中共中央轉移支付與地方政府財政支出行為之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院東亞研究所碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中共中央轉移支付與地方政府財政支出行為之. ‧. 研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：魏艾博士研究生：沈鈺傑撰. 中華民國一○五年一月 I.

(2) 感謝. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 指導老師魏艾教授及論文路上曾經幫助過我的人. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v. 沈鈺傑.

(3) 摘要中國大陸於財政分權框架下，間接以收入分權影響支出分權，並以轉移支付調整兩者之消長。我們可得知無論採取哪種轉移支付都會帶來相應的疑義，在這裡歸納此現象為「政治與經濟集權下的轉移支付弔詭」：也就是如過於依賴一般性轉移支付，雖助於抑制地方預算軟約束，但卻導致地方增加行政經費支出；而如過多依賴專項轉移支付，雖助於推動地方基本公共建設，卻易造成腐敗。因此，我們可依中國大陸歷年改革歷程及相關的國際經驗推論，中國大陸轉移支付制度未來的改革方向會往稅收返還、專項轉移支付及稅種三領域進行改革。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) 目次第一章緒論……………………………………………………..…………......7 第一節研究背景…………………………………………..………..…....7 第二節研究問題與研究目的……………………………..…….....….…9 第三節文獻探討與理論回顧…………………………..……………......13 第四節研究方法、研究途徑與研究限制…………….………………...25 第五節章節架構……………………………………….………………...29 第二章財政分權理論與制度的探討………………………….…….………..31 第一節財政分權理論之探討………………………………….………...31 第二節中國大陸財政分權制之總體回顧（1994 年－2014 年）..........46. 治政第三章中國大陸轉移支付制度之沿革與探討………………………............79 大立第一節轉移支付制度的國際比較……………………………….….......79 第三節中國大陸財政分權制之比較：公共選擇的視角…………........72. ‧ 國. 學. 第二節中國大陸的轉移支付制度及其發展（1994 年－2014 年）.….91 第三節中國大陸轉移支付制度之探討：一個理論框架的詮釋……....109. ‧. 第四章中國大陸財政支出之沿革與分析………………………….....…..….117 第一節中國大陸財政支出之沿革（1994 年—2014 年）. Nat. sit. y. —預算管理制度、政府收支分類制度的演變…………………......117. io. er. 第二節中國大陸財政支出之沿革（1994 年—2014 年）. —國庫集中收付制度與政府採購制度的演變………………..........128. n. al. Ch. i n U. v. 第三節中國大陸財政支出演變之分析：一個公共選擇的視角.….......140. engchi. 第五章中國大陸中央轉移支付與地方財政支出之分析………........…..…..145 第一節財政分權對財政支出之影響………………………….....……...145 第二節財政支出與轉移支付之關聯………………………….......…….148 第三節轉移支付對財政支出行為之影響………………...……….…....151 第六章結論………………………………………………………………...….154 第一節研究發現………………...……………………….…....………....154 第二節研究建議……………………………………….…………….......156 參考文獻………………………………………………………….………...…..163. III.

(5) 表次表一：2014 年中國國務院「關於深化預算管理制度改革的決定」……9 表二：Musgrave 單一制國家財政脈絡說明…………………..….………35 表三：Musgrave 聯邦制國家財政脈絡說明……………………….……..35 表四：1993 年中國國務院「關於實行分稅制財政管理體制的決定」…47 表五：2012 年到 2014 年中國中央對地方轉移支付及稅收返還總量簡表………………………………………………..…………………49 表六：1993 年中共第十四屆中央委員會第三次全體會議「中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定」……………..50 表七：中華人民共和國國民經濟和社會發展第九個五年計劃綱要.…….52. 政治大. 表八：中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要……..55 表九：中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議「中共中央關. 立. 於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定」……………..57. ‧ 國. 學. 表十：中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要......60 表十一：中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要..63 表十二：中共第十八屆中央委員會第三次全體會議「中共中央關於全面. ‧. 深化改革若干重大問題的決定」………………………………..66. sit. y. Nat. 表十三：中共中央政治局「深化財稅體制改革總體方案」及其配套......70 表十四：中國大陸財政分權制實情比較框架簡介………………………..72. io. n. al. er. 表十五：支出分權化之內涵………………………………………..………81. i n U. v. 表十六：財政分權化之內涵……………...………………………….……..82. Ch. engchi. 表十七：日本國稅與地方稅簡表……………………………..…….…..….88 表十八：國際轉移支付制度總體模式簡介…………………………..……90 表十九：中共財政部對於轉移支付之目的說明表…………………….….91 表二十：中國大陸轉移支付結構……………………………….....……….92 表二十一：革命老區轉移支付種類簡介…………..………………………95 表二十二：民族地區轉移支付種類簡介……………………...…………...96 表二十三：農業稅費改革簡表…………………………………..………....104 表二十四：農村綜合改革主要任務簡介…….....................................…….105 表二十五：一般地區之中央對地方稅收返還項目及內涵..........................107 表二十六：公共產品理論內涵簡表…………….………………………….110 表二十七：歷年「五年」計畫中關於預算管理制度改革之論述…..……118 附表一：2014 年中國大陸轉移支付制度相關文件……………………….157 IV.

(6) 附表二：2015 年與本論文相關之研究簡表……………………………….161. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 圖次圖 1、本論文章節架構簡圖……………………………………………….………28 圖 2、轉移支付 3 階段判斷流程………………………………………………….113. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節研究背景中國財政分權制的架構下，1「以政控財，以財行政」實為其財政管理體制之核心，2而財政體制和政府治理對經濟增長之效果及公共財的提供不無影響。3 在財政管理體制下，中共分別進行了多次改革，其中以 1993 年的分稅制改革最為重要，從 1993 年中共國務院發布「關於實行分稅制財政管理體制的決定」並決定改革地方財政包乾體制開始，就造就了當今中國財政管理體制的雛形。時至近年，2013 年 11 月中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過「中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定」，決定了未來中國大陸全面深化改革的總目標。其中，深化財稅體制改革內，更提及了完善一般性轉移支. 政治大. 付制度，此制度目的係中央對因政策因素而形成財力缺口之地方，以透過一般性. 立. 轉移支付為原則進行調節；同時，中央也對專項轉移支付進行整建。42014 年 6. ‧ 國. 學. 月 30 日，中共中央政治局召開會議，審議通過「深化財稅體制改革總體方案」，提出預算透明化、深化稅收制度改革和地方政府間財政關係等改革措施，並於其後發布一連串配套措施，如 2014 年 8 月 31 日第十二屆全國人民代表大會常務委. ‧. 員會第十次會議通過關於修改預算法的決定、10 月 8 日發佈「國務院關於深化. sit er. io. 1. y. Nat. 預算管理制度改革的決定」細化了新預算法的有關規定及 12 月 27 日發布轉移支. 中國式分權是指於政治或行政集權下之經濟分權；詳見傅勇、張晏，「中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價」，管理世界（北京），第 3 期（2007 年），頁 11；另參 Olivier Blanchard and Andrei Shleifer,―Federalism With and Without Political Centralization：China Versus Russia ,‖ IMF Staff Papers, 2001,p.176,https://www.imf.org/external/pubs/ft/staffp/2001/04/pdf/blan char.pdf。 2 賈康，「財稅改革應―最小一攬子‖多輪推進」，中國證券網，http://www.cs.com.cn/sylm/zjy l_1/201409/t20140905_4503701.html。 3 在符合 Tiebout 提出的「以腳投票」理論的假設為前提之下，Musgrave 與 Oates 分別對財政分權與經濟成長提出了論述；Musgrave 認為政府有著重要的經濟角色，其主要表現於稅收與公共財之提供，其理論尤重價格機制缺乏時如何決定民眾的需求，因而提出政府三大經濟活動：「資源之配置」（the allocation of resources）、「財貨與服務之分配」（the distribution of goods and services）、「總體經濟之穩定」（the stabilization of the broader Economy）；Oates 則認為地方政府較中央政府更貼近民意，對於該地區居民需求有相當程度的瞭解，在提供地方性公共財時，將比中央政府提供更有效率，進而提高公共福利之水準。惟 Tiebout 的理論於中國的戶籍制度下有所限制。另外，大陸多位學者專家也進行實證研究與剖析，如張軍，「中國為什麼擁有了良好的基礎設施？」，經濟研究（北京），第 3 期（2007 年），頁 4-19、張晏、龔六堂，「分稅制改革、財政分權與中國經濟增長」，經濟學季刊（北京），第 5 卷第 1 期（2005 年），頁 75-108、嚴冀、陸銘，「分權與區域經濟發展：面向一個最優分權程度的理論」，世界經濟文匯（上海），第 3 期（2003 年），頁 55-66 及傅勇，「財政分權、政府治理與非經濟性公共物品供給」，經濟研究（北京），第 8 期（2010 年），頁 4-16。 4 新華網，「中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定」，新華網，http://news.xinhuanet. com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm。 7. n. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 付制度的細項改革—「國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見」，針對中央和地方轉移支付制度存在之缺陷，明確進行了對轉移支付制度的總體現狀、政策目標、基本原則和主要措施之解釋。5 綜上所述，吾人可從 2014 年中央和地方預算執行與 2015 年預算草案報告觀之，於 2015 年全國兩會（十二屆全國人大三次會議和全國政協十二屆三次會議）中所提出之加強財政法制建設，實與新預算法的原則和各具體規定與預算管理行為準則相配合，並按照新預算法確定的原則及授權，修訂預算法實施條例，完善一般性轉移支付等制度有所關連。同時，中共提出各項財稅改革具體方案，並與新預算法及其配套相互銜接。6因此，我們可以確定上述幾個改革的提出，實和轉移支付制度環環相扣且密切相關。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 5. 6. Ch. engchi. i n U. v. 魏艾，「當前大陸財稅體制改革方案及其問題」，中華民國行政院大陸委員會，頁 5， www.mac.gov.tw/public/Attachment/410301674737.pdf；「中共中央政治局釋四大經改信號之實質與影響」，展望與探索，第 8 期（2014 年），頁 1-4、中華人民共和國國務院，「國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見」，中華人民共和國中央人民政府門戶網站， http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm；「國務院關於深化預算管理制度改革的決定」，中華人民共和國中央人民政府門戶網站，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.go v.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm。新華網，「2014 年中央和地方預算執行與 2015 年預算草案報告」，中國網，http://news.chin a.com.cn/2015lianghui/2015-03/19/content_35100625_3.htm?hc_location=ufi。 8.

