第四章 中國大陸財政支出之沿革與分析
第三節 中國大陸財政支出演變之分析：一個公共選擇的視角.…
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
140
第三節 中國大陸財政支出演變之分析：一個公共選擇的視角 一、從粘蠅紙效應看中國大陸財政支出之演變
轉移支付是否能產生「粘蠅紙效應」為許多研究所證實，其中有從財政框架 下之財政管理方式—稅收徵管，其與轉移支付的關係詮釋者；51也有以地區的角 度詮釋於轉移支付增加之下，貧困地區是否存在「粘蠅紙效應」；52另外也有以 財政支出的類型探討中央轉移支付如何影響地方政府財政支出，其中也對特定領 域支出的粘蠅紙效應進行剖析；53總結言之，我們可說先前的研究表明轉移支付 是會產生「粘蠅紙效應」的。54
政府之財政補助主要分三類：無條件（一般轉移支付）、配套及專項（專項 轉移支付）補助；所謂的專項補助係指中央指定資金專門用途之財政補助；而配 套補助則要求地方必有配套資金配合，並將此資金用於大眾多有使用之公共產品 的支出上，進而提供大眾價格便宜且質量佳之公共產品，而此時所增加之財政支 出，與上述專項補助一樣，都具「替代效應」。另外，無條件補助則為無指定配 套資金與特定之用途的補助款，所以理論上我們可以認為它對地方政府於財政支 出上，係以對地方政府提供公共服務趨於同水準之作用（或稱公共服務均等化）， 即產生「收入效應」。55而我們可以藉由上述推論推測出，「粘蠅紙效應」同樣也 存在於無條件、配套及專項補助之中。
「粘蠅紙效應」（Flypaper effect）係指中央撥至地方的款項會粘在所撥付之 地方部門，從而增加此地方政府的支出，而增加的支出水準大於本地政府增加稅
51 李建軍、肖育才，「稅收征管存在“粘蠅紙”效應嗎？」，南開經濟研究（天津），第 2 期（2012 年），頁 55-66。
52 李丹、張俠，「貧困地區存在“粘蠅紙效應”嗎？」，上海財經大學學報（上海），第 3 期（2015 年），頁 41-49；「財政轉移支付對國定扶貧縣財政支出行為影響的實證研究—基於 592 個 國定扶貧縣的考察」，經濟理論與經濟管理（北京），第 3 期（2015 年），頁 74-84。
53 何強、董志勇，「中央轉移支付對地方財政支出的影響機制及實證分析」，統計研究（北京），
第 1 期（2015 年），頁 59-67。
54 劉暢、馬光榮，「財政轉移支付會產生 “粘蠅紙效應”嗎？—來自中斷點回歸的新證據」，經 濟學報（北京），第 2 卷第 1 期（2015 年），頁 25-46。
55 對於收入效應和替代效應的解釋就是把收入需求彈性和價格需求彈性進行結合分析。從價格 變化觀之，會引起兩種變化：一為消費者的實際收入變化與商品的相對價格比之變化，一 種商品的價格發生變化時，雖消費者的名義貨幣無變化，但由於價格變化使能買到的貨物 數量變得更多或少，實際購買力已發生變化；假設一開始個人有 100 美元，如商品單價從 2 美元下降至 1 美元，那能買的數量也從 50 個上升到 100 個，代表著初始 100 美元變的更有 價值；二為如保持兩商品的價格不變，另一商品價格下降，保持不變的商品就變較昂貴，
作為一理性消費者，會更偏好於購買變較便宜之商品。因此，收入和替代效應之定義則 為：由一商品的價格變動引起的實際收入水準變動，進而帶來該商品需求量的變動為收入 效應；由一商品的價格變動，所引起的商品相對價格變動，進而帶來該商品需求量之變 動，則為替代效應；詳見鄧子基，財政學（北京：清華大學出版社，2005 年），頁 320-325。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
141
收的支出水準，但是地方政府獲得的款項並不會合理地運用於政府支出，也就是 說，地方非但具削減地方稅收之行為，也無讓地方公共服務品質更趨完善。而「粘 蠅紙效應」最具代表之模型為以財政幻覺（fiscal illusion）為基礎之「中位投票 者模型」（median voter theorem）及「官僚行為增長理論」。56
於中國財政支出中，「粘蠅紙效應」的存在大大說明了地方政府利用上級政 府向下級政府撥付補助款對於促進地方政府提高公共支出水平是有效的，因此近 來中國政府對於完善一般轉移支付的動作極為明顯，也就是增加一般轉移支付之 資金是必要的。在上述一系列正向效應的描述後，我們不得不對中國當下符合此 正向效應與否之前提多所提及：首先，中國本身資金撥付是否具科學客觀之撥付 公式，就實情來說中國尚未符合，也就是說其正在改革的路上；次者，轉移支付 與地方徵稅的關係是否相互影響，如果有影響則說明了轉移支付對於財政收入有 一定關聯性，如無影響則說明了轉移支付對於財政支出具一定關聯性，但當下中 國轉移支付對於財政收入及支出之影響並非如此單純，實況為：對於財政收入的 影響只有在中央進行改革時才具相當影響性，財政支出則為同樣道理。57 藉由「粘蠅紙效應」，我們可由總體的一般轉移支付與地方財政支出中的行 政管理支出進行比較，於中國歷年行政管理費用占財政支出中的比例提高的同 時，如一般轉移支付有所增加且中央有正在進行相關改革之時，則「粘蠅紙效應」
出現之機率是非常高的；以 2002 年所得税收入分享改革開始至 2006 年這一區 間，58是分稅制開始後的 1995 年之 72 倍之多，年平均增長率為 47.8%；同時，
2002 年至 2006 年的行政管理費用占財政支出中的比例也由 18.60%上升至 18.7 3%；因此，我們可由上述於改革發生時的框架下提出之邏輯反推，轉移支付對 於財政支出具一定關聯性，故存在「粘蠅紙效應」。59
56 吳濟華、馮永猷，「中位投票者模型與地方公共支出：台灣之實證研究」，公共行政學報，
29 期（2008 年），頁 33-41。
57 經濟參考報，「國地稅不合併 或為地方稅收立法權留空間」，新華網，
