第二章 財政分權理論與制度的探討
第一節 財政分權理論之探討
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第二章 財政分權理論與制度的探討
第一節 財政分權理論之探討
中國由於經歷計畫管理和財政上地方分權體制之發展，又因文化大革命之影 響，使其於實行轉型戰略後，出現了與蘇聯計劃經濟體制迥異之制度，而此現象 後來便成為部分經濟學家解釋中國經濟轉型成功的一個重要案例。1一般認為，
在芝加哥大學的政治經濟學雜誌發表的「公共支出的一個純理論」是一轉捩點，
因為在這之前公共財政的學說都為研究關於總體國家財政或財政集權之理論，在 發表此論文後，分權的重要性開始受到重視，隨後更形成了早期的財政聯邦主義
（第一代財政分權理論），2以下簡略說明由 Charles Mills Tiebout、Wallace E.Oates 及 Richard Abel Musgrave 組成的第一代財政分權理論及錢穎一、Gerard Roland 及 Barry Weingast 等人所提出的第二代財政分權理論：
一、第一代財政分權理論
第一代財政分權理論，也稱傳統財政分權理論，或又稱為第一代財政聯邦主 義，亦稱為 TOM 模型，3其以 Tiebout、Musgrave 和 Oates 為此一理論領域的先 驅者；該理論以新古典經濟學的理論作為分析框架，研究政府職權如何在不同層 級政府間進行合理配置與運用，且如何使用符合其職權的財政工具進行分配資源 之問題。其核心觀點為：如將具資源配置的權力向地方政府釋放（地方分權）， 透過地方政府間之競爭，能使地方政府的財政決策更趨近地方納稅者之偏好，從 而強化對政府行為的預算約束，4並在一定程度上改變政府在財政決策中一昧地 忽略公民的需求，而只注重建設發展之行為。
1 張軍，「分權與增長：中國的故事」，經濟學季刊（北京），第 7 卷第 1 期（2007 年），頁 22。
2 張軍，「中國的經濟轉型：30 年的經驗貢獻了什麼？」，中國評論新聞網，
http://hk.crntt.com/doc/1007/4/2/2/100742281.html?coluid=4&kindid=16&docid=100742281。
3 李齊雲、馬萬裡，「公共品多元供給視角下的財政分權：一個新的分析框架」，當代財經（山 東），第 6 期（2012 年），頁 42-51。
4 白博文，「中國地方政府規模對其經濟成長之影響—兼論最適地方政府規模」，國立政治大學 東亞研究所碩士學位論文（2006 年），頁 43。
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（一）蒂布特的「以腳投票」模型
Musgrave 和 Samuelson 的傳統公共支出理論認為，由於公共財的非敵對性 及非排他性，致使市場失靈（market failure），而無任何機制可確保消費者顯示 其真正偏好，故造成公共財的資源配置不具效率。5Tiebout 則以為上述說法只適 用於中央政府的支出理論（即以全國為基礎的純公共財之提供），而不適用於地 方公共財之分析，因各地方政府有其不同的收支型態，消費者在各區域間自由移 動，以尋求滿足其偏好的最佳財政組合（fiscal package），經由「以腳投票」（voting with feet）的機制，使消費者之偏好得以顯示，而地方公共財的提供與人口分佈 遂可達到最適境界。
在 Tiebout 於 1956 年於芝加哥大學的政治經濟學雜誌發表「地方支出的一個 純理論」之前，6公共財政的學說大部分都關注於總體國家財政理論或財政集權 理論；而在發表了這篇論文後，分權的重要性開始受到重視。7其後，Richard Musgrave 及 Wallace Oates 等經濟學家更深入研究了地方分權的思想，形成了早 期的財政聯邦主義。8
Tiebout 除了把公共財之供給與分權明確地聯結在一起外，也對傳導機制（類 市場機制）做出解釋。Tiebout 基於 7 個假設構建一地方政府模型，9其模型假設 假設如下：
1、消費者（投票者）具完全遷徙能力，且會遷移到自己最滿意之偏好的地區；
2、消費者（投票者）具完全之訊息瞭解及辨別各地區公共收支型態之差異；
3、有相當數目的地區可供消費者（投票者）選擇；
4、社會大眾依賴資本所得維生，因此，在遷移的過程中，無需考慮就業、轉 業的問題；
5、地方公共服務的提供，在地區間均不會產生外部經濟（正外部性）或外部 不經濟（負外部性）；
6、地方政府依現在居民的偏好，以民主的投票過程來決定其預算；
7、各地方均存在一最適規模，而這最適規模的定義，乃指使公共勞動修橋鋪 路在最低平均成本下生產的區域人口數。當未達到時，必會引起地區間居
5 Samuelson 與 Musgrave 的公共財理論文章分別為 Paul A. Samuelson,“The Pure Theory of Public Expenditure ,” The Review of Economics and Statistics, Vol. 36, No. 4 (Nov., 1954), pp. 387-389 及 Richard Abel Musgrave,“The Voluntary Exchange Theory of Public economy,”The Quarterly Journal of Economics, Vol. 53, Issue 2 (Feb., 1939), pp. 213-237 兩篇。
6 Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, Vol. 64 (Oct., 1956), pp. 416-24.
