第三章 中國大陸轉移支付制度之沿革與探討
第一節 轉移支付制度的國際比較
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第三章 中國大陸轉移支付制度之沿革與探討
由上述幾章歸納出中國大陸轉移支付制度之目的，其目的不外乎有三：一為 個人（收入）再分配；1二為區域垂直或財政能力再平衡；三為公共服務均等化
（對公共服務因各地區財政能力差異導致提供不均之均等化）。2而在此章節首先 要介紹國際上幾個國家的轉移支付制度，後再介紹中國大陸的轉移支付制度及其 發展，最後則是以分稅制框架下的公共產品理論及公平理論解釋中國大陸的轉移 支付制度的邏輯。
第一節 轉移支付制度的國際比較
在此節，首先要依據之前章節的邏輯，首要介紹財政分權化之相關內容（詳 見表十六）；再次，則介紹當下國際轉移支付制度總體模式（詳見表十八）。
一、財政分權化之相關內容
解釋財政分權化共分幾個部分，一為解釋其消極條件，次為積極條件，最後 為解釋其具體財政作法。在消極條件方面，地方財政自主（fiscal autonomy）是 各地居民自由決定地方公共事務支出的範圍與規模，同時上述費用的財源也由該 轄區內的居民進行分擔。因此，我們可以說，倘若費用來源主要是依賴上級政府 補助或借貸，則地方居民自由決定地方公共支出的範圍與規模的自由度就會降 低，地方財政自主性則較低。3
再次，課稅自主權（tax autonomy）為財政分權化之積極條件，也是稅權縱 向劃分的結果。4以前述 Tiebout、Oates 和 Musgrave 等人提出的學說觀之，不論 是 Tiebout 的「以腳投票」理論所提之居民可選擇滿足其公共財或稅賦偏好的地
1 個人（收入）再分配係為擴大轉移支付，強化稅收調節，打破經營壟斷，創造機會公平，整 頓分配秩序，逐步扭轉收入分配差距擴大趨勢；詳見孫東方、韓華、張麗，科學發展觀：
當代中國馬克思主義發展觀（北京：中央編譯局，2015 年）。
2 王國敏、高中偉，中國特色社會主義理論體系基本問題解析（四川：巴蜀書社，2011 年）及 中國社會科學院財政與貿易貿易研究所，科學發展觀：引領中國財政政策新思路（北京：中 國財政經濟出版社，2004 年），頁 169。
3 馬美蘭，「我國地方政府稅課自主對地方財政影響之研究」，國立臺灣師範大學政治學研究所 學位論文（2005 年），頁 23。
4 稅權劃分主要含括兩面向：一是稅權的橫向劃分（水平），即稅權在同一級的不同國家部門之 間進行分配，如在中共中央的一級機關人大和國務院間的稅權劃分；二是稅權的縱向劃分 （垂直），即稅權在不同級層級間但同國家部門之間的分割與配置，如稅收管理權在中央與 地方稅務機關間的分配；參見中國稅務年鑒編輯部，中國稅務年鑒（北京：中國稅務出版 社，2005 年），頁 718 及陳少英，「可持續的地方稅體系之構建—以稅權配置為視角」，
清華法學（北京），第 5 期（2014 年），頁 55。
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區居住；抑或是 Oates 認為若地方公共財無論由中央或地方政府提供成本皆相 同，因不同地區居民對地方公共財偏好不同，則由地方政府各自決定其提供水 準，遠比中央政府在各地區均等式地提供公共財更具效率；又或是 Musgrave 認 為政府的經濟角色，主要表現於稅收與公共財之提供，其理論特重價格機制缺乏 時如何決定民眾的需求，因而提出政府三大經濟活動：「資源之配置」、「財貨與 服務之分配」及「總體經濟之穩定」，並分析了中央和地方政府存在的合理性，
我們皆可由上述之論述得出，透過財政分權賦予地方政府課稅自主權，既可幫助 地方提高財政自主性，也可提升地方提供公共財的效率及課責。
但是，課稅自主權至今尚無統一定論，諸多學者各自提出不同之見解。在經 濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OE CD）於 2015 提出之財政聯邦制系列報告中，課稅自主權是衡量地方財政自主權 的主要指標，其中包含地方政府之稅收管理權等層面，如以中國而言，則是分稅 制框架下的稅種安排及稅率決定權等等。5而綜合國內外學者的觀點我們可以發 現，課稅自主權是指地方政府擁有的自主管理權，其中含括了稅收立法權和稅收 管理權兩大部分。6在稅收立法權方面，又分為兩小部分，一為橫向劃分之稅收 立法權，即在同級國家立法機構、行政機構等機關間之劃分。而在中央與地方政 府間，則係稅收立法權的縱向劃分。7
在稅收管理權方面，理論上中國大陸依事權與財權合一之原則，結合各稅種 之特性，劃分了中央與地方的稅收管理權和稅收收入，並輔以補助金制度的預算 管理體制是為最佳之管理方式，但實務上，由於地方稅稅權劃分不清，造成稅收 立法權和管理權錯位。8同時，在不斷完善制度之建設途中，部分稅務幹部在稅 收執法過程中，將稅收執法當作一權力「尋租」的敲門磚亦時有耳聞。9
就總體言之，當前已開發國家稅收體制以分稅制為主。以國家財政收入觀 之，分稅制主要分三種：一為以美國為代表的分權型分稅制（亦稱完全分稅型）；
10二是以德國和日本為代表，集權與分權並存之混合型分稅制；11最後則為以法
5 Hansjörg Blöchliger& M. Nettley, “Sub-central Tax Autonomy: 2011 Update,” OECD Working Papers on Fiscal Federalism 20, 2015,p.1-8, http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download /5js4t79sbshd.pdf?expires=1438529929&id=id&accname=guest&checksum=B92B6381408B9 44861D0CC36195CD4A.