http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/19/c_128332260.htm、陶然與劉明興，「吃飯、建 設，還是公共服務？」，金融時報，http://m.ftchinese.com/story/001060067、中華人民共和 國財政部預算司，「國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見政策解讀」，中 華人民共和國財政部預算司，http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201502/
t20150202_1187167.html 及趙早早，「轉移支付制度改革的輕重緩急」，財新網，
http://opinion.caixin.com/2015-02-25/100785339.html。
58 中央財政從所得稅改革集中之收入全部用於一般性轉移支付，促使一般轉移支付合理成長，
故選擇此為起點。
59 中華人民共和國財政部，「1527 億元—一般性轉移支付規模持續快速增長」，中華人民共和 國財政部，http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2007ysbg/szcz/200805/t20080519_25997.htm l。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
142
二、從官僚行為增長理論看中國大陸財政支出之演變
藉由上述所稱「粘蠅紙效應」最具代表之模型為以財政幻覺（fiscal illusion）
為基礎的「中位投票者模型」（median voter theorem）及「官僚行為增長理論」
兩種觀之，我們可由「粘蠅紙效應」及「官僚行為增長理論」詮釋中國大陸財政 支出之演變。60
官僚行為增長理論基本論述為，行政官僚都欲使機關預算最大化，而此論述 的前提假設為應用經濟學的個人效用極大化（Utility—maximizer），而行政官僚 如同競爭市場中的消費者，追求效用極大化，Niskanen 認為官僚理性自利，在特 定制度環境下，追求薪資、福利津貼、聲譽、權力、機關產出等之極大化，也因 此擴大其機關之預算規模；另一方面，官僚為獲得下屬之支持，也會極大化支持 之機關預算，為其提供更多升遷機會與工作保障。
Niskanen 另一個主要的論點為，官僚追求機關預算極大化的同時，其多半能 成功，因為此論點是建立在官僚與其出資者（Sponsors，即國會的政客）間的雙 邊獨佔（bilateral monopoly）關係上。之所以如此，其理由有三：一為兩造間的 資訊不對稱；二為「代理人問題」（agency problem），也就是於代議民主下，官 僚只須滿足政治上出資者（political sponsors，如國會議員），而非最終的消費者
（選民），而觀諸中國於黨政合一之下，則無此類問題。61最後，則為最常見的 理由，即出資者亦可透過利益交換，從增加之預算中獲利，如此更使出資者並無 太大之誘因刻意阻擾官僚增加預算。因此，官僚可能會以過多的預算有效率地產 出或以滿溢之預算無效地產出符合其出資者所欲之需求，而此兩種行為恰恰都造 成官僚的規模較其最適規模更加浮腫。62
其後，Niskanen 於 1991 年的一篇回應文章中，承認其模型之缺點。最明顯 之處即為先前提到的「官僚追求其自由裁量預算的最大化」。此外，Niskanen 也 認為對於官僚特質的迥異及官僚當下之政治體制也需相當程度之研究；換言之，
Niskanen 過去只傾向於以經濟學邏輯解釋官僚預算極大化之行為，必加入政治學 的邏輯，使得解釋趨於完美，貼近實情。63
另外，綜合第一章第五節章節架構以官僚行為增長理論研究框架之再修正及 中國實情歸納出幾個影響因素，分述如下：
60 財政幻覺與官僚行為增長理論都為用於解釋黏蠅紙效應之理論，惟後者專注於官僚、預算及 其行為；而前者多為關注於稅、公共產品及補助款，也就是用於研析財政收入，故不為本 章所應用；詳見 John Cullis,Philip Jones, Public Finance and Public Choice: Analytical Perspec tives (Oxford:Oxford University Press,2009),pp.388-395。
61 Richard W. Waterman, Amelia A. Rouse, Robert Lee Wright, Bureaucrats, Politics, and the Environment (Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,2004),p.44.
62 李允傑，「官僚預算行為與政策過程（上）」，空大服務電子報，http://enews.open2u.com.tw /~noupd/book_up/611/911218_3616.htm。
63 李允傑，「官僚預算行為與政策過程（中）」，空大服務電子報，http://enews.open2u.com.tw/
~noupd/book_up/611/911218_3617.htm。
‧
http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/16/c_1115638102.htm。
65 黃騏弘，「中國大陸地方財政之研究：以鄉鎮政府為例」，國立政治大學政治研究所碩士學 位論文（2005 年），頁 12-14 及田國強，「中國社會主義市場經濟改革的理論與實踐：基於 資訊與激勵的視角」，美國德州農工大學經濟學院，http://econweb.tamu.edu/tian/lecture-notes -china-reform.pdf。
66 Matt Andrews，「善治意蘊：“因國制宜”的差異化實踐」，中共中央編譯局，
66 Matt Andrews，「善治意蘊：“因國制宜”的差異化實踐」，中共中央編譯局，