第二章 財政分權理論與制度的探討
第二節 中國大陸財政分權制之總體回顧（1994 年－2014 年）
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第二節 中國大陸財政分權制之總體回顧
（1994 年—2014 年）
我們可由前述幾章節內容歸納出理論上兩代的財政分權制脈絡為協調與管 理，而於本節中，將以 1994 年進行的分稅制改革的框架，分析五年計劃（「九五」
至「十二五」規劃）及中國共產黨中央委員會全體會議等資料，得出中國大陸的 財政分權制實際之總體框架。
改革開放前，中國大陸財政體制的基本特徵是高度集中、統收統支的管理模 式。其中，為解決「統收統支」財政體制導致地方政府缺乏積極性的缺失，大陸 實行「財政包乾」的財政管理體制，75用以激勵地方，76但也使地方政府控制大 量經濟資源，擁有獨立經濟管轄權，造成擴張的財政收入行為，而在計畫經濟時 期之後，因中央不同階段的財政政策對於稅收制度之劃分，導致地方政府收益來 源的變動，並產生回應中央的行為，基本上都是延續而來之邏輯，也可說財政擴 張是中國大陸地方政府的本能。77
1993 年 12 月 15 日根據中國共產黨第 14 屆中央委員會第 3 次全體會議的決 定，中國國務院發布「關於實行分稅制財政管理體制的決定」，從 1994 年 1 月 1 日起改革現行地方財政包乾體制，對各省、自治區、直轄市以及計畫單列市實行 分稅制財政管理體制。其中以中央及地方之事權劃分支出（財政支出）、以稅種 劃分中央與地方收入（財政收入）及中央對地方稅收返還數額之確定三大任務為 主，並輔以配套措施為之（詳見表四）。78
75 「財政包乾制」或「收益分享制」（revenue-sharing system）表現於中央對地方分權和政府對 企業分權兩方面。首先規定除三直轄市外，其餘地方均實行形式各異的財政包乾體制，此即
「分灶吃飯」。根據此制度安排，財政收入按其來源被分為中央固定收入（包括關稅、中央 直屬企業上繳的利潤）、地方固定收入（包括鹽稅、農業稅、工商所得稅、地方所有之國企 上繳之收入、地方特產稅和其他稅收）及中央地方共用收入（包括由中央和地方共同管轄的 大型企業的利潤、工商稅等），地方企業的利潤將完全歸地方政府所有，而地方企業繳納的 工商稅收則為地方與中央分享；詳見曹海濤，「中國大陸的分權改革與地方政府投資行為－
財政誘因的觀點」，中國大陸研究，第 55 卷第 2 期（2012 年），頁 13-22。
76 魏艾，「當前大陸財稅體制改革方案及其問題」，中華民國行政院大陸委員會，頁 6-7，
www.mac.gov.tw/public/Attachment/410301674737.pdf。
77 中國債券資訊網，「地方政府融資平臺的發展階段與矛盾特徵及轉型模式」，中國債券資訊 網，http://bond.hexun.com.tw/2014-12-01/170958630.html 及張光，「從財政看中共國家權力 邊界」，金融時報，http://wap.ftchinese.com/story/001057666。
78 中華人民共和國國務院，「國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定」，人民網，
http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66698/4495170.html。
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資料來源：人民網，「國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定」，新華網，http://news.xinhuanet.
com/ziliao/2005-03/17/content_2709622.htm。 .gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/jbqk2/201405/t20140504_1074655.html 及 Anwar Shah、Chunli
Shen 主編，財政聯邦制與財政管理（北京：中信出版社，2005 年），頁 110。
81 王雍君，「中國的財政均等化：困局與選擇」，World Bank，頁 30，http://siteresources.world bank.org/PSGLP/Resources/WangYongjunP.pdf 及劉明慧、黨立斌，「地方財政收入的合意性」， 中國宏觀經濟資訊網，http://cks.mof.gov.cn/crifs/html/default/caizhengzhichu/_content/
14_10/15/1413341498548.html。
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返還在中央對地方縱向轉移支付中卻有著不斷下降的趨勢，82如 2012 年中央對 地方稅收返還為 5128.04 億元（人民幣下同），2013 年對地方稅收返還則 5046.74 億元。反觀轉移支付，2012 年中央對地方一般性轉移支付為 21429.51 億元；2013 年則為 24362.72 億元，具向上增長的趨勢，也顯示轉移支付制度的必要性（詳 見表五）。83
表五 2012 年到 2014 年中國中央對地方轉移支付及稅收返還總量簡表
（單位：人民幣）
時間 名稱
2012 年 2013 年 2014 年
一般性轉移支付 21429.51 億元 24362.72 億元 27568.37 億元 專項轉移支付 18804.13 億元 18610.46 億元 18941.12 億元 中央對地方稅收返
還
5128.04 億元 5046.74 億元 5081.55 億元
資料來源：中華人民共和國財政部預算司，「關於 2012 年中央對地方稅收返還和轉移支付決算的 說明」，中華人民共和國財政部預算司，http://yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t2013 0715_965322.html、中華人民共和國財政部預算司，「關於 2013 年中央對地方稅收返 還和轉移支付決算的說明」，中華人民共和國財政部預算司，http://yss.mof.gov.cn/201 3qgczjs/201407/t20140711_1111867.html 及中華人民共和國財政部預算司，「關於 2014 年中央對地方稅收返還和轉移支付決算的說明」，中華人民共和國財政部預算司，
http://yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150708_1269725.html。
綜合上述分稅制要點，可歸納為六大領域—中央與地方之財政關係（財政收 入及財政支出或中央政府及地方政府）、財稅管理體制、國庫管理體制（含政府 債務管理）、預算管理體制、轉移支付制度、公共服務（含政府採購），以下分別 介紹 1994 年至 2014 年之總體改革方向，先對每一階段的財政總體框架進行表 列，再分別於表六至表十三之中解釋較為重要的改革，後由下述表格歸納出實際 之總體框架，並於下一節和公共選擇研究途徑相互比較與應用：
82 財政轉移支付制度係由於中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產 生與發展；縱向（垂直）轉移支付是指上級政府對下級政府的財政轉移支付，這種轉移支付 的目的是為了強化下級政府的財政能力，使下級政府的財政收支平衡。以中共而言，中共採 用縱向轉移支付制度，即上級政府將本級財政收入以及富裕地區上繳的財政收入無償撥付給 貧困地區，但是中共基本不存在所謂的橫向（水平）財政轉移支付制度，即同級政府之間的
財政資金無償撥付；詳見中國評論新聞網，「如何構建財政橫向轉移支付」，中國評論新聞網，
http://218.213.234.108/doc/1029/8/4/9/102984996.html?coluid=0&kindid=0&docid=102984996。
83 李麗輝，「國務院《意見》劍指專項轉移支付“小散亂”，逐步取消競爭性領域專項 一般性轉 移支付占比將提至六成以上」，人民網，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2015-02/03/nw.
