第四章 中國大陸財政支出之沿革與分析
第一節 中國大陸財政支出之沿革（1994 年—2014 年）
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第四章 中國大陸財政支出之沿革與分析
第一節 中國大陸財政支出之沿革（1994 年—2014 年）—
預算管理制度、政府收支分類制度的演變
分稅制後，中央擁有極大份額的財政收入，反之，地方為獲得足夠的財政收 入，開始大量出讓土地，以獲得高額的土地出讓金。1同時，在以經濟增長為首 要目標的前提下，地方政府也增加對生產性財政支出的比例，減少公共服務的財 政支出。2這種財政關係邏輯為：地方在面對政治中央集權和經濟財政分權的框 架下，展開以 GDP 為核心的經濟競賽，其總目標為經濟增長極大化和財政收入 最大化，而前述兩者又極其相關且互為影響，也就是說，經濟增長越快，稅基越 大，財政收入也越多。3
藉由上述實況，我們可以理解，財政支出是政府履行職能行為的展現。綜觀 中國期刊文獻，欲分析財政支出者，主要皆關注其規模及結構；所稱財政支出規 模是指支出總額，衡量的是政府可用之經濟資源；財政支出結構則指在財政支出 總額中各類支出所占比例，反映政府財政行為的範圍與方向，抑或公共政策的著 重點。4
再依 2013 年 11 月的十八屆三中全會「中共中央關於全面深化改革若干重大 問題的決定」，將改革總目標認定為「推進國家治理體系和治理能力現代化」，且 將財政定位為「國家治理的基礎和重要支柱」；5其邏輯為，國家治理的主體是政 府，財政則是政府履行職責的基礎；與之相關，財政支出則為政府行為最直接的 表現，而財政支出的改革也是財稅體制改革的一部分，各經濟體制改革則是全面 深化改革的重點，其核心問題為政府和市場的關係的明確化，主要措施為政府職 能的轉變，因此改革的主要措施與成果，必透過財政支出的規模與結構調整體現
1 中國評論新聞網，「推進健康城鎮化與中央地方關係的調整」，中國評論新聞網，http://hk.crntt .com/doc/1025/4/4/6/102544656.html?coluid=7&kindid=0&docid=102544656。
2 李劍閣，中國新農村建設調查（上海：上海遠東出版社，2007 年），頁 264。
3 張俊娜、溫鐵軍、計晗，「中央風險與地方競爭」，人民網，http://theory.people.com.cn/n/2015/
0729/c217905-27379197.html。
4 汪德華，「中國全口徑財政支出規模核算與分析：2003-2013」，地方財政研究，
http://www.dfczyj.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=1359。
5 中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，「中共中央關於全面深化改革若干重大問題 的決定」，新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm。
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算外資金收支計畫管理；嚴格預算外資金支出管理等。其中，將部分預算外資金 納入財政預算管理的規定最為重要。
依上述「決定」，中國各區及各部門將財政部已規定的 83 項行政性收費專案 納入財政預算。從 1996 年起，將養路費、車輛購置附加費、鐵路建設基金、電 力建設基金、三峽工程建設基金、新菜地開發基金、公路建設基金、民航基礎設 施建設基金、農村教育事業附加費、郵電附加、港口建設費、市話初裝基金和民 航機場管理建設費 13 項金額較大的政府性基金（收費）納入財政預算中進行管 理。7
此外，1996 年中國財政部發布了「政府性基金預算管理辦法」，規範政府性 基金管理，使地方財政部門依據國家規定而收取的各稅費附加，從此刻起統一納 入地方財政預算，作為地方財政的固定收入，不再作為預算外資金管理。另外，
與 1996 年中國國務院頒佈的「關於加強預算外資金管理的決定」相配套，中國 財政部於 1996 年也頒佈了「預算外資金管理實施辦法」，重新定義預算外資金的 範圍。此時，我們可以觀察到，預算管理方面的改革，如同之後的分稅制改革一 般，都是以收入方面的管理改革為主。8
於此階段，雖都為收入管理改革為主，但不乏些許支出管理的改革。1999 年 6 月，中國審計署代表其上級國務院於第九屆全國人民代表大會常務委員會第 十次會議上所作的「關於 1998 年中央預算執行情況和其他財政收支的審計工作 報告」及全國人大常委會在審議 1998 年中央財政決算和中央財政審計報告中，
指出中央預算管理存在的問題，要求嚴格執行「預算法」及時批復預算，增加透 明度；預算上報內容增加對中央各部門支出、中央補助各地方的支出和重點專案 的支出等。9
到了 1999 年 12 月，第九屆全國人大常委會第十二次會議通過「全國人民 代表大會常務委員會關於加強中央預算審查監督的決定」，正式要求細化預算編 制，加強對中央預算的審查和監督，並要求財政部在向全國人大提交 2010 年中 央預算草案時，要提供中央各部門預算收支等資訊。中國財政部也對此作出回 應：在現有預算收支分類的基礎上加以細化，並試編部門預算，2000 年的預算 草案，除現有按功能分類的預算外，還將部分支出以附表的形式具體細化到部門 和有關專案，如將基本建設支出、科學事業費、企業挖潛改造資金的大部分細化
7 陳玫君，中國稅制（北京：清華大學出版社，2006 年），頁 100。
8 賈康、趙全厚，中國經濟改革 30 年：財政稅收卷（重慶：重慶大學出版社，2008 年），頁 148。