(10) 第二節研究問題與研究目的 2014 年中國國務院發布「國務院關於深化預算管理制度改革的決定」，與新修訂的預算法相配合，對預算及其管理制度加以改革，並依中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議所訂立的全面深化改革為總目標，略摘與本文相關的改革項目，以本文關聯度高低排列，並表格化如下：表一 2014 年中國國務院「關於深化預算管理制度改革的決定」本文範圍. 改革範圍. 改革內容. 財政支出. 優化財政. 支出方式改革. 對政府性樓堂館所、財政供養人員以及「三公」經費等一般性支出嚴格控制，7一般不採取掛鉤方. 支出結構. 式，除重點支出優先保障，不再採取先確定支出. 治政總額再安排具體項目的辦法。大. 支出法制改革. 結合稅費制度改革，完善相關法律法規，逐步取消城市維護建設稅、排汙費、探礦權和採礦權價款、礦産資源補償費等專款專用的規定，並統一. 學. 整合這些經費。預算分配配套. 統一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部. ‧. 門統一分配。在此之前，負責資金分配的部門要. Nat. 按規定將資金具體安排情況報告財政部門。. y. ‧ 國. 立. 完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移. 支付結構. 付. 支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付佔比提. er. 高到 60%以上；明顯增加對革命老區、民族地. n. al. sit. 一般性轉移支. io. 優化轉移. Ch. i n U. v. 區、邊疆地區和貧困地區的轉移支付；中央出臺. e n增支政策形成的地方財力缺口，原則上透過一般 gchi 性轉移支付調節。. 7. 根據中國財政部公佈的資料，2014 年中央「三公」經費包括因公出國（境）費、公務用車購置及運行費與公務接待費三種；詳見人民網，「2014 年中央本級―三公‖經費預算 71.51 億元」，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2014/0418/c99014-24914439.html 及李麗輝，「中央部門公開―三公‖經費細化到底」，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2014/0419/c1001-24916222. html。 9.

(11) 專項轉移支付. 對於專項轉移支付加以整合及法制化，在界定中央與地方事權的基礎上，對社會相關及地方事務的專項轉移支付劃入一般性轉移支付。對競爭性領域的專項轉移支付逐一審查，凡屬不必要及效率不佳者取消，其他需要保留的予以壓縮或實行零增長，並改進分配方式，減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，並建立專項轉移支付定期評估和退場機制。. 配套及法制. 加快修訂完善中央對地方轉移支付管理辦法，對轉移支付項目的設立、資金分配、使用管理、績效評價、資訊公開等作出規定。對屬於中央承擔支出責任的事項，一律不得要求地方安排配套資金；對屬於中央和地方分擔支出責任的事項，由. 治政中央和地方按各自應分擔數額安排資金。各地區大. 加強政府. 公共服務. 政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統籌. 資金管理. 安排，支持各部門按有關規定開展政府購買服務. ‧. 購買服務. 工作，切實降低公共服務成本，提高公共服務質量。（政府部門統一採購）. y. 硬化預算約束，進一步提高提前下達轉移支付預計數的比例，按因. sit. 預算執行. al. er. 素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到. io. 績效. 高資金使用效益。. Nat. 財政支出. 要對本級安排的專項資金進行整合及法制化，提. 學. ‧ 國. 立. v. n. 90%。加快轉移支付預算正式下達進度，除據實結算等特殊項目. Ch. i n U. 外，中央對地方一般性轉移支付在全國人大批準預算後 30 日內正. engchi. 式下達，專項轉移支付在 90 日內正式下達；省級政府接到中央一般性轉移支付或專項轉移支付後，應在 30 日內正式下達到縣級以上地方各級政府。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金需要調度的，按照財政部的規定辦理。資料來源：中國國務院，「國務院關於深化預算管理制度改革的決定」，中華人民共和國中央人民政府門戶網站，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/ content_9125.htm。. 由上述研究背景可見，中國府際及部際關係日益複雜，政府間財政關係也日趨重要，不論財政聯繫為中央對地方的「垂直」關係；抑或各省或直轄市間的「水平」的關係，各級政府事權劃分，都係為有效達到國家施政目標與提供公共服務. 10.

(12) 之目的。8 基本上，各級政府提供各種公共服務所需的支出，也應具備相應的財源，即「財政應配合政府職能」，也就是收支與權責間之對等關係，並籌措所需財源。9 然而，理論上的支出及收入劃分，與實情有極大的差距；支出的劃分與事權分工有關，但各級政府所列支出類別未必依法為之。反觀收入劃分，與事權分工並無直接關連，反而是與稅種性質有關，如作為宏觀調控的工具，10我們常看到中共對稅源的調整通知，由上述表一及理論上的分析大致具以下兩問題：. 1、事權劃分之疑義：屬中央或地方，對財源（稅種）分配與支出責任具高關聯性的影響；以支出面言之，因類別複雜，較偏於原則性劃分，易與實務操作扞格；11. 政治大藉由府際財政移轉的工具，如稅收分成或各類型補助款，藉以調和各級政府的財立政盈虧，以謀求公共服務之運作。 2、政府財政能力之疑義：普遍現像為各級政府間出現不平衡的關係，必須 12. ‧ 國. 學. 此外，上述兩疑義也深受政治、經濟等因素影響，因而引發政府間之爭議。 13. 實務上，單從財政功能言之，中央因擔負較多的財政功能，而造成中央與地方. ‧. 財政收支結構不對稱。14. n. al. er. io. sit. y. Nat. 8. Ch. i n U. v. 高美莉，「中央與地方府際衝突之研究」，國立政治大學國家發展研究所博士學位論文（2006 年），頁 1-3 及宋立，「各級政府事權及支出責任劃分存在的問題與深化革的思路及措施」，經濟與管理研究（北京），第 4 期（2007 年），頁 14-21。 9 徐仁輝，「多層次治理與財政收支劃分」，財稅研究，第 39 卷第 2 期（2007 年），頁 27-37。 10 賈俊雪、郭慶旺，「政府間財政收支責任安排的地區經濟增長效應」，經濟研究（北京），第 6 期（2008 年），頁 37-49。 11 人民網，「財政部部長：中央地方事權劃分是下一步改革內容」，人民網，http://lianghui.peopl e.com.cn/2014npc/n/2014/0306/c376929-24544695.html 及中國經濟週刊，「分稅制致大部分財權歸中央地方被迫靠賣地等找錢」，中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-26/652 9043.shtml。 12 喬寶雲、範劍勇、彭驥鳴，「政府間轉移支付與地方財政努力」，管理世界（北京），第 3 期（2006 年），頁 50-56、安體富，「中國轉移支付制度：現狀、問題、改革建議」，財政研究（北京），第 1 期（2007 年），頁 2-5 及曾軍平，「政府間轉移支付制度的財政平衡效應研究」，經濟研究（北京），第 6 期（2000 年），頁 27-32。 13 王紹光，「中國財政轉移支付的政治邏輯」，戰略與管理（北京），第 3 期（2002 年），頁 47-54。 14 理論觀點如下：Musgrave 將財政功能區分為三大功能，主張穩定與所得分配的功能應由中央層級政府執行，地方層級政府可以執行資源配置的功能，Oates 以經濟模型論證此關係。另外， Oates 也提出財政聯邦主義（Fiscal Federalism）與財政分權化（Fiscal Decentralization）的基本理論；詳見馮永猷，府際財政（南投：國立暨南國際大學公共行政與政策學系府際關係研究中心，2013 年），頁 1-7。 11. engchi.

