第五章 中國大陸中央轉移支付與地方財政支出之分析
第三節 轉移支付對財政支出行為之影響
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第三節 轉移支付對財政支出行為之影響
中國「跑部錢進」是中央與地方於轉移支付分配過程中利益協調的形象，28 因專項轉移支付缺乏明確分配制度，才導致如此無窮盡的議價。專項轉移支付一 般都是專業性專案，需相應的專業部委對專案進行評估，再交由財政部撥付資 金，因此各部委對自身負責的專項轉移支付具極大裁量權。而我們可以專項轉移 支付的流程看的出來裁量權大小：首先由國務院訂定欲支持的主要範圍，再確立 相應的專項專案，後交由相關部委向外發佈專案資訊，並由基層對口單位負責組 織申報，再逐級匯總至省級對口部門統一上傳至相應部委，最後則由對口部委聯 合發改委對專案進行審批，透過審批的專案資訊則交給財政部，由財政部將資金 逐級轉發至基層。
由於地方政府都會進行「跑部錢進」，政治因素在轉移支付的分配中起到重 要作用。中國現階段轉移支付制度是為了維繫「條條」間的連貫，因而將許可權 賦予至各部委，由部委決定其領域的財政資源如何在地區間進行分配，這雖然有 利於部委政策之效率，但無形之中卻忽略了公平。而地方政府的行為除表現在招 商引資與 GDP 競賽外，還表現於爭奪中央財政資源上。
從上述觀之，由於專項轉移支付的專業性較強，相關部委領導與地方政治關 聯會顯著影響到地方獲得的專項轉移支付。這種政治關聯會透過政治聯繫獲得的 轉移支付，不管是部委領導主動或被動的政治聯繫，都會獲得更多的專項轉移支 付。
財政轉移支付雖能在一定程度上使得地方政府改變行為，但長期觀之，由於 地方漸依賴轉移支付，財政收入反而下降。這種負增長效應與轉移支付的結構性 緊密相關，使地方成為「吃飯財政」，更帶來官員腐敗。但問題恰恰在於，轉移 支付透過明確規定用途支付時，上級必不如地方瞭解本地情況，轉移支付難以符 合當地所需，但調整又存在延滯，易造成浪費；而專項轉移支付審批程式複雜，
資金難以整合，更加大了資金浪費；而這也是為何「跑部錢進」出現從中央到地 方的集體貪腐之因。
專項轉移支付過多影響地方財政支出行為的另一個後果為：加大了地方預算 軟約束。中央部委在設定具體專項轉移支付總目標之時，難以準確計算不同地區
28「跑部錢進」就是地方利用其「駐京辦」的關係網，在各部委部門跑動協調，藉以獲取所欲之 專案資金。但「駐京辦」及「跑部錢進」非為中國所專有，美國也有「駐華盛頓 D.C.辦」， 如麻省理工學院的 Washington Office，其主要職責也包括「跑部錢進」（maintain a constant flow of information between Washington, DC and the MIT campus in Cambridge, MA.）；MIT Washing ton Office,“OUR ROLE IN WASHINGTON,”MIT Washington Office,http://dc.mit.edu/our-role -washington。
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實際耗用的成本。自然會出現以誇大政策執行成本，並以執行中央部委政策為藉 口擴大支出規模之地方。更嚴重的是，過多的專項資金還會嚴重削弱各部委控制 地方預算約束的政治激勵，並聯合地方一起向中央施壓。與此同時，地方也可借 機聯合中央部委逼迫中央給予地方財政補貼。也就是說，以轉移支付為因，財政 支出行為為果觀之，造成此影響的就是中央和地方的「共謀」，也可以說當下中 國轉移支付之所以造成地方政府支出行為的異化，中央及地方都為「共謀」的共 同正犯。
在 2015 年 1 月 1 日起施行的新預算法中，其於預算管理制度、預算控制方 式、地方債務風險、轉移支付制度、預算支出約束等五個方面有所更動。而轉移 支付制度更加完善，其既為達到基本公共服務均等化之手段，也為改善中央與地 方財政關係的部分措施。而此次修訂更提高了轉移支付資金分配的規範性、公平 性及公開性，利於減少「跑部錢進」和中央部門對地方事權的不適當干涉。29而 關於財政轉移支付，新預算法較系統性之規範主要內容如下：
一、種類：從縱向劃分，轉移支付包括中央對地方轉移支付和地方上級政府 對下級政府轉移支付。從橫向劃分，轉移支付包括一般轉移支付和專項轉移支付；
二、原則和目標：財政轉移支付應當規範、公平、公開，以促進地區間基本 公共服務均等化為主要目標；
三、一般性轉移支付：轉移支付以為均衡地區間基本財力、由下級政府統籌 安排使用的一般性轉移支付為主體。一般性轉移支付應按照國務院規定的基 本標準和計算方法編制；
四、專項轉移支付：按照法律、行政法規和國務院的規定可以設立專項轉移 支付，用於辦理特定事項。專項轉移支付應當分地區、分專案編制；如市場競爭 機制能夠有效調節的事項，不得設立專項轉移支付。上級政府在安排專項轉移支 付時，不得要求下級政府承擔配套資金；但是，上下級政府共同承擔的事項除外。
同時，還增加關於建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制的規定；
五、管理制度：縣級以上各級政府應當將對下級政府轉移支付預計數提前下 達下級政府；而地方政府應將上級政府提前下達的轉移支付預計數編入本級預 算。因此，我們可以說新修改的預算法首次規定財政轉移支付制度，使得建立權 責相符之分稅制的目標更加接近達成，也利於縮小地區間財力差距，促進區域協 調發展。30
29 中國總會計師，「預算法完成 20 年來首次大修」，中國總會計師（北京），第 9 期（2014 年），
頁 15。
30 尹中卿，「新預算法的十大亮點」，中國人大（北京），第 23 期（2014 年），頁 40-44。
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綜上，我們可得知無論採取哪種轉移支付都會帶來相應的疑義，在這裡作者 歸納此現象為「政治與經濟集權下的轉移支付弔詭」：也就是如過於依賴一般性 轉移支付，雖助於抑制地方預算軟約束，但卻導致地方增加行政經費支出；而如 過多依賴專項轉移支付，雖助於推動地方基本公共服務建設，但也易帶來腐敗，
上述兩者轉移支付的矛盾情況，就為「政治與經濟集權下的轉移支付弔詭」。而 地方與中央部委的「共謀」擴大支出，也使得地方本身發展衝動難以遏制，進一 步帶來了大量的債務危機。31
31 新預算法已採取了補正之修訂，賦予省級政府依法適度的舉債權，但對舉債方式、用途、償 債資金、債務規模和債務管理等進行規範，並規定國務院建立地方政府債務風險評估和預警 機制、應急處置機制以及究責制度；詳見劉劍文，「預算法修改:從“治民之法”到“治權之法”」，
中國財政（北京），第 18 期（2014 年），頁 22-24。
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