D110000renmrb_20150203_3-02.htm；另參：付敏傑，「分稅制 20 年：評估與改革」，財經問 題研究（大連），第 6 期（2014 年），頁 72。
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中共中央關於建立社會主義市場經濟體制這一檔就為整理在此之前淩亂的 中央地方財政體制，建立一個新的市場框架，但畢竟只是基礎的框架，僅含有稅 制、轉移支付制度、預算體制及基礎的劃分中央和地方關係，因此，我們可以說 此文件為之後財政體制的基礎框架，也是市場形成的證據之一；同時，在市場建 立之時，中央和地方政府的政治利益也伴隨而來，必須要強調的是這些利益都是 在基礎框架建立之時，透過交易或協商而來，這種情形在分稅制之中中央保證地 方的既得利益這塊更加明顯。最後，對於規則（規則的選擇和既定規則下的選擇）
的選擇方面，中國對於財政體制的選擇，或稱改革，總體來說即為一種規則的選 擇，唯一的差別在於角度的不同，舉例而言，以文件中提及的統一稅法、公平稅 負、簡化稅制和合理分權的原則為例，統一稅法原則又稱實質課稅原則，指稅法 上應遵循依據納稅人實質的經營行為，而予以徵稅的準則，該原則的目的是為了 約束各種避稅行為。
另一公平稅負原則是關於稅收負擔公平地分配於各納稅人的原則，國家徵稅 須對每個納稅人承受的負擔與其經濟狀況相適，並使各納稅人之間的負擔水準保 持平衡；再來為簡化稅制原則，即對同一徵稅對象不宜重覆設置稅種，籌集收入 應依靠一些主要的和稅基寬廣的稅種，過於零散之稅源，不宜由中央設置稅種；
稅法要保持前後一致，並具高的透明度，85而上述三者對於中央政府而言，在改 革財政體制之前，就已在研擬相關政策，因此，可能是既定規則下的選擇；反之，
對於地方政府而言，改革財政體制可能是規則的選擇，而地方之所以允諾此改 革，也是因為藉由市場（交易及契約）機制與中央利益協商而來。
同時，中國財政體制改革最重要的為財稅管理體制方面之改革，因為只要在 稅種方面一有變動，即同時牽動上述表五支轉移支付制度及中央與地方之財政關 係，並間接影響預算管理體制。就國際經驗言之，經濟越發達的國家，所得稅所 占的比重越大，流轉稅的比重較小；反之則對流轉稅的依賴性較強。因此，低收 入國家稅制結構以流轉稅為主，所得稅較少，幾乎無社會保險稅；中下等收入國 家稅制結構仍以流轉稅為主，但商品稅的份額比低收入國家有所降低，所得稅的 比重有所增加；中上等收入國家普遍徵收社會保險稅，國內貨物和服務稅比前兩 類國家低得多；高收入國家的稅制結構以所得稅為主。這主要是因為，流轉稅的 直接調控作用較為明顯，對生產和結構性調控的效果大於所得稅，且徵收效率較 高，而中國 1993 年的稅制改革，就為建立以流轉稅和所得稅為主體、資源稅和
85 中華民國財政部稅制委員會，2008 主要國家稅制概要（臺北：財政部，2008 年），頁 6-1-6-71。
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究所，http://cks.mof.gov.cn/crifs/html/default/waiguocaizheng/_content/14_07/30/14067008249 12.html。 革實施要點的通知」，中華人民共和國國務院辦公廳，http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201011/t20101112_62570.html 及中國網，「金稅工程」，中國網，http://big5.china.com.cn/
chinese/zhuanti/283779.htm。
89 詳見中華人民共和國國家發展和改革委員會，「全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022 年）」，中華人民共和國國家發展和改革委員會，http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201304/
W020140221372105038386.pdf。
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案有望年內出臺：側重綜合抵扣」，中國經營報，http://district.ce.cn/newarea/roll/201505/30/t20150530_5504454.shtml。
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及其介紹業已說明。
再次，對稅收管理及程序進行介紹。依據 2013 年全國人大常務委員會修正
再次，對稅收管理及程序進行介紹。依據 2013 年全國人大常務委員會修正