(13) 總結而言，中共財政管理體制呈現支出高度分權，稅收中央集權的特色。15 一方面，地方政府擁有較高的支出財權，本意為提高財政資金的使用效率。16另一方面，中央政府擁有較強的收入財權，藉以約束地方官員，17均衡各地區財力差距。從分稅制改革至今，雖轉移支付衡平了財權與事權失衡所帶來的財力缺口，但隨著財權逐漸集中，事權逐漸下放，地方對轉移支付的依賴程度不斷加深。 18. 這也使得部分貧困地區的依賴程度更大。19而根據轉移支付的性質分類，可將. 其分為稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三大類；一般性轉移支付的主要功能是平衡地區財力差距，雖然地方政府可以自由支配，但是該項資金難以準確預測，年份間的關聯程度不高，可能會造成粘蠅紙效應，導致支出效率下降。專項轉移支付包含的項目較多，雖屬地方財政收入，但中央卻擁有很大的控制權，地方政府只有部分支出權，也造成支出效率的下降。20. 政治大之，為什麼中央轉移支付會對地方政府財政支出有如此大的影響？；而中央轉移立支付對地方政府財政支出有何關聯？；中央轉移支付及地方政府財政支出的關係. 綜上所述，筆者藉支出高度分權的特性，提出了研究問題與研究目的，簡言. ‧. ‧ 國. 學. 為何？. n. er. io. sit. y. Nat. al. 15. 16. 17. 18. 19. 20. Ch. engchi. i n U. v. 徐琰超，「財政分權、轉移支付與地方政府福利性支出效率」，金融評論（北京），第 2 期（2014 年），頁 37-49。劉明慧、黨立斌，「地方財政收入的合意性」，中國宏觀經濟資訊網，http://cks.mof.gov.cn/cri fs/html/default/caizhengzhichu/_content/14_10/15/1413341498548.html。郭田勇，「規範地方政府債務需明確職能與強化約束」，中國金融新聞網，http://www.financialn ews.com.cn/llqy/201402/t20140224_50133.html。張志華，「完善中的中國中央對地方轉移支付制度」，World Bank，http://siteresources.world bank.org/PSGLP/Resources/6ZhihuaZhang.pdf。胡祖銓、黃夏嵐、劉怡，「中央對地方轉移支付與地方徵稅努力—來自中國財政實踐的證據」，經濟學季刊（北京），第 12 卷第 3 期（2013 年），頁 799-822。中國評論新聞網，「財政轉移支付影響地方政府行為」，中國評論新聞網，http://hk.crntt.com/doc /1032/5/6/7/103256752.html?coluid=0&kindid=0&docid=103256752。 12.

(14) 第三節文獻探討與理論回顧一、財政分權與財政支出分權化一直是發展研究中重要的一環，其中中央政府與地方政府關係之探討尤為重要，21特別是地方政府對中央政府轉移支付的依賴程度最為人所關注。22 財政分權對政府支出規模的影響，一般認為是政府間的資訊不對稱所造成，而由於資訊不對稱，也使地方較其他層級政府更瞭解在地居民之偏好，如賦予地方政府更大的財政自主權，也有助於強化地區間競爭和公眾政治參與，從而有助於約束地方政府行為。23此外，地方政府為了能和其他地方政府競爭，吸引人口遷移和廠商的進駐，會提出一連串的財務和稅賦誘因計畫，因此財政分權可促使地方政府提高效率，有效抑制支出規模快速膨脹。24. 治政口分為兩個子集，兩個子集間的民眾偏好不同，但同子集內民眾偏好相同，因此大立由同子集內的地方政府提供的公共財較能滿足該地區民眾之偏好而達到柏拉圖 Oates 於 1972 年提出財政分權理論，在「財政聯邦主義」一書中，將全部人. 許多國家針對中央與地方政府之財政關係，透過憲法體制等制度調整方式，在政府部門中建立若干自治層級，將管理權限分權化，以抑制集體行動中代理人的機會主義投機行為。然而，地方財政分權制度下，委託人（中央政府）與受託人（地方政府）利益可能不一致，二者間存在資訊不對稱問題，地方政府可能不受約束而享受壟斷租金，發生地方政府運用資源配置扭曲，包括地方政府認定的公共收入機會成本低於真正的社會成本之共用資源問題，以及因仰賴中央政府所提供的財源，以致地方政府耗盡財源產生風險；詳見張李淑容、劉小蘭，「我國地方財政制度對地方經濟成長之影響分析」，台灣土地研究，第 13 卷第 1 期（2010 年），頁 72。 Anwar shah And Sana shah , ― The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments ,‖ World Bank,2006,pp.33-43, http://siteresources.worldbank.org/ INTWBIGOVANTCOR/Resources/NewVisionofLocalGovernance.pdf、Wallace E. Oates, ― On the Theory and Practice of Fiscal Decentralization,‖ IFIR Working Paper,2006 ,p.21, http://www.ifigr.org/publication/ifir_working_papers/IFIR-WP-2006-05.pdf. 有關地方政府財政行為可參見 Anwar Shah、Chunli Shen 主編，地方政府與地方財政建設（北京：中信出版社，2005 年）。 Tiebout 提出各地方政府有其不同收支形態，消費者在各區域間自由移動，以尋求滿足偏好之最佳財政組合，經由該種「以腳投票」的功能，使消費者偏好得以顯示，並使地方公共財之提供與人口分佈達最適境界；Oates 將 Tiebout 模型運用於現實財政制度，提出地方分權理論（The decentralization theorem），指出若某種地方公共財無論由中央或地方政府提供成本皆相同，因不同地區居民對地方公共財偏好不同，則由地方政府各自在該轄區內決定其提供水準，遠比中央政府在各地區均等式地提供公共財更具效率；詳見朱全濤譯，Wallace E. Oates 著，「財產稅和地方公共支出對財產價值的影響」，經濟社會體制比較（北京），第 6 期（2003 年），頁 44-51、Charles M. Tiebout, ―A Pure Theory of Local Expenditures,‖ Journal of Political Economy, Vol. 64 (Oct., 1956), pp. 416-24、吳欣望譯，Charles M. Tiebout 著，「一個關於地方支出的純理論」，經濟社會體制比較（北京），第 6 期（2003 年），頁 37-43 及李蕾、蹤家峰，「Tiebout 模型的研究：50 年來的進展」，稅務研究（北京），第 3 期（2007 年），頁 37-42。 13. n. al. er. io. sit. y. Nat. 21. ‧. ‧ 國. 學. 最適（Pareto optimality），而中央政府則因提供之公共財於資源配置的效率上不. 22. 23. 24. Ch. engchi. i n U. v.

