第一章 緒論
第二節 研究問題與研究目的
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第二節 研究問題與研究目的
2014 年中國國務院發布「國務院關於深化預算管理制度改革的決定」，與新 修訂的預算法相配合，對預算及其管理制度加以改革，並依中國共產黨第十八屆 中央委員會第三次全體會議所訂立的全面深化改革為總目標，略摘與本文相關的 改革項目，以本文關聯度高低排列，並表格化如下：
表一 2014 年中國國務院「關於深化預算管理制度改革的決定」
本文範圍 改革範圍 改革內容 財政支出 優化財政
支出結構
支出方式改革 對政府性樓堂館所、財政供養人員以及「三公」
經費等一般性支出嚴格控制，7一般不採取掛鉤方 式，除重點支出優先保障，不再採取先確定支出 總額再安排具體項目的辦法。
支出法制改革 結合稅費制度改革，完善相關法律法規，逐步取 消城市維護建設稅、排汙費、探礦權和採礦權價 款、礦産資源補償費等專款專用的規定，並統一 整合這些經費。
預算分配配套 統一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部 門統一分配。在此之前，負責資金分配的部門要 按規定將資金具體安排情況報告財政部門。
優化轉移 支付結構
一般性轉移支 付
完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移 支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付佔比提 高到 60%以上；明顯增加對革命老區、民族地 區、邊疆地區和貧困地區的轉移支付；中央出臺 增支政策形成的地方財力缺口，原則上透過一般 性轉移支付調節。
7 根據中國財政部公佈的資料，2014 年中央「三公」經費包括因公出國（境）費、公務用車購 置及運行費與公務接待費三種；詳見人民網，「2014 年中央本級―三公‖經費預算 71.51 億元」，
人民網，http://politics.people.com.cn/n/2014/0418/c99014-24914439.html 及李麗輝，「中央部門 公開―三公‖經費細化到底」，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2014/0419/c1001-24916222.
html。
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專項轉移支付 對於專項轉移支付加以整合及法制化，在界定中 央與地方事權的基礎上，對社會相關及地方事務 的專項轉移支付劃入一般性轉移支付。對競爭性 領域的專項轉移支付逐一審查，凡屬不必要及效 率不佳者取消，其他需要保留的予以壓縮或實行 零增長，並改進分配方式，減少行政性分配，引 入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，並 建立專項轉移支付定期評估和退場機制。
配套及法制 加快修訂完善中央對地方轉移支付管理辦法，對 轉移支付項目的設立、資金分配、使用管理、績 效評價、資訊公開等作出規定。對屬於中央承擔 支出責任的事項，一律不得要求地方安排配套資 金；對屬於中央和地方分擔支出責任的事項，由 中央和地方按各自應分擔數額安排資金。各地區 要對本級安排的專項資金進行整合及法制化，提 高資金使用效益。
加強政府 購買服務 資金管理
公共服務 政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預 算經費或經批準的專項資金等既有預算中統籌 安排，支持各部門按有關規定開展政府購買服務 工作，切實降低公共服務成本，提高公共服務質 量。（政府部門統一採購）
財政支出 績效
預算執行 硬化預算約束，進一步提高提前下達轉移支付預計數的比例，按因 素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到 90%。加快轉移支付預算正式下達進度，除據實結算等特殊項目 外，中央對地方一般性轉移支付在全國人大批準預算後 30 日內正 式下達，專項轉移支付在 90 日內正式下達；省級政府接到中央一 般性轉移支付或專項轉移支付後，應在 30 日內正式下達到縣級以 上地方各級政府。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金 需要調度的，按照財政部的規定辦理。
資料來源：中國國務院，「國務院關於深化預算管理制度改革的決定」，中華人民共和國中央人民 政府門戶網站，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/
content_9125.htm。
由上述研究背景可見，中國府際及部際關係日益複雜，政府間財政關係也日 趨重要，不論財政聯繫為中央對地方的「垂直」關係；抑或各省或直轄市間的「水 平」的關係，各級政府事權劃分，都係為有效達到國家施政目標與提供公共服務
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之目的。8
基本上，各級政府提供各種公共服務所需的支出，也應具備相應的財源，即
「財政應配合政府職能」，也就是收支與權責間之對等關係，並籌措所需財源。9 然而，理論上的支出及收入劃分，與實情有極大的差距；支出的劃分與事權分工 有關，但各級政府所列支出類別未必依法為之。反觀收入劃分，與事權分工並無 直接關連，反而是與稅種性質有關，如作為宏觀調控的工具，10我們常看到中共 對稅源的調整通知，由上述表一及理論上的分析大致具以下兩問題：
