的探討
第三節 中國大陸財政分權制之比較：公共選擇的視角
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歸納出較貼近實情的財政分權制框架後，我們將對公共選擇理論進行解說。
公共選擇理論係透過對現代政治過程的分析得出因現代民主制度的弊端，造成國 家對市場不當干預，造成「政府失靈」。而以 Buchanan 為代表的一些美國經濟學 家應用經濟學的方法，對政府干預的公共決策過程進行探討，132其主體為「經濟 人」之假設、方法論上的個人主義和政治市場的建立三部分。133
Buchanan 將經濟學和政治學巧妙混合，運用經濟學個人謀求私利之邏輯，
對公部門進行解讀。公共選擇理論於制度面細項觀之，其對代議民主的研究內容 主要含括三大部分：一為代議制政府的產生，二為官僚機構的動機與政府支出，
三為尋租理論。134矛盾的是，私部門中個人的自利行為提升了組織總體效能，而 官僚體系的自利行為卻對社會產生不利的結果。135
一、公共選擇理論之假設
公共選擇理論採取理性人假設，即假設所有的行為主體都是自利且效用極大 化者。在這一假設下，總共有三種行為者，一為理性的選民，理性的選民比較成 本與效益，追求成本最小化或利益極大化，在確認存在投票淨收益後才投票，不 願花費太多精力去理解和選舉有關的情況，知道自己一張選票影響選舉結果的可 能性極小，因而投票積極性不高。但如果人人這樣，他自己的選票就成為決定性 的一票；二為理性的政客，理性的政客追求選票極大化，其政治生命需依賴選民 的支援，而擔任政客是因有三方的激勵：收入、尊榮與權力。其收入來源包括：
稅收、政治獻金及勒索等等；最後為理性的官僚，其追求私人利益極大化，
Niskanen 的「官僚預算極大化模型」就為一例。136
（一）自利理性的經濟人
在經濟學中，對經濟個體的行為動機與邏輯的基本的假設是「經濟人」，其 假設人是理性追求自身利益或效用極大化的，而其內容包含三大部分：
1、自利：即追求自身利益是其根本動機。公共選擇理論對人的行為的基本
132 公共選擇理論的誕生可追溯到美國經濟學家 Kenneth J．Arrow 於 1951 年發表的「社會選擇 與個人價值」（Social Choice and Individual Values）一文。60 年代，美國學者布坎南運用現代 經濟學的邏輯和方法，分析現實生活中與民眾相關之政治個體的行為特徵及由此引出的政治 團體行為的特點，也是首先提出現代公共選擇理論之人；到了 80 年代，這一理論不僅得到美 國學術界的重視，且在歐洲和日本等地開始傳播，使公共選擇理論逐步趨向成熟。
133 楊志勇、張馨，公共經濟學（北京：清華大學出版社，2005 年），頁 68-69。
134 黃燕，地方公共財政發展研究（北京：中國社會科學出版社，2007 年），頁 12。
135 蔡定劍、楊開煌、寇健文、陶儀芬、徐斯勤、王信賢，黨國蛻變－中共政權的菁英與政策（臺 北：五南，2008 年），頁 277。
136 李允傑，政府財務與預算（臺北：五南，2007 年），頁 148-151。
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假設就是無論是在經濟領域還是在政治領域，都應把人看作是有理性的利己主義 者，只受個人私利驅動，追求個人效用極大化；137
2、理性行為：經濟人具理性行為，並能根據市場實況、當下情境和自身利 益作出決斷，使自己的經濟行為趨於理性，從而使追求的利益極大化，其具體表 現為：人在行動時必然進行成本—效益分析；所謂成本—效益分析是指個人在經 濟活動中既注重收益，又關注最低成本或取得極大效益。138而理性含括三層次：
一是具完整的知識，即個人在經濟活動時具備關於其活動時完整的知識；二是個 人具完全充分有序的偏好；三是個人擁有很強的計算能力，能計算出於任一方案 中，選擇自己偏好最大化的方案，所以其具完全理性；
3、如具良好的法律和制度保證，經濟人追求個人利益極大化的行動會增進 公共利益。139
二、公共選擇理論概述
Buchanan 以「個人」作為分析的基礎，140在「同意的計算」一書中，他與 Gordon Tullock 以理性且充分認知之效用極大化的個人行為作基礎，推導出一套 集體選擇的理論，書中把經濟人假設、經濟學的交換模式和個人主義方法論用於 分析投票規則和決策行為，尤其是說明不同決策規則對參與集體決策的行為主體 產生的可能影響，也成為公共選擇理論的經典文獻。141
如果說 Buchanan 的公共選擇理論注重交易政治或立憲政治的經濟分析，側重 集體決策的規則、立憲及決策方式的選擇，且認為此立憲經濟學適用於任何形式 的團體，並不囿於憲法本身，142而 Tullock 則與其相異，Tullock 注重的為官僚政 治或立憲的公共選擇的分析，即著重研究投票者、官僚、政客等公共選擇或集體 決策過程中的行為。
而公共選擇學派另一位代表人物則為 Niskanen，Niskanen 於「官僚體制與代
137 梁小民、梁礫譯，James D. Gwartney 著，經濟學︰私人與公共選擇（北京：中信出版社，2004 年），頁 19。