(15) 如地方政府，25但中央政府又於執行收支重劃之際，未增加地方政府的收入。26 Brennana 與 Buchanan 則於 1980 年提出「怪獸理論」，其認為政府會利用政治權力壓榨居民藉以謀求自身利益極大化。因此，在一封閉的經濟體系中，地方政府會設置較高的稅率及提供較少的公共服務以求財政剩餘最大化；然而，當經濟體系是開放時，租稅收入和財政支出分權的深化，將造成地方政府為搶奪流動性資源而展開租稅競爭，而地方政府之間競相削減稅率的結果會限制政府獲取收入的各種途徑，從而自動遏止政府規模的膨脹，基於此觀點，財政分權程度與政府的規模是負相關。27另一方面，如政府間具轉移支付，財政分權將會導致政府支出規模增加。28 然而，Oates 以稅收收入占 GDP 的比重作為政府規模之指標，以中央稅收收入占總稅收收入的比重作為分權指標進行檢證，其研究結果顯示中央收入集權與. 政治大能約束地方政府規模擴張的假說，這與財政分權導致更大的政府規模之結論相立反。而 Stein 以 19 個拉丁美洲國家之支出分權及中央政府對地方政府的移轉占政府規模正相關。與之類似，他對 43 個國家進行的跨國研究也無支持財政分權 29. ‧ 國. 學. 地方政府總收入的比例作為財政分權指標，透過一般化最小平方法（GLS）進行估計，實證結果發現較為分權的政府傾向擁有較大的政府規模。30. ‧. Rodden 則以 44 個國家從 1978 年至 1997 年的追蹤資料為研究樣本，透過誤差修正模型進行實證，結果顯示無論是 OECD 的小樣本或總體國家的大樣本，. y. Nat. sit. 中央政府對地方政府的轉移支付占總收入的比例與政府規模具顯著正相關，也就. n. al. er. io. 是說，中央政府對地方的轉移支付占總收入的比例愈高，表示地方政府的財政能. 25. 26. 27. 28. 29. 30. Ch. engchi. i n U. v. Oates 在「財政聯邦主義」一書中，提出財政分權理論，「財政分權」係指中央政府賦予地方政府在債務安排、稅收劃分和預算執行方面一定程度的自主權，涉及中央政府如何將支出責任與財源移轉給地方政府，以此激發地方政府提高公共財的效率與競爭性，並使地方經濟成長；詳見張靖華，「西方財政分權理論綜述」，開發研究（蘭州），第 2 期（2005 年），頁 114-116。 Richard M. Bird, ―Decentralization of Intergovernmental Finance in Transition Economies,‖ Comparative Economic Studies , Vol. 36, Issue 4(1994) , pp. 149-160. 殷乃平譯，Geoffrey Brennan,James McGill Buchanan 著，課稅的權力（臺北：財政部財稅人員訓練所，1984 年），頁 136-190。郭慶旺、賈俊雪，「財政分權、政府組織結構與地方政府支出規模」，經濟研究（北京），第 11 期（2010 年），頁 59-72 及 Maldonado Beatriz, ―Legislatures, Leaders, and Leviathans: How Constitutional Institutions Affect the Size of Government Spending,‖ Social Science Quarterly, Vol. 94,Issue 5(Dec.,2013), pp. 1102-1123。 Oates 對 43 個國家的研究發現，18 個工業化國家中央政府財政支出占財政總支出的比重平均為 65％，而 25 個發展中國家的比重平均為 89％；詳見 Wallace E. Oates, ―Searching for Leviathan: An Empirical Study,‖ American Economic Review,Vol. 75, No. 4. (Sep.,1985), pp. 748-757。 Ernesto Stein, ―Fiscal Decentralization and Government Size in Latin America,‖Journal of Applied Economics,Vol. 2, No. 2.(November,1999), pp. 357-391. 14.

(16) 力及財源愈弱，財政分權程度愈低。31 以上回顧之文獻均使用一個財政分權指標來衡量財政分權與財政支出的關聯，而其他學者也有從財政支出分權和收入分權兩角度來觀察財政分權對地方政府規模之影響，如 Jin 和 Zou 從財政收入分權和支出分權來驗證其對地方政府規模、中央政府規模和總體政府規模的影響，他們發現財政收入分權、支出分權和財政垂直不平衡均擴大了地方政府規模，支出分權會產生較大規模的總體政府和地方政府，但造成中央政府規模變小；收入分權則會造成較大規模的地方政府，但中央政府和總體政府規模較小；而中央移轉占地方支出之比例的增加，會產生較大地方政府、中央政府及總體政府的規模。32Jon 運用地方自有收入占總收入的比重和地方財政支出占總支出的比重分別衡量財政收入分權和支出分權，並發現在 18 個 OECD 國家中財政收入分權減小了政府規模和政府社會福利面的支. 政治大模，惟其對社會福利支出之影響為不顯著的正相關。立在以中國為研究對象的專論中，蘇曉紅和王文劍認為財政分權擴大了地方政出，擴大了政府消費性支出，而支出分權雖然擴大了政府規模和消費性支出規 33. ‧ 國. 學. 府規模，但之所以在中國存在「共謀」理論，是由於在中國「用手投票」、「用腳投票」機制之無效，34及來自「財政縱向（垂直）不平衡」和轉移支付「粘蠅. ‧. 紙效應」之影響。35喬寶雲等人則認為中共財政分權所引起地方政府間的競爭，導致地方政府教育經費投入的不足；因在財政資源有限的約束條件下，地方政府. y. Nat. al. er. io. 擠了教育經費。. sit. 為了吸引投資移入，往往會將資源移轉至對地方經濟發展有利的投資上，進而排另外，政府間的轉移支付雖對平抑地區財政收支能力差異具重要作用，但中. n. v i n 共以稅收返還和轉移支付為主之轉移支付制度對刺激地方財政努力總體而言並 Ch U i e h n c g 不成功。同時，富裕地區與貧窮地區的地方政府財政行為具差異性，富裕地區的財政努力程度低於貧窮地區，導致財政轉移支付的效果被弱化，使財政資源有限. Jonathan Rodden, ―Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of Government,‖ International Organization ,Vol.57(Fall, 2003), pp. 695-729. 32 Jing Jin and Heng-fu Zou, ―How Does Fiscal Decentralization Affect Aggregate, National, and Subnational Government Size? ,‖ Journal of Urban Economics, 52(2002), pp. 270-293. 33 Jon H. Fiva, ―New Evidence on the Effect of Fiscal Decentraliztion on the Size and Composition of Government,‖ Public Finance Analysis, Vol. 62, No. 2 (June,2006), pp. 250-280. 34 「用手投票」機制，即選舉投票制度，經由居民選舉產生的地方政府，具資訊優勢和激勵進而瞭解當地居民所需；「用腳投票」機制，則為不同的政府根據當地居民之偏好，提供不同種類的稅收標準和公共財，同時，居民也可根據自身的偏好來選擇不同的地方政府，從而選擇相應的稅收標準和公共財組合；詳見喬寶雲、範劍勇、馮興元，「中國的財政分權與小學義務教育」，中國社會科學（北京），第 6 期（2005 年），頁 37。 35 王文劍，「中國的財政分權與地方政府規模及其結構—基於經驗的假說與解釋」，世界經濟文匯（上海），第 5 期（2010 年），頁 106。 15 31.

(17) 下的地方政府，財政資源更趨不足。36 財政分權之所以能引起地方支出結構的劇變，主要是因財政分權下的地方政府擁有財政支出的自主權。因此，現有的文獻在探討財政分權影響地方財政支出結構時，都將重點集中在支出分權的影響上。37而歸納此類文獻的角度，大略由兩方向撰寫：一是支出分權的角度，因為地方政府支出分權，使其考量地方居民之所需，因此，財政支出結構由反映不同地方居民的偏好而改變；38二是從地方政府本身切入，認為中央將權力下放給地方，使財政決策更具效率，從而更易獲得居民偏好的資訊，使地方財政支出發生改變。39這兩種思路雖然切入角度不同，但都強調居民偏好影響了地方政府的財政行為。上述回顧也顯示了在財政分權制下，影響地方財政支出結構的具體特徵—居民偏好的異質性。但是，事實卻並非如此，當今中共財政收支矛盾加劇，現狀也同時與新修訂. 政治大及十八屆三中全會特別提出的清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛立鉤事項有所矛盾；除涉及各方因素影響外，也使地方政府在財政支出上，注重於的「預算法」、十八屆三中全會和四中全會所提出未來財稅體制改革的總體要求. ‧ 國. 學. 基礎建設之投資，而輕忽社會福利之支出。40. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 36. 37. 38. 39. 40. Ch. i n U. v. 喬寶雲、範劍勇、彭驥鳴，「政府間轉移支付與地方財政努力」，管理世界（北京），第 3 期（2006 年），頁 50-56。陳碩，「分稅制改革、地方財政自主權與公共品供給」，經濟學季刊（北京），第 9 卷第 4 期（2010 年），頁 1428-1429。吳理財，「財政自主性、民主治理與村莊公共品供給」，社會科學研究（北京），第 1 期（2015 年），頁 37。劉承禮，「中國式財政分權的解釋邏輯：從理論述評到實踐推演」，中共中央編譯局， http://www.cctb.net/zjxz/expertarticle1/201207/t20120724_288935.htm 及沈榮華，「政府公共服務職責劃分的指導原則和改革方向」，人民網，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/ 5269904.html。傅勇和張晏發現，在錢穎一及 Weingast 等人所稱的市場維持型聯邦主義下，中國財政分權加上以政績考核為主的政府競爭，造就了地方政府公共支出結構「重基本建設、輕人力資本投資和公共服務」的扭曲；總結而言，政府競爭會加劇財政分權對政府支出結構的扭曲，競爭對支出結構的影響則取決於財政分權的程度，中國式分權在推動市場化和激勵地方政府「為增長而競爭」的同時，與之伴隨的成本正在上升；詳見傅勇、張晏，「中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價」，管理世界（北京），第 3 期（2007 年），頁 11、陳思霞與盧盛峰，「分權增加了民生性財政支出嗎？來自中國省直管縣的自然實驗」，經濟學季刊（北京），第 13 卷第 4 期（2014 年），頁 1261-1282 及新華網，「樓繼偉詳解 2015 年財政支持保障和改善民生新看點」，新華網，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/30/c_1113833257 .htm。 16. engchi.