7 張軍，「中國的經濟轉型：30 年的經驗貢獻了什麼？」，中國評論新聞網，http://hk.crntt.com/doc /1007/4/2/2/100742281.html?coluid=7&kindid=0&docid=100742281。
8 張軍，「分權與增長：中國的故事」，經濟學季刊（北京），第 7 卷第 1 期（2007 年），頁 21-52。
9 Tiebout 認為可由類市場（quasi-market）機制（類似經濟學的完全競爭市場模型）解決公共 財供給問題；參見黃慧姿、鄧瑞兆，「消費者居住區位選擇行為分析－所得、地方財政與房價 衝擊效果探討」，育達學院學報，第 9 期（2005 年），頁 249。
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民的移動，而居民的流動性會帶來政府間的競爭，促使地方政府按照選民 的要求供給更多的公共服務，實現公共財配置的柏瑞圖最適（Pareto optima lity），即存在有效率的最優均衡解。10
其後，Oates 認為的由地方提供地方公共財，可避免中央提供時所造成的無 謂損失之論述，證明了上述論點。11而 Tiebout 模型並未直接提出財政競爭問題，
但卻蘊含著居民「以腳投票」增進公共財提供效率的思想，如將更多的財權賦予 地方政府並鼓勵其競爭，就能實現公共資源配置的最大效率，而該結果可推導為 著名的「亨利喬治定理」。12而 Tiebout 之貢獻在於提出「地方分權體系更較中央 集權體系適合供給地方公共財之最適規模」的可能性。13換言之，對於地方支出 而言，居民對公共財的偏好是透過對政府的選擇反映而來；儘管 Tiebout 只是從 理論上對地方支出和公共產品供應作出推論，但他首次提出了財政競爭和分權以 及稅收資本化等問題，也為財政分權理論的形成與發展奠定了基礎。14
（二）馬斯格雷夫的公共財政理論
Musgrave 在「公共財政的理論」一書中肯定各層級政府存在的必要性，15並 應用數學模型界定政府職權。其假設消費者具完全相同的偏好和收入；政府只提 供一種公共產品，且不存在外溢性，只能由本區域的消費者受益。在一人口規模 為 N 的社區中，公共產品的總成本為 C。當人口規模 N 漸增時，人均公共產品 成本呈下降趨勢；惟當區域內人口增加到一定程度後，會產生擁擠成本，反過來 抑制該地區人口規模的擴展。
Musgrave 認為政府扮演著重要的經濟角色，其重要性表現於稅收（財政收 入）與公共財之提供（財政支出），其理論尤重價格機制缺乏時如何決定民眾的 需求，進而提出政府三大經濟活動：「資源配置」（the allocation of resources）、「物
10 夏策敏，「中國式財政分權與公共品供給研究綜述」，財經論叢（浙江），第 3 期（2013 年），
頁 32-37 及黃偉倫、孫立群，「臺灣水資源管理組織之代理問題」，經濟研究，43：1 期（2007 年），頁 93-127。
11 超額負擔又稱無謂損失，課稅所產生的超額負擔是因政府對經濟個體課徵扭曲稅，進而改變 財貨間的相對價格，使得經濟個體產生替代效果，改變了最適的選擇行為。換言之，課徵扭 曲稅所產生的超額負擔，即是課稅後導致「社會剩餘減少的部份超過政府稅收增加的部份」
稱之。
12「亨利喬治定理」（Henry George Theorem）係指對最適的都市而言，須將因都市所產生的地租 歸公，用以興建公共財；參見黃淑惠、黃明聖、林元興，「土地增值稅與資本利得稅之比較研 究」，台灣土地研究，第 13 卷第 2 期（2010 年），頁 68。
13 Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, Vol. 64 (Oct., 1956), pp. 416-24.
14 谷成，「西方財政學的發展軌跡與研究方法探析」，中國人民大學學報（北京），第 2 期（2011 年），頁 92-100。
15 Richard Abel Musgrave, The Theory of Public Finance (New York:McGraw-Hill ,1959).
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品與服務的分配」（the distribution of goods and services）、「總體經濟的穩定」（the stabilization of the broader economy）三核心概念。16詳細論之，總體經濟的穩定 與收入再分配職權應由中央為之，因地方政府對總體經濟的穩定缺乏充足財源；
而資源配置政策則應根據各地居民的不同偏好而有所差異，在這方面地方政府比 中央政府更加合適，更利於經濟效率的提高和公共服務水準的提升。他還指出在 公共財供給效率和分配公正性方面，中央政府和地方政府間分權是可行的，這種 分權可透過稅種在各級政府間進行分配，進而賦予地方政府相對獨立的職權。17 在「公共財政與公共選擇：兩種截然對立的國家觀」一書中，Musgrave 論 述了其財政聯邦制脈絡，他分別由單一制國家的財政體系與聯邦制中的財政結構 分別說明，前者主要以公共財的供給、分配與穩定的財政職能論述之；後者則以 支出職能、稅收責任與補助款三角度探討。就公共財的供給言之，Musgrave 強 調為達到效率的目的，公共財的供給應由受益者決定並提供資金，如公共財受益 範圍遍及全國者，應由中央政府提供，受益範圍侷限於地方者，應由地方提供，
也可使得相似偏好之人聚集於同一地區，藉以達到效率的目的；18就穩定職能而 言，由單一的中央銀行發行並控制單一的貨幣有其必要，若由地方政府執行穩定 政策可能產生其他不確定之因素。19
在聯邦制中的財政結構而言，支出職能如何在各級政府間分配，仍要考慮支 出的受益範圍，但受益範圍必須含括歷史、種族和語言等因素，這牽涉中央政府 願意下放多少權力給地方政府，更牽涉中央財政控制權；再者，關於稅收責任，
Musgrave 提及兩個重要概念：
1、轄區應該為自己的財政支出的資金來源負責；
2、稅收的負擔不應轉嫁至其他地區。
2、稅收的負擔不應轉嫁至其他地區。