第五章 中國大陸中央轉移支付與地方財政支出之分析
第二節 財政支出與轉移支付之關聯
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第二節 財政支出與轉移支付之關聯
觀諸國際，任何國家都具規模不一的轉移支付制度，這些轉移支付主要多為 解決財政收入的短缺與各政府層級權責不相符之問題，如促進公共服務均等化或 宏觀調控等。12雖說世界各國針對轉移支付進行了一系列的規範，但在具體的實 踐中還是出現了不同程度的悖離，分配更是紊亂。13
第一代的財政聯邦理論認為政府間轉移支付是中央為人民福利極大化所為 之，於效率及公平兩者權衡後，轉移支付使每一政府之權責相符。14後來的政治 經濟學的文獻發現，垂直的轉移支付還蘊含著政治利益，傾向將資源更多分配給 那些政治關聯的地區和群體，獲得更多的轉移支付。15政治關聯的效應在其他國 家和地區也同樣存在，藉以獲得政治支援。
中國真正形式上的轉移支付是在分稅制後才出現。分稅制改革使全國的財政 權力向中央集中，但改革並無調整中央及地方的支出責任，使中央在完成財政支 出後還具大量的財政剩餘，因而向下的轉移支付也顯著增加，金額從 1994 年的 1819 億元人民幣增加到 2010 年的 32341 億元。與他國迥異的是，中國於分稅制 之初主要透過稅收返還將財政資金移轉至地方，不過中央還是財政掌握了極高比 例的新增稅收，因此，中央財政的盈餘也漸漸增加。16而這些財政盈餘是以財力 轉移支付的形式撥付至地方，與稅收返還不同，轉移支付與地方財政能力成反 比，這樣一方面能夠緩解基層財政困難，另一方面也能達到地區間財力均衡之目 標，促進公共服務均等化。對地方財政來說，轉移支付與稅收返還也為可預期的 經常性收入。17
承接上述，在轉移支付成為可預期的經常性收入後，即可以「粘蠅紙效應」
解釋之，我們可理解為一般性轉移支付對地方政府財政支出增長的刺激作用大於 對當地居民收入增長的刺激作用，但這筆錢卻粘在了地方政府。然而，政府間轉 移支付「粘蠅紙效應」的原因也有另一種解釋，也就是因地方於籌措支出稅金時，
12 魏艾，「中共中央政治局釋四大經改信號之實質與影響」，政大機構典藏，nccur.lib.nccu.edu.tw/
bitstream/140.119/73876/1/EconomicReform.pdf。
13 周瀟梟，「轉移支付制度改革：萬億財政資金怎麼花？」，21 世紀經濟報導，http://m.21jingji.com/
article/20150203/cc45382409251c8d7557b18cde4de937.html。
14 王肇蘭、黃德芬，「地方政府移轉收入之效率探討」，中華民國財政部，www.mof.gov.tw/File/
Attach/66234/File_4906.pdf。
15 劉明興，「壓力型體制下如何打造服務型政府？」，財新網，http://liumingxing.blog.caixin.com/
archives/85563。
16 范子英，「土地財政的根源：財政壓力還是投資衝動」，中國工業經濟，http://cie.cass.cn/pdf/
327/%E8%8C%83%E5%AD%90%E8%8B%B1.pdf。
17 武建忠、叢麗華、連玉明，觀點中國：影響中國經濟決策 100 名專家前沿觀點（北京：光明 日報出版社，2002 年），頁 40。
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使用扭曲稅，造成資源配置扭曲。18也就是說，一個解釋為地方控制了中央所撥 付的款項，另一個為地方自行扭曲了當地的財政情況，而上述兩種解釋方式都說 明瞭地方政府的重要性。19
與在地之稅收相比，轉移支付是一共同池（Common Pool），20由在地所承擔 的稅賦幾乎可忽略不計，對地方經濟也無稅收效率之疑義，因此各地都有向中央 爭取更多轉移支付的激勵，而各地的政治關聯與其獲得的轉移支付的直接相關更 是無庸置疑。21此外，地方政府的財政支出結構也同受經濟發展、政治體制、預 算制度與監督機制等多方面因素影響，如政府官員為追求預算極大化，將會使其 力量改變地方政府之組成。因此，在官僚追求預算極大化的情狀下，並不會增加 財政支出，也就是說官僚權力和粘蠅紙效應間存在非常顯著的正相關。22 另外，正因官僚機構以各利益極大化作為目標，導致財政支出規模不斷擴 大，甚至財政支出規模增長超出公共財所需之最優產出的支出水準。23而官僚透 過擴張該機構的產出行使權力，獨占公共服務，且在交易中居優勢地位。這表現 於現行受中央和地方權責不清之下的轉移支付結構不合理與其管理不佳和資訊 不透明等。24
在這一背景下，2014 年新預算法的首先建立是不可或缺的。修改後的預算 法已關注財政的公共性，進而強調對財政權力的預算約束。同時，收入預算從約 束轉向預期，透過建立跨年度預算平衡機制，解決預算執行中的超收或短收問 題，並助於避免收「過頭稅」等行為。25
總結言之，如此巨額的轉移支付對地方財政支出產生了影響，雖其緩解了地 區間財力不均等，促進了公共服務均等化及地方的基礎建設；但轉移支付也扭曲
18 Bev Dahlby , “The marginal cost of public funds and the flypaper effect,” International Tax and Public Finance, Vol.18, Issue 3(June,2011), pp. 304-321.
19 王肇蘭、黃德芬，「地方政府移轉收入之效率探討」，中華民國財政部，www.mof.gov.tw/File/
Attach/66234/File_4906.pdf。
20 Junxue Jia,Qingwang Guo, Jing Zhang, “Fiscal decentralization and local expenditure policy in China,” China Economic Review, Vol.28(March,2014), pp. 107-122.
21 賈俊雪、郭慶旺、趙旭傑，「地方政府支出行為的週期性特徵及其制度根源」，中國改革論壇 網，http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Report/201511/t20151108_237860.htm 及 Xin
Wan, Yuanyuan Ma & Kezhong Zhang,“Political determinants of intergovernmental transfers in a regionally decentralized authoritarian regime: evidence from China,” Applied Economics, Vol. 47, Issue 27(June, 2015), pp.2803-2820。
22 Paul Gary Wyckoff , “A Bureaucratic Theory of Flypaper Effects,” Journal of Urban Economics, Vol. 23, Issue 1(January, 1988), pp. 115-129.
23 安秀梅主編，財政學基礎（北京：中國人民大學出版社，2013 年），頁 38。
24 中華人民共和國國務院，「國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見」，中國政 府網，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm。
25 樓繼偉，「建設現代財政制度的堅實一步——財政部部長詳解新預算法」，中國工會財會（北 京），第 12 期（2014 年），頁 36-37。
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了地方政府的行為，產生了擴大政府規模的「粘蠅紙效應」。26然而，更細項地 說，之所以出現「粘蠅紙效應」，主要是因為專項轉移支付造成的財政傾斜及其 非規範化下的政治利益分配所造成，因此，減弱「粘蠅紙效應」最具效率之法為 增加一般性轉移支付的支援，減低無關的政治影響力及增強均等化的財政效果。
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26 Bihong Huang,Kang Chen,“Are intergovernmental transfers in China equalizing?,” China Economic Review, Vol. 23, Issue 3(Sep., 2012), pp.534-551.
27 此結論與中國國務院「國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見」相呼應。
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