(18) 二、財政支出與轉移支付轉移支付制度的主要功能是消除政府間公共服務差異的負外部性，41因其本質是在經濟發展迥異的地區間進行財力再分配，與財政分權體制對地方政府的激勵目的相反，進而對地方政府的財政能力和公共財的提供帶來影響。42 關於轉移支付對地方財政支出的影響，主要圍繞著總體地方財政支出和結構兩方面，即轉移支付會帶來地方財政支出的「粘蠅紙效應」（Flypaper Effect）；43 而在財政支出結構方面，對於中共現在具地區間財政能力極大差異、轉移支付制度尚未法制化的情狀下，地方財力狀況改善可能導致財政支出扭曲，使政府支出偏向行政性支出，44造就了地方政府公共支出重基本建設、輕人力資本投資和公共服務的明顯結構傾向。45 在中共的地方政府支出結構特徵方面，目前學者們已取得許多共識，但大部. 政治大政支出行為產生的影響卻未得到足夠的關注；本文試圖從地方財政支出角度，探立討這兩者之間的關係，也就是在轉移支付擴大的背景下，地方政府財政支出是根分文獻多以財政分權制下地方經濟競賽角度進行詮釋，而轉移支付制度對地方財. ‧ 國. 學. 據中央政府的政策目標，改善與民生相關的公共服務供給；抑或只是對原地方公共財進行調整，增加地方政府偏好的支出。46以下分別說明相關理論：. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 41. 42. 43. 44. 45. 46. Ch. engchi. i n U. v. 如財政分權對地方的社會福利支出的影響是負向的，則財政分權程度愈高，地方的社會福利支出反而會減少；詳見劉承禮譯，Wallace E. Oates 著，「財政聯邦制述評」，經濟社會體制比較（北京），第 5 期（2011 年），頁 13-27。 Thiess Buettner, ―The contribution of equalization transfers to fiscal adjustment: Empirical results for German municipalities and a US–German comparison ,‖ Journal of Comparative Economics, Vol.37, Issue 3(Sep.,2009), p. 418. 余珊、丁忠民，「―粘蠅紙效應 ‖在我國政府間財政轉移支付中的實證研究-基於一般性轉移支付資金的研究」，重慶工商大學學報社會科學版（重慶），第 25 卷第 3 期（2008 年），頁 61-64。 Ernesto Stein, ―Fiscal Decentralization and Government Size in Latin America,‖Journal of Applied Economics,Vol. 2, No. 2.(November,1999), pp. 357-391. 中共財政分權及以政績為考核基礎的競爭，使地方官員間以積極建設基礎建設為晉升績效之準據，積極發展經濟，導致地方政府傾向於建設性和行政性支出；詳見周黎安，「中國地方官員的晉升錦標賽模式研究」，經濟研究（北京），第 7 期（2007 年），頁 36-50 及張軍、高遠、傅勇、張弘，「中國為什麼擁有了良好的基礎設施？」，經濟研究（北京），第 3 期（2007 年），頁 11-17。在部分研究中，發現中央政府的補助會促進地方財政支出增加，即存在「粘蠅紙效應」；如 Ajit Karnik and Mala Lalvani, ―Flypaper Effect Incorporating Spatial Interdependence,‖ Review of Urban & Regional Development Studies, Vol. 20,Issue 2(Jul,2008), pp.86-102。 17.

(19) （一）粘蠅紙效應（Flypaper Effect）隨著「粘蠅紙效應」的發現，「面紗假說」等早期理論漸被新一代理論取代， 47. 所謂「粘蠅紙效應」，即一般性轉移支付對地方政府公共支出增長的刺激作用. 大於等額居民收入之增加對公共支出的刺激作用，48也可理解為一般性轉移支付對地方政府公共支出增長的刺激作用大於對當地居民收入增長的刺激作用。具體而言，上級政府撥給下級政府一筆轉移支付資金，相當於增加了當地的財力，居民收入會相應增長；但與此同時，當地政府的公共支出卻增長得更快；換句話說，相當於上級政府透過地方政府把一筆錢轉移至當地居民，但這筆錢卻粘在了地方政府，所以稱之為「粘蠅紙效應」。 Gamkhar 和 Shah 將致力於解釋「粘蠅紙效應」的研究稱為轉移支付的第一代理論，其中包括「財政幻覺假說」、「官僚行為增長理論」（尼斯坎南效應）及. 政治大的原因並非「財政幻覺」，而是因地方政府在籌措公共支出稅金時，使用了扭曲立稅（distonionary tax）；所謂的扭曲稅，即是會影響納稅人的經濟行為，造成資. 「有效政府假說」等。49然而，Dahlby 發現造成政府間轉移支付「粘蠅紙效應」 50. ‧ 國. 學. 源配置扭曲的稅種。一般來講，個人所得稅、企業所得稅等直接稅的扭曲性最大，增值稅、營業稅等間接稅也存在一定的扭曲性，但扭曲性較小。. ‧. 針對中國的轉移支付與地方政府財政支出關係的研究中，主要多為發現地方政府的財政支出規模正不斷擴大，且以增加建設性支出和政府消費性項目為大. y. Nat. sit. 宗。如傅勇利用 1980—2004 年的省級面板資料分析發現，1980 年開始的分權化. al. er. io. 改革顯著提升了地方財政激勵的強度，財政轉移支付體系並無因稅制調整和大規模的垂直轉移支付而改變，且這一特徵即使在縱向轉移支付規模不斷擴大的同時. n. v i n 也無改變，於經濟層面上也造成地方政府積極推動經濟增長之競爭。 Ch engchi U 47. 48. 49. 50. 51. 51. 郭慶旺及. 地方政府對轉移支付的配置不生實質影響，因此轉移支付不會導致地方政府公共支出的扭曲；詳見毛捷、汪德華、白重恩，「扶貧與地方政府公共支出—基於―八七扶貧攻堅計畫‖的經驗研究」，經濟學季刊（北京），第 11 卷第 4 期（2012 年），頁 1366、David F. Bradford and Wallace E. Oates, ― The Analysis of Revenue Sharing in a New Approach to Collective Fiscal Decisions,‖ The Quarterly Journal of Economics, Vol. 85, No. 3. (Aug., 1971), pp. 416-439； ― Towards a Predictive Theory of Intergovernmental Grants,‖The American Economic Review, Vol. 61, No. 2 (May, 1971), pp. 440-448。 Robert P. Inman, ―The flypaper effect,‖ NBER Working Paper No. 14579, 2008,pp.1-10, http://www.nber.org/papers/w14579.pdf. Shama Gamkhar and Anwar Shah,―The Impact of Intergovernmental Fiscal Transfers: A Synthesis of the Conceptual and Empirical Literature,‖in Robin Boadway and Anwar Shah eds., Intergove mmental Fiscal Transfers:Principles and Practice (Washington:The World Bank,2007),pp.225-2 58、Salazar Lucía Paola Trujillo, ―Intergovernmental Transfer and Local Expenses: Re-thinking Fiscal Decentralization from a Revision of its Literature,‖ Gestión y Política Pública, Vol. 17, Issue 2(2008), p451-486. Bev Dahlby , ―The marginal cost of public funds and the flypaper effect,‖ International Tax and Public Finance, Vol.18, Issue 3(June,2011), pp. 304-321. 傅勇，「財政分權改革提高了地方財政激勵強度嗎？」，財貿經濟（北京），第 7 期（2008 年）， 18.