1、事權劃分之疑義：屬中央或地方，對財源（稅種）分配與支出責任具高 關聯性的影響；以支出面言之，因類別複雜，較偏於原則性劃分，易與實務操作 扞格；11
2、政府財政能力之疑義：普遍現像為各級政府間出現不平衡的關係，必須 藉由府際財政移轉的工具，如稅收分成或各類型補助款，藉以調和各級政府的財 政盈虧，以謀求公共服務之運作。12
此外，上述兩疑義也深受政治、經濟等因素影響，因而引發政府間之爭議。
13實務上，單從財政功能言之，中央因擔負較多的財政功能，而造成中央與地方 財政收支結構不對稱。14
8 高美莉，「中央與地方府際衝突之研究」，國立政治大學國家發展研究所博士學位論文（2006 年），頁 1-3 及宋立，「各級政府事權及支出責任劃分存在的問題與深化革的思路及措施」，經 濟與管理研究（北京），第 4 期（2007 年），頁 14-21。
9 徐仁輝，「多層次治理與財政收支劃分」，財稅研究，第 39 卷第 2 期（2007 年），頁 27-37。
10 賈俊雪、郭慶旺，「政府間財政收支責任安排的地區經濟增長效應」，經濟研究（北京），第 6 期（2008 年），頁 37-49。
11 人民網，「財政部部長：中央地方事權劃分是下一步改革內容」，人民網，http://lianghui.peopl e.com.cn/2014npc/n/2014/0306/c376929-24544695.html 及中國經濟週刊，「分稅制致大部分財 權歸中央 地方被迫靠賣地等找錢」，中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-26/652 9043.shtml。
12 喬寶雲、範劍勇、彭驥鳴，「政府間轉移支付與地方財政努力」，管理世界（北京），第 3 期（2006 年），頁 50-56、安體富，「中國轉移支付制度：現狀、問題、改革建議」，財政研究（北京），
第 1 期（2007 年），頁 2-5 及曾軍平，「政府間轉移支付制度的財政平衡效應研究」，經濟研 究（北京），第 6 期（2000 年），頁 27-32。
13 王紹光，「中國財政轉移支付的政治邏輯」，戰略與管理（北京），第 3 期（2002 年），頁 47-54。
14 理論觀點如下：Musgrave 將財政功能區分為三大功能，主張穩定與所得分配的功能應由中央 層級政府執行，地方層級政府可以執行資源配置的功能，Oates 以經濟模型論證此關係。另外，
Oates 也提出財政聯邦主義（Fiscal Federalism）與財政分權化（Fiscal Decentralization）的基 本理論；詳見馮永猷，府際財政（南投：國立暨南國際大學公共行政與政策學系府際關係研 究中心，2013 年），頁 1-7。
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總結而言，中共財政管理體制呈現支出高度分權，稅收中央集權的特色。15 一方面，地方政府擁有較高的支出財權，本意為提高財政資金的使用效率。16另 一方面，中央政府擁有較強的收入財權，藉以約束地方官員，17均衡各地區財力 差距。從分稅制改革至今，雖轉移支付衡平了財權與事權失衡所帶來的財力缺 口，但隨著財權逐漸集中，事權逐漸下放，地方對轉移支付的依賴程度不斷加深。
18這也使得部分貧困地區的依賴程度更大。19而根據轉移支付的性質分類，可將 其分為稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三大類；一般性轉移支付的主 要功能是平衡地區財力差距，雖然地方政府可以自由支配，但是該項資金難以準 確預測，年份間的關聯程度不高，可能會造成粘蠅紙效應，導致支出效率下降。
專項轉移支付包含的項目較多，雖屬地方財政收入，但中央卻擁有很大的控制 權，地方政府只有部分支出權，也造成支出效率的下降。20
綜上所述，筆者藉支出高度分權的特性，提出了研究問題與研究目的，簡言 之，為什麼中央轉移支付會對地方政府財政支出有如此大的影響？；而中央轉移 支付對地方政府財政支出有何關聯？；中央轉移支付及地方政府財政支出的關係 為何？
15 徐琰超，「財政分權、轉移支付與地方政府福利性支出效率」，金融評論（北京），第 2 期（2014 年），頁 37-49。
16 劉明慧、黨立斌，「地方財政收入的合意性」，中國宏觀經濟資訊網，http://cks.mof.gov.cn/cri fs/html/default/caizhengzhichu/_content/14_10/15/1413341498548.html。
17 郭田勇，「規範地方政府債務需明確職能與強化約束」，中國金融新聞網，http://www.financialn ews.com.cn/llqy/201402/t20140224_50133.html。
18 張志華，「完善中的中國中央對地方轉移支付制度」，World Bank，http://siteresources.world bank.org/PSGLP/Resources/6ZhihuaZhang.pdf。
19 胡祖銓、黃夏嵐、劉怡，「中央對地方轉移支付與地方徵稅努力—來自中國財政實踐的證據」，
經濟學季刊（北京），第 12 卷第 3 期（2013 年），頁 799-822。
20 中國評論新聞網，「財政轉移支付影響地方政府行為」，中國評論新聞網，http://hk.crntt.com/doc /1032/5/6/7/103256752.html?coluid=0&kindid=0&docid=103256752。
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第三節 文獻探討與理論回顧