138 楊志勇、張馨，公共經濟學（北京：清華大學出版社，2005 年），頁 107-108。
139 楊春學，「經濟人的理論價值及其經驗基礎」，經濟研究（北京），第 7 期（1996 年），頁 67。
140 在實際的公共選擇中，真正進行決策和選擇的是個體，而非群體。常見的集體選擇實為綜合 的個體在一定制度約束下分別行動所導致的總合性結果（在一批人按多數決規則做出之決議 為前提）。由於個人是透過制度整合為總體，其行動的優劣則反映了制度在整合上的效能，因 此，先關注於個人的抉擇，才能找出制度的成效。所以須以個人為分析的基本單元，分析集 體行動中的個人動機及影響個人動機的制度約束為最佳方式。
141 陳振明，「政治與經濟的整合研究—公共選擇理論的方法論及其啟示」，廈門大學學報（廈門）， 第 2 期（2003 年），頁 30-39。
142 韓朝華，「布坎南方法論一瞥」，中國社會科學院經濟研究所，http://ie.cass.cn/download.asp?id=
1108&tn=Graduate_Thesis。
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議制政府」（Bureaucracy and Representative Government）中側重分析官僚體制的 內在組織與外在環境的關係，尤其是從供給面分析官僚對公共物品提供的壟斷。
他認為顯示對公共物品及服務的最初需求可能全部或部分來自公眾，但是對公共 物品及服務的有效需求卻是一個壟斷者，供給它們的通常是另一個壟斷者。在系 統預測和批判官僚機構追求預算最大化弊端的基礎上，提出應引入競爭機制來改 善政府效率，減少浪費的建議。他的改革主張成為了英國柴契爾政府新保守主義 改革理論依據之一。1994 年出版的「官僚制與公共經濟學」（Bureaucrazy and public economics）則為 Niskanen 官僚經濟理論的集大成之作。143
（一）公共選擇理論的政治市場論
公共選擇理論把政治場域理解為一市場，把選民、官僚和政客等行為主體視 為政治市場中的博弈者。它把政治市場上選民的選票視同為經濟市場上消費者的 貨幣。選民相當於經濟市場中的需求者，政客和官僚相當於經濟市場中的供給 者，選民用選票選擇政客，藉以交換政客的政策承諾。144因此，政治市場活動本 質上也是個人自利之動機而進行的交易活動。此外，因個人偏好顯示於市場內極 為困難，造成官僚受到的約束，要較在私部門中的經理所受到的約束為小。
在政治市場的框架下，人們建立起契約交換關係，一切活動都以個人的成 本—效益分析為基礎。145由於普通選民無力支付瞭解政治的成本，他們作為有理 性的人往往不參加投票，由於政治市場與經濟市場交易結構的相似性，使得我們 也須追溯於人是自利理性的經濟人這一假設。而政治市場上的交易主要是集團 間、政黨間的交換，個人則是透過政治過程實現目標，並借助團體來實現。
總結而言，Buchanan 提出的「規則的選擇和既定規則下的選擇」，實是對於 政治改革和經濟改革關係之解讀，而中國當下只能對既定規則下進行選擇，對規 則進行選擇還停留在黨中央的階段。
（二）公共選擇理論於中國大陸財政分權制之應用
就總體框架而言，Weingast 等人提出的「市場保護型」財政聯邦制，實際上 對中國財政制度的分權實況作了規範性的定位，雖說中國利於創造或者維護市場 利益，但中國的分權是政治集權下的財政分權，即使在事實上受到地方政府策略
143 劉坤億，「英國柴契爾政府改革背景與理念的探索」，行政暨政策學報，第 36 期（2003 年），
頁 16-19。
144 馮興元，「憲則永垂—悼念布坎南」，金融時報，http://m.ftchinese.com/story/001048445。
145 就企業來說，基於成本效益的比較分析，在技術進步的業務流程再造的背景下，裁員是一種 趨勢。反之，政治市場因公共性，則無法如此考慮。
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性行為的抵制，這種分權程度往往易被黨中央改變。
此外，財政聯邦制不僅意味著分權，更意味著對每級政府的放權和限權，應 透過監督制衡機制為之。然而，這些因素在中國極其缺乏，「市場保護型」財政 聯邦制實際上僅強調政府競爭的積極面，並無考慮政府競爭的消極面，如「市場 保護型」財政聯邦制雖強化了地方分權，並使地方政府擁有投資審批權等能力，
但卻增加了地方貪腐的機會。反觀公共選擇理論，在理性經濟人的假設之下，可 推導為四大部分：利益（個人利益或政治利益）、契約、交易及規則（規則的選 擇和既定規則下的選擇），當這四大部分趨同於同一條線上時，就達到公共選擇 理論的最適境界。
（三）公共選擇理論於中國大陸財政分權制之應用：以國際會計準則為例 如上所述在理性經濟人的假設之下，可推導為四大部分：利益（個人利益或
（三）公共選擇理論於中國大陸財政分權制之應用：以國際會計準則為例 如上所述在理性經濟人的假設之下，可推導為四大部分：利益（個人利益或