(20) 賈俊雪則從公平與效率的角度分析中共中央財政轉移支付未能有效促進地方公共服務發展和均等化之因，中央財政轉移支付雖有助於中共省份中的公共醫療衛生服務均等化，但卻抑制被支援領域的發展；而對公共基礎教育服務則不具顯著影響，其主因在於中央政府在轉移支付資金分配時，對不同地方公共服務公平與效率的關注不同，進而對地方公共服務發展所生的財政激勵迥異。52 此外，地方政府的財政支出結構會受到經濟發展、政治體制、預算制度與監督機制等多方面因素的影響，如 Wyckoff 指出，官僚為追求預算極大化，將會使用其力量來改變地方政府的組合。因此，在官僚追求預算極大化的情狀下，並不會增加產出結果，也就是說官僚權力和粘蠅紙效應間存在非常顯著的正相關。53. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 52. 53. Ch. engchi. i n U. v. 頁 35-40。郭慶旺、賈俊雪，「中央財政轉移支付與地方公共服務提供」，世界經濟（北京），第 9 期（2008 年），頁 18-33。 Paul Gary Wyckoff , ―A Bureaucratic Theory of Flypaper Effects,‖ Journal of Urban Economics, Vol. 23, Issue 1(January, 1988), pp. 115-129. 19.

(21) （二）財政幻覺（Fiscal illusion）財政幻覺是用以解釋政府規模增長的公共選擇理論之一，54它認為因財政收支過程的模糊不清，使納稅人（投票者）往往低估稅收價格，產生對稅收負擔的錯覺，導致對公共財的需求增加，造成公共支出膨脹，而實際上，政府的負擔比實際的要少。如此一來，政府規模便可發展超過人民偏好的水準。55Wagner 發現公共支出不僅受到財政幻覺、租稅結構的影響，也因納稅人對累進稅制認知的不足，56以為對公共財的使用所必須負擔的租稅價格較其獲益程度低，進而低估租稅負擔的結果導致對於公共財需求的增加所造成有關，另外，也與預算制度與政治型態有所關聯。57 Buchanan 和 Wagner 指出預算赤字與民主政治的互動，是因選民理性的無知與幻覺，而導致公共部門不斷擴張。中央政府透過稅收、借款和貨幣等手段作為. 政治大貨膨脹似不等同於稅收，即個人感覺不到通貨膨漲是間接徵稅的手段，致使統治立者擴大貨幣流通量，減少政府的可見支出，但卻促進了公共部門規模之擴張。此. 支出的基礎，政治壓力也間接和直接對財政當局的決策產生影響。58人民認為通. ‧ 國. 學. 外，此假說並無考慮財政的課責面，也未提及支出膨脹的適切性。59. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 54. 55. 56. 57. 58. 59. Ch. engchi. i n U. v. Richard B. McKenzie and Gordon Tullock, The New World of Economics (Heidelberg:Springer-Ver lag,2012),pp. 361-382. E. G. West and Stanley L. Winer ,―Optimal fiscal illusion and the size of government,‖ Public Choi ce, Vol. 35, Issue 5(1980) , pp. 607-622. 與此持相反的論點可參見 Roger D. Congleton ,―Rational Ignorance, Rational Voter Expectations, and Public Policy: A Discrete Informational Foundation for Fiscal Illusion,‖ Public Choice, Vol.107 , Issue 1-2(April, 2001),pp. 35-64。 Richard E. Wagner ,―Revenue Structure, Fiscal Illusion,and Budgetary Choice,‖ Public Choice,Vol. 25,Issue 1(Spring,1976) , pp. 45-61. Paulo Mourão ,―A Case of Dictator Game in Public Finances–Fiscal Illusion between Agents,‖ Distributed Computing and Artificial Intelligence Advances in Intelligent and Soft Computing,Vol.151(2012), pp. 249-254、Walter S. Misiolek and Harold W. Elder ,―Tax structure and the size of government: An empirical analysis of the fiscal illusion and fiscal stress arguments,‖ Public Choice, Vol.57, Issue 3(June,1988), pp. 233-245. Norman Gemmell, Oliver Morrissey and Abuzer Pinar ,―Fiscal Illusion and Political Accountability: Theory and Evidence from Two Local Tax Regimes in Britain,‖ Public Choice, Vol. 110, Issue 3-4(March,2002), pp. 199-224. 20.

(22) （三）官僚行為增長理論自 Wagner 以來，政府公共支出的擴張不斷為各經濟學家探討，且多從不同角度研究起因。60官僚行為增長論，是西方國家關於公共支出擴增的四大實證性理論之一，這一理論將官僚作為透過政治體制作出集體選擇的代理人集團來詮釋，並以追求機構最大化和權力最大化為目標，且以其特殊地位對政府造成影響，最終導致公共支出規模的不斷膨脹。61 官僚行為增長理論從制度角度解釋財政支出規模與官僚行為的關係，依公共選擇理論的觀點，官僚係指負責執行公共服務的部門。Niskanen 認為，官僚竭力追求機構最大化，而機構規模越大，官僚權力則越大。正因官僚機構以機構規模最大化作為目標，導致財政支出規模不斷擴大，甚至財政支出規模增長超出公共財所需之最優產出的支出水準。62. 政治大大化、資助者無對其他選擇深入考評、官僚與其資助者會在預算和支出的可能範立圍進行討價還價，實際言之，「薪水、津貼、聲譽與權力」都與官僚機構的規模. Niskanen 以委託—代理關係為基礎，提出三項假設：官僚致力於使其預算最. ‧ 國. 學. 具正相關，而官僚透過擴張該機構的產出行使權力，獨占公共服務，且在交易中居優勢地位。另外，立法機關無法評估其效率，即存在資訊不對稱，故官僚機構. ‧. 便可將預算提高至該單位總收益等於總成本，也就是超過了邊際成本等於邊際收益的 Pareto 最適，63致使冗員充斥，產生高昂的交易成本，政府規模因而擴張，. y. Nat. er. io. 60. sit. 從而產生粘蠅紙效應。64另一方面，由於透過和官僚利益交換，立法機關也能從 19 世紀德國財政學者 Wagner 在考察當時歐洲國家、美國與日本等工業國家財政支出與經濟成長之關係時，認為工業現代化會引起社會進步，在經濟迅速成長背景下，原本由家計單位提供的財貨、勞務，如醫療、教育、社會保險等逐漸轉為政府部門提供，如此必然造成政府職能不斷擴大與政府活動的持續成長，政府支出因而不斷提升，並將其命名為「政府活動擴張法則」（The Law of Expanding State Activity），即學界所稱「華格納法則」（Wagner’s Law）；詳見魏艾、曾聖文，「中國大陸財政支出與經濟成長—因果關係的驗證」，中國大陸研究，第 46 卷第 6 期（2003 年），頁 147-152 及白博文，「中國地方政府規模對其經濟成長之影響—兼論最適地方政府規模」，國立政治大學東亞研究所碩士學位論文（2006 年），頁 16。王浦劬等譯，William A. Niskanen 著，官僚制與公共經濟學（北京：中國青年出版社，2004 年），頁 24-30。安秀梅主編，財政學基礎（北京：中國人民大學出版社，2013 年），頁 38。由於訊息不對稱性而造成市場不存在，以及公共財、外部性、不完整市場（incomplete market）等問題而導致放任市場自由運作的結果，市場機能無法自動將社會資源配置到「柏拉圖社會最適」（Pareto-social optimality）或稱「柏拉圖社會效率性」（Pareto-social efficiency）的境界，從而產生「市場失靈」（market failure）的問題。此時必須藉由政府進場干預，以提升社會資源配置的效率性。但是，藉由政府進場干預的結果，由於政府官員追求預算極大化，也會導致立法機構所表決通過的預算案高過於「柏拉圖社會最適」的預算水準，從而產生「政府失靈」（government failure），而這也被視為是近來「政府成長」—即「公共支出成長」過快的主因之一；詳見 François Simard,―Self-interest in public administration: Niskanen and the budget-maximizing bureaucrat ,‖ Canadian Public Administration,Vol.47, Issue 3(September,2004),pp. 406-411。依 Niskanen 於 1971 年的模型，官僚的效用函數受到薪資、聲譽、權力等變數影響，假設機關 21. n. al. 61. 62 63. 64. Ch. engchi. i n U. v.