6 李波，2006 年中國地方財政發展研究報告（北京：中國財政經濟出版社，2007 年），頁 85。
7 鐵衛，中國稅權劃分問題硏究（北京：中國稅務出版社，2001 年），頁 64-66。
8 中國國際經濟交流中心財稅改革課題組，「深化財稅體制改革的基本思路與政策建議」，財政 研究（北京），第 7 期（2014 年），頁 2-10。
9 中國稅制改革十周年編輯委員會，中國稅制改革十周年（北京：中國稅務出版社，2004 年），
頁 269。
10 劉玲玲，公共財政學（北京：清華大學出版社，2000 年），頁 257-258。
11 德國實行中央、聯邦和地方政府之三級分稅制，中央和聯邦都擁有稅收立法權和相應的稅收
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件：政策自主性（policy autonomy）、預算自主性（budget autonomy）、投入自主 性（input autonomy）、產出自主性（output autonomy）及監督與評估之自主性（monitoring and evaluation autonomy）五構面，以下將介紹其內涵：
表十五 支出分權化之內涵
（monitoring and evaluation autonomy）
以各級地方政府對其職能進行監督、評估及標竿學習之範圍為此自 (England and Wales: Routledge,2013),pp.95-97。
12 中國稅務年鑒編輯部，中國稅務年鑒（北京：中國稅務年鑒編輯部，2008 年），頁 810。
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年），頁 82-83 及 Hansjörg Blöchliger& Josette Rabesona, “The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments:An Update,” OECD Working Papers on Fiscal Federalism 9, 2009,p.1-20,http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5k97b111wb0t.pdf?expires=1436714512&id=id&accname=guest&checksum=0575997054036DF72ADB80AEC3D1 7280。
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二、國際轉移支付制度總體類型簡介
1994 年中國開始進行之分稅制改革，形成了以稅收返還、體制補助、專項 補助等為主要內容的轉移支付制度。14自此，中央與地方關係問題一直是政治經 濟的核心問題，而財政權責的劃分則是界定中央和地方關係的主要內容之一，而 當前中國為改善公共服務而進行的政府間財政體制改革就是財政權責界定的一 個例子，其中包括明確支出責任和財政收入分配，改進轉移支付制度的效率等 等。15以下將簡介國際上幾個主要國家的總體轉移支付制度之內涵：
（一）美國
美國轉移支付制度的總體類型是補助金制度（縱向調節），以總體（頂層）
角度觀之，美國憲法對聯邦政府在國防、宣戰、專利保護、國際貿易和借款等領 域的權力及聯邦制結構進行規範，其中未提及之權力都屬州政府；從水平觀之，
美國政府結構大都由立法、行政、司法三權組成，在具人民投票、司法獨立等條 件成立時方能成立。從垂直角度觀之，為了讓政府提供的服務符合人民偏好，平 衡地區間的競爭和提高產出效率，美國政府設置了多級自治政府，其中聯邦政府 以下的政府包括州政府、區域部門、郡、鎮、市和跨越行政領域的特殊都會區治 理的獨立行政單位（如舊金山灣區運輸委員會、麻州灣區大眾運輸委員會）等；
16聯邦政府的支出主要用於國防和人力資源，而為了避免跨區域外部性，州和地 方政府的支出主要用於水（飲用及灌溉）、衛生、道路、地方公園、自然資源、
醫療、教育及社會服務。
美國的州和地方政府有較大的自主權，在政府事權和財政支出範圍的界定 上，以公共產品、准公共產品、私人產品為標準來劃分各級政府職能範圍，如國 防、外交等應由聯邦政府承擔；州或地方的基礎設施，如受益方為州或地方，則 由其承擔。在不考慮收人分配的情況下，將聯邦政府的資金移轉給州政府的理由 是地方提供公共產品的受益範圍超出其管轄之行政邊界，只要公共服務存在著明 顯的外部性，地方政府就不會對公共服務之提供具積極的態度，因此才有補助金 制度的出現。17
所謂的財政聯邦主義係指將不同的功能指派給不同層級的政府，並授與不同
14 劉玲玲，公共財政學（北京：清華大學出版社，2000 年），頁 269。
15 王樺宇，「諸侯國抑或憲政國—中國大陸地方財稅法制的進化與願景」，月旦財經法雜誌，
第 32 期（2013 年），頁 117-142。
16 呂欣潔，「從美國經驗探討台灣國土規劃成長管理之策略」，中國文化大學市政暨環境規劃 所碩士學位論文（2007 年），頁 3-1-3-4。
17 張啟春，中國區域差距與政府調控—財政平衡機制和支援系統（北京：商務印書館，2005 年），頁 153-154。
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的財政收入，使其有能力執行任務；18用於美國轉移支付制度總體觀察上，我們 是可從地方政府提供的不同類型公共服務、不同層級政府擁有的課稅自主權和政 府間不同類型的轉移支付（項目撥款、無條件撥款和總額撥款）三方面複雜的財
的財政收入，使其有能力執行任務；18用於美國轉移支付制度總體觀察上，我們 是可從地方政府提供的不同類型公共服務、不同層級政府擁有的課稅自主權和政 府間不同類型的轉移支付（項目撥款、無條件撥款和總額撥款）三方面複雜的財