9 楊志勇，「政府預算管理制度演進邏輯與未來改革」，中國社會科學院財政與貿易經濟研究 所，http://cms.cass.cn/wp-content/uploads/2011/03/15.pdf 及許躍芝，「來自九屆全國人大常委會 的報道」，人民網，http://www.people.com.cn/BIG5/14576/28320/29981/29984/2118274.html。
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到部門及將中央補助地方支出中的稅收返還、體制補助、過渡期轉移支付單獨列 出。10
二、1998 年公共財政框架之確立
1998 年 12 月 15 日全國財政工作會議上，中國國務院副總理李嵐清正式提 出建構公共財政基本框架，使公共財政正式進入政府財政議程，此時財稅體制改 革是以支出管理改革為重心的公共財政框架，而支出管理改革則包含預算、採 購、國庫集中收付及收支兩條線管理制度之改革，以下將預算管理改革簡化成 表，並略述內容如下：11
預算管理改革 中央部門預算改革 地方部門預算改革 政府收支分類改革
三、2000 年部門預算改革
從 2000 年開始，中國財政部開始中央部門預算改革，部門預算改革是以政 府部門為預算基礎進行編制，即「一個部門，一本預算」，其後逐級上報、審核、
匯總，再經財政部門審核，經政府同意後提交立法機關，依法執行各部門的財政 預算。而部門預算改革主要有以下四大內容：
第一，改革預算編制形式，初步實現「一個部門，一本預算」，其中包括部門全 部收支；
第二，改革預算編制方法，依基本和專案支出編制部門預算；
第三，深化收支兩條線改革，初步實現綜合預算；
第四，規範預算編制程序，初步建立財政部和中央內部的預算編制規則。12 部門預算改革包含預算編制方法、細化、程序等一系列改革內容。各部門支 出區分為基本支出和專案支出；前者包括人員及公用經費，實行定額管理。後者 採專案庫管理，區分專案的輕重緩急，實行滾動管理。而預算編程序則以「二上
10 楊志勇、楊之剛，中國財政制度改革 30 年（上海：格致出版社，2008 年），頁 118、汪治，
稅收籌劃實務（北京：清華大學出版社，2005 年），頁 97-98、熊偉，「專款專用的政府基 金及其預算特質」，北大法律資訊網，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?Arti cleId=89525 及中國發展研究基金會，公共預算讀本（北京：中國發展出版社，2008 年）。
11 高培勇，「公共財政：概念界說與演變脈絡—兼論中國財政改革 30 年的基本軌跡」，中國戰 略與管理研究會，http://www.cssm.org.cn/view.php?id=29468。
12 中華人民共和國財政部，「預算編制管理」，中華人民共和國財政部，http://www.mof.gov.cn/
zhuantihuigu/zhongguocaizhengjibenqingkuang/caizhengguanli/200905/t20090505_139539.html 及謝志霞，「構建國庫現金管理模式探討」，中國權威經濟論文庫，http://202.119.108.161:
93/modules/showContent.aspx?title=&Word=&DocGUID=65bd7f700faf4a88868a37729b394c。
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二下」編制，且預算須從最基層單位編起。而所謂的「二上二下」是中央部門預 算採取自下而上編制方式其中的編制流程；首先，中央部門編報部門預算建議 數，簡稱為「一上」，而編報部門預算須從基層預算單位編起，層層匯總，由一 級預算單位審核彙編成部門預算建議數，上報財政部門；再次，為財政部下達部 門預算控制數，簡稱「一下」，財政部對各中央部門上報的預算建議數審核後，
匯總成中央本級預算初步方案並上報國務院，經批准後向各中央部門公佈預算控 制限額；其後，各中央部門根據財政部下達的預算控制限額，編制部門預算草案，
上報部門預算至財政部，是為「二上」；最後則為財政部批復部門預算，是為「二 下」。於財政部在對各中央部門上報的預算草案審核後，匯總成中央本級預算草 案和部門預算草案，報經國務院審批後，提交全國人民代表大會審議，各中央部 門應在財政部批復部門預算之日起一定期限內，批復各預算，並具體執行。13 2000 年開始，預算週期大大地延長，編制時間延長至 6 個月。2006 年，為 規範部門預算編制內容及使部門預算編制方法趨於正式，對於部門預算編制規程 更加明確規範，並開始地方部門預算改革。而此時，於 2001 年與預算制度改革 連動的國庫集中收付制度改革也開始了下一輪的改革，也就是將以國庫單一帳戶 為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度改革，並擴大至全 中央部門。14
四、政府性基金預算編制
2001 年，中國國務院辦公廳轉發財政部「關於深化收支兩條線改革進一步 加強財政管理的意見」；2004 年「財政部關於加強政府非稅收入管理的通知」提 出政府非稅收入之概念。而關於政府性基金預算管理，早於 1996 年，中國財政
2001 年，中國國務院辦公廳轉發財政部「關於深化收支兩條線改革進一步 加強財政管理的意見」；2004 年「財政部關於加強政府非稅收入管理的通知」提 出政府非稅收入之概念。而關於政府性基金預算管理，早於 1996 年，中國財政