(23) 增加的預算中獲得好處，所以並沒有太大的動力去阻止官僚增加預算。65 1974 年 Migué 與 Bélanger 對 Niskanen 的模型進行了修改，他們認為官僚最關心的是自由裁量權，只有自由裁量的預算收入超過最低成本的部分才是官僚真正想最大化的。66其後，Niskanen 也於 1975 年同意此觀點。67然而，1994 年 Niskanen 又修正其早期觀點，放棄「官僚致力於使其預算最大化」的假設，改為「官僚致力於使其自由決定的預算最大化」，但仍認為其早期基本理論框架是理解官僚型為最有效的途徑。68 同樣地，Brennan 與 Buchannan 則認為政府如同利維坦（Leviathan），為惡意稅收最大化的公共財提供者，其所有權力集中於國會，而國會則與提供公共財及服務的官僚相結合，如此一來，公民在利維坦模型中訊息—權力相結合的影響下便如同財政幻覺般，幾乎失去所有控制政府的能力，69此與 Buchanan 和 Wagner. 政治大然而，Niskanen 的觀點也具爭議，正如 Waterman 與 Meier 指出，根據政治立委託人和官僚代理人之間的目標衝突程度和資訊分佈狀況，政治領域的委託－代的觀點近似。70. ‧ 國. 學. 理關係可分為 8 種不同類型，而 Niskanen 的理論所用的委託－代理關係只為其一，因此最多只能解釋在該種委託－代理關係下的官僚機構之預算行為，71更遑. ‧. 論 Niskanen 將官僚歸為同一意志且不會相互衝突的角色之假設。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. Ch. engchi. i n U. v. 與其預算資助者間係一雙邊獨佔關係，而預算資助者限於資訊不對稱以及缺乏強烈誘因去防止官僚增加預算，因此在預算過程中官僚處於主動積極地位控制議程，因此可成功追求預算最大化；參見 William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government (Chicago: Aldine-Atherton,1971). William A. Niskanen,―The Peculiar Economics of Bureaucracy,‖ The American Economic Review, Vol. 58, No. 2 (May, 1968), pp. 293-305. Jean-Luc Migué, Gérard Bélanger and William A. Niskanen,―Toward a General Theory of Managerial Discretion ,‖ Public Choice, Vol. 17, Issue 117(Spring,1974), pp. 24-43. William A. Niskanen,―Bureaucrats and Politicians ,‖Journal of Law and Economics, Vol. 18, No. 3(Dec., 1975), pp. 617-643. 王浦劬等譯，William A. Niskanen 著，官僚制與公共經濟學（北京：中國青年出版社，2004 年），頁 35-42。殷乃平譯，Geoffrey Brennan、James McGill Buchanan 著，課稅的權力（臺北：財政部財稅人員訓練所，1984 年），頁 18-43。劉廷安、羅光譯，James McGill Buchanan 著，赤字中的民主 : 凱恩斯勛爵的政治遺產（北京：經濟學院出版社，1989 年），頁 98。 Richard W. Waterman and Kenneth J. Meier,―Principal-Agent Models: An Expansion? ,‖Journal of Public Administration Research and Theory,Vol. 8, Issue 2 (April,1998) ,pp.173-202. 22.

(24) 三、轉移支付與財政支出行為轉移支付的目的主要有下述三項：彌補財政缺口、實現財政均等化與修正過分或不適宜提供公共服務的財政情況。因而，其理論依據也就與其目的有著極為密切的聯繫：（一）公共產品理論所謂公共產品，是指能夠同時供給多人共享的產品和勞務，且其供給成本與使用效果並不隨使用人數的變化而變動，如外交、國防等，而每個人在享受之時，都想不勞而穫，因此，私人不願提供這種產品，但這種產品又是不可或缺的，如缺乏必要的公共產品，就不能滿足社會經濟的客觀需要，大大降低社會資源配置的效率。72這個時候就需政府以社會管理者的身份組織及實現公共產品的供給，. 政治大此外，公共產品具明顯的層次性，各級政府的支出範圍和應承擔之責任依據立公共產品覆蓋範圍及相應的外溢性來劃分，各級政府分別承擔著不同範圍公共產並對其使用進行監管。. ‧ 國. 學. 品的供應，按照地域的劃分公共產品可分為全國性公共產品和地方性公共產品。地方性公共產品是用來滿足某一特定區域範圍內公共消費需求的產品和服務，而. ‧. 公共產品理論本身也為合理劃分各級財政支出範圍提供了理論依據。73. n. er. io. sit. y. Nat. al. 72. 73. Ch. engchi. i n U. v. Paul A. Samuelson,―The Pure Theory of Public Expenditure ,‖ The Review of Economics and Statistics, Vol. 36, No. 4 (Nov., 1954), pp. 387-389. 李文沛，「中央與地方政府社會保障事權配置法制化思考」，人民網，http://paper.people.com.cn/ rmlt/html/2014-12/01/content_1514317.htm。 23.

(25) （二）公平理論在各級政府間糾正橫向不平衡是轉移支付制度的另一理論基礎，因任一國家或地區於初次分配後，都會形成縱向和橫向的不平衡，比較富裕的地方政府由於具較強的稅收能力，因而比貧困的地方政府更能提供更高標準的公共服務。74為了消除這種經濟發展上的差異，就必然會出現政府間財力的相互轉移。75換言之，實現一定的總體經濟政策目標，使一個國家或地區內的經濟發展趨於平衡，也是轉移支付的一個理論基礎。76 這個論點也可詮釋為：透過轉移支付，達到動態的平衡，使地方政府在既定稅率下，提供一定水準的公共服務。同時，又能彌平各地區的財力不平衡，防止富庶地區提供超過其管轄權的公共服務；是一既能均衡區域財政能力，又能制衡區域財政支出的極佳策略。77. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 74. 75. 76. 77. Ch. engchi. i n U. v. Anwar Shah、Chunli Shen 主編，財政聯邦制與財政管理（北京：中信出版社，2005 年），頁 69。王淑珍、李賀良，「試論轉移支付制度的宏觀調控職能」，財經問題研究（大連），第 4 期，（1998 年），頁 27-30。馬海濤，「國外政府間財政轉移支付制度的比較與借鑒」，World Bank，http://info.worldban k.org/etools/docs/library/238217/MaHaitao.pdf。中華人民共和國財政部，「轉移支付在宏觀調控中的作用和優勢分析」，中華人民共和國財政部，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/200808/t20080813_62597.html 及江新昶，「轉移支付、地區發展差距與經濟增長—基於面板資料的實證檢驗」，財貿經濟（北京），第 6 期（2007 年），頁 50-56。 24.

(26) 第四節研究方法、研究途徑及研究限制一、研究方法（一）歷史研究法所謂「歷史研究法」係指研究過去所發生的事件或活動的一種方法，它首先要藉由史料的蒐集，再將海量的資料加以整理並歸類，後用嚴謹的方法分析事件的前因後果，對資料做出客觀的判定及解釋，從中發掘出事件的脈絡；而其具體操作步驟為： 1、界定研究問題：中共中央轉移支付是如何對地方政府財政支出行為有所影響？ 2、釐清研究範圍：1994 年到 2014 年中共財政分權制下中央轉移支付對地. 治政 3、蒐集與評鑑資料：也就是文獻的蒐集與回顧，研究的重心在於找出研究大立問題於整個歷史脈絡中的意義及價值，並強調掌握直接資料的重要性，如中國共方政府行為為主要範圍，觀察地方的財政支出行為；. ‧ 國. 學. 產黨及中國國務院兩造所發布之消息。. 總結言之，蒐集、鑑別史料是歷史研究法的基礎，而歷史事件和歷史發展過. ‧. 程規律的揭示則為歷史研究法的核心。78因此，對中共轉移支付、財政支出及財政分權體制的發展歷程，必為本研究所探討。. sit. y. Nat. io. er. （二）比較研究法. 英國歷史學家 Arnold J. Toynbee 指出，當必須在兩個或多個事件間，建構出. n. al. Ch. i n U. v. 一種關係時，便需採取一種提綱挈領式的觀點，這便需採用比較研究的方式；也. engchi. 就是說，比較研究方法是對相同事物的不同面向或同一事物的不同種類，透過比較而找出其中的共同點或差異點之方法。因此，比較研究法係要尋找因果關係為主。79 在比較研究裡，研究過程通常可分為四階段：80 1、敘述（Description）蒐集資料，對欲研究的事項、制度等予以敘述。具備有系統的陳述研究對象的資訊，才能對其有正確而客觀的了解；為了詳細敘述，必須對資料廣泛而完整的蒐集，並於事前確立研究的計畫大綱，以便能正確引導資料的蒐集行為；而第. 78. 79 80. 顧力仁，「歷史研究法」，國家教育研究院雙語詞彙、學術名詞暨辭書資訊網，http://term s.naer.edu.tw/detail/1678683/。陳曉林譯，Arnold J. Toynbee 著，歷史研究（臺北：遠流出版社，2000 年），頁 91-96。洪雯柔，貝瑞岱比較教育研究方法之探析（臺北：揚智文化出版社，2000 年），頁 77-156。 25.

(27) 一章緒論即為此一階段； 2、解釋（Interpretation）從各種不同的觀點說明敘述的內容，產生的原因、意義及影響，此即為各章節架構所欲描述之內容； 3、並列（Juxtaposition）為避免錯誤的比較，須依共同的事實及問題，以同一觀點分析和判斷。並列即是根據適當的標準，找出可供比較研究的假設，而本研究在這個階段，將深入了解資料，並依比較點將資料歸類及並列； 4、比較（Comparison）根據上述的假設，進行比照研判，以獲致結論，並了解其中異同，並做出解釋，最後得出研究結論。（三）文獻分析法. 立. 政治大. 文獻分析法是以「系統而客觀的界定、評鑑並綜合證明的方法，其主要目的. ‧ 國. 學. 在於了解過去、洞察現在、預測將來」，而本研究的目的著重於轉移支付與財政支出行為的關聯，試圖分析中國及西方專家學者研究成果及意見，透過有關資. ‧. 料，特別是中國財政部的資料。最後，將文獻做整理與分析，藉由文獻探討來了解國外的發展現況，並以此建立本研究的基本架構。81. n. er. io. sit. y. Nat. al. 81. Ch. engchi. i n U. v. 葉至誠、葉立程，研究方法與論文寫作（臺北：商鼎文化出版社，2011 年），頁 138-156。 26.

(28) 二、研究途徑財政支出的研究途徑，可依其決策性質之差異分類，在資訊完全充分的情況下，可清楚界定偏好之個體，利用理性方法選擇方案，作出最佳選擇，以達效用極大化；基本上，福利經濟學與公共選擇學派的研究皆屬之，差異處在於兩者考量利益性質之迥異，以下將簡介本研究所用之研究途徑：（一）公共選擇研究途徑公共選擇學派假設每個人皆追求自利，並無公共利益的存在，並向政府購買想要的公共財與服務。個人透過各種投票機製表達自身利益，而政策則為利益之集合。而公共選擇學派有關財政支出的決策，主要以公共服務供給者（如行政機關）與需求者（如民意機關）兩個向度分析，較偏重在個體層面的探討。82 （二）新制度經濟學研究途徑. 立. 政治大. 新制度經濟學者假設人是自利及聰慧的，為了處理集體行動、不完全資訊等. ‧ 國. 學. 所產生的問題，設計制度，藉以彼此協調。此研究途徑主要探討影響個人間互動與不同互動型態結果的機能，當考慮這些假設時，制度被視為一重要的關鍵變. ‧. 數，影響個人的行為及集體的結果。83而制度無論是有形抑或無形，皆影響財政支出。在當今大陸各地收入難以成長，支出不易節制之實況下，提昇資金的使用. y. Nat. sit. 效率不否為一良方，但由於雙方利益不同、目標不一致及資訊不對稱等因素，自. al. n. 殊途同歸，也係新制度經濟學所強調的重心。84. 82. 83. 84. Ch. engchi. er. io. 然存在「代理人問題」，而如何透過制度設計，產生的誘因，讓雙方目標與利益. i n U. v. 徐仁輝，「緊縮預算下的新預算理論研究」，銓敘部主編，行政管理論文選輯第十七輯（臺北：銓敘部，2003 年），頁 315-317。林育全，「建構整合代理機制推動民間參與都市更新事業之研究」，國立政治大學地政研究所學位論文（2006 年），頁 2-1。徐仁輝，「緊縮預算下的新預算理論研究」，銓敘部主編，行政管理論文選輯第十七輯（臺北：銓敘部，2003 年），頁 319-321。 27.

(29) 三、研究限制本研究之限制主要有以下幾項：（一）研究範圍之限制本研究因為區域研究，故囿於大陸地區，而大陸地區又具其獨特的財政制度及邏輯，故本研究之範圍，除時間上僅至 2014 年為止之限制外，在空間上，也為大陸地區所限制。（二）研究方法之限制本研究使用之研究方法為質性研究法，並未如量化研究方法一樣，建立一個解釋觀察到的現象的模型，並化繁為簡，將目前的發現推論到未觀察到的部份，. 政治大分析研究問題，無法正確測量及建立模型。立. 且可預測現象會不會發生、何時發生、發生的程度；簡言之，本文僅以數個角度. ‧ 國. 學. （三）研究資料之限制. 本研究大多使用期刊論文及學者專家之意見進行分析，故研究資料多少都具. ‧. 主觀詮釋之扭曲可能，因此，在無法獲取第一手資料的情況下，將會以不同來源但同種類的資訊相互比對，以明真偽。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i n U. v.

(30) 第五節章節架構在緒論中，第一節為研究背景，主要簡介分稅制改革與近來與其相關聯之背景說明；其後，第二節為研究問題與研究目的，此節以中共2014年的「國務院關於深化預算管理制度改革的決定」為基礎，提出中央轉移支付為何與地方政府財政支出行為有所影響；甚至是中央轉移支付、地方政府財政支出行為及財政政策的關係之研究問題與研究目的；而第三節是文獻探討與理論回顧，此節的第一部分回顧財政分權與財政支出相關之研究，後回顧了與本研究有關的理論—粘蠅紙效應（Flypaper Effect）、財政幻覺（Fiscal illusion）、官僚行為增長理論、公共產品理論、公平理論等；緊接著之第四節為研究方法、研究途徑及研究限制，而本研究採用歷史研究法、比較研究法和文獻分析法三種研究方法及公共選擇研究途. 治政次者，第二章為財政分權理論與制度的探討。而本章第一節首先要探討由大立E.Oates及Richard Abel Musgrave組成的第一代財政分 Charles M Tiebout、Wallace. 徑和新制度經濟學研究途徑兩種研究途徑，並簡述本文之研究限制及章節架構。. ‧ 國. 學. 權理論及錢穎一、Gerard Roland以及Barry Weingast等人所提出的第二代財政分權理論；緊接著，第二節將歸納1994年至2014年間中共財政分權制度之總體發展出本章小結。. ‧. 為一框架，於第三節以公共選擇的視角詮釋，以達詮釋角度之廣博性；最後，得. Nat. sit. y. 緊接著的第三章，延續第二章的邏輯，這章要介紹中國大陸財政分權框架下. io. er. 的轉移支付制度之沿革與探討。第一節先以介紹轉移支付制度的國際比較開始，其中包括美國、德國及日本三國家的轉移支付制度；並於第二節描述 1994 年至. n. al. Ch. i n U. v. 2014 年間中國大陸的轉移支付制度及其發展；第三節則是對中國大陸轉移支付. engchi. 制度進行理論上的詮釋，並以公共產品理論及公平理論歸納出界定中共轉移支付制度的方式，並得出轉移支付的邏輯及其未來改革方向。其後，在介紹完財政分權與轉移支付兩個變項後，我們將簡介第三個變項－中國大陸財政支出之沿革與分析。不可避免地，此章首先都欲回顧中國大陸 1994 年至 2014 年的預算管理制度、政府收支分類制度的演變；次者則介紹中國 1994 年至 2014 年國庫集中收付制度與政府採購制度的演變；最後於第三節以公共選擇的視角（「粘蠅紙效應」及「官僚行為增長理論」）分析中國大陸財政支出之演變，並得出本章小結。最後，餘下的兩章分別用以分析中國大陸中央轉移支付與地方財政支出及回覆本研究提出的研究問題。在分析中國大陸中央轉移支付與地方財政支出方面，首先須於財政分權制下，探討財政分權對財政支出之影響；並於之後再討論財政 29.

(31) 支出與轉移支付之關聯；後於第三節剖析轉移支付對財政支出行為之影響。而在回覆本研究提出的研究問題方面，則為本論文的第六章結論，其中又分兩部分，一部分為用以回覆本研究提出的研究問題之研究發現；另一部分為給予後續研究者的研究建議，並得出總結。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 1、本論文章節架構簡圖. 30. v.