第五章 中國大陸中央轉移支付與地方財政支出之分析
第一節 財政分權對財政支出之影響
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第五章 中國大陸中央轉移支付與地方財政支出之分析
第一節 財政分權對財政支出之影響
財政分權對財政支出之影響，一般認為係因資訊不對稱所造成，由於地方較 其他層級政府更明瞭當地居民所需，如中央賦予地方更大財政自主權，便有助於 強化地區間良性競爭及發展，進而間接約束地方政府行為。觀諸國際，財政分權 實為趨勢，如於泰國、印尼、寮國、韓國、日本及菲律賓都為政府治理的主要發 展方向。1
財政分權化之具體表現，可歸納為兩大範疇：一為課稅自主權之提升，也就 是在完整的稅制建構完畢之後，將稅權下放地方；二為提高地方支出權，支出責 任應盡可能下放給地方政府，且因轄區間的流動性，課稅權由地方掌握較為適 合，在具適當之稅收和相應的支出自主權下，在提供當地人民所需之公共服務 時，才能對其需求做出最適的反應。
上述於財政分權框架下之財政支出行為，可從 Tiebout 之「以腳投票」，以尋 求滿足偏好之最佳財政組合，並顯示消費者偏好，進而讓地方公共財之提供與人 口分佈達最適境界解釋；也可以 Oates 將 Tiebout 模型運用於現實財政制度上，
提出之地方分權理論，指出地方在其轄區內決定提供公共財之水準，遠比中央在 各地區均等地提供公共財更具效率觀察之；2又可用 Brennana 和 Buchanan 於 1980 年提出之「怪獸理論」，其認為政府會利用政治權力壓榨居民以謀求自身利益最 大化詮釋之。另一方面，如加入政府間轉移支付此一變數，財政分權將會導致財 政支出規模增加。3
從上述財政分權框架下，我們可以區分為財政支出分權及財政收入分權兩角 度，進而用以觀察財政分權對地方政府行為之影響。從收入分權面觀之，財政分 權對財政支出的影響主要表現於制度層面之上，從分稅制改革開始，對地方政府 的財稅收入進行調整，使地方獲得相應的財權，進而使財政支出符合應盡之職 責；從支出分權面觀之，如果說收入分權是由中央的角度觀察的話，是由地方政
1 臺灣公共治理研究中心，「參與菲律賓 APEC 經濟委員會會議」，臺灣公共治理研究中心，
http://www.tpgrc.org.tw/content.php?f=28&Irec_id=875 及謝貞發、張瑋，「中國財政分權與經 濟增長—一個薈萃回歸分析」，經濟學季刊（北京），第 2 期（2015 年），頁 435-452。
2 李蕾、蹤家峰，「Tiebout 模型的研究：50 年來的進展」，稅務研究（北京），第 3 期（2007 年），
頁 37-42。
3 郭慶旺、賈俊雪，「財政分權、政府組織結構與地方政府支出規模」，經濟研究（北京），第 11 期（2010 年），頁 59-72 及Maldonado Beatriz, “Legislatures, Leaders, and Leviathans: How Constitutional Institutions Affect the Size of Government Spending,” Social Science Quarterly, Vol. 94,Issue 5(Dec.,2013), pp. 1102-1123。
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府支出自主性觀察之，也是許多國家重置財政資源分配及提升地方自主性之基 礎，反觀中國，從分稅制開始，地方的支出自主性顯著下降，4且延伸出一系列 的財政問題。
綜上所述，我們觀察財政分權對財政支出的影響，可由收入分權及支出分權 兩角度觀察，而歸納上述內容，我們也可說財政分權對財政支出的影響就是收入 分權及支出分權兩造之消長，收入分權主要聚焦於中央將財源釋出，增加地方財 源，如收入分權下降的程度超過支出分權，將一定程度抵消支出分權下降的財政 效應，因此，中國政府才會進一步明確劃分各級政府於收入分權中的權利及責 任，避免收入分權下降，進而影響總體政府財政。
反觀支出分權面，就是地方政府具決定與變動其支出政策的能力，其中總體 上含括政策自主性及預算自主性兩大層面，常態言之，地方政府須受到上級政府 強力規範，各項預算自主裁量空間大大被縮減，且須依中央所訂之法律決定各項 支出比例，而這些支出在預算編列與審查過程，須依中央所訂標準，也就是地方 明顯受制於中央，反觀中國，其政策自主性及預算自主性實施的極為不全，這可 以從中國 2014 年預算法的出現進行反推，這也是為何中國的中央政府以其訂定 規範對地方進行調整外，又從收入分權的角度對支出分權進行規範，強化地方財 政支出之績效管理，建立支出使用管理的機制。
分稅制的改革成功表明，中央在政府間財政關係上占絕對主導地位，甚至具 有壓倒性的優勢。5單就分稅制本身言之，如其他條件不變，中央集中財權會降 低地方的積極性。因為地方財政收入下降，帶給地方巨大財政壓力，逼迫後者想 方設法開拓新財源，如土地出讓金在內的預算外收入。6而分稅制除顯著提高中 央財政分成比例外，也增加了中央對地方的轉移支付。7
正因如此，財政分權是否對財政支出的影響不行簡單判定地方並未因分稅制 而減少財力。因為不同地方受到之影響迥異，可以肯定的是，分稅制後財權與財 力都是相對減少；而對財政不豐裕的地區而言，即使因轉移支付的支援財力有所 提升，但實際的財權也因分成比例下降而相對減少。8也因如此，就算中央透過
4 張芬、趙曉軍、張玉龍，「中國財政分權度量指標的比較研究」，北京大學經濟學院工作論文，
http://econ.pku.edu.cn/upload/file/20141211/2014121117560857857.pdf 及馮永猷，「財政分權與 財源均等分配—讀地方財政分權的回響」，財團法人台灣智庫，http://www.taiwanthinktank.or g/page/english_attachment_5/2098/6-1.pdf。
5 劉偉，「央地關係視野下的我國財稅體制改革」，人民論壇網，http://www.rmlt.com.cn/2015/0227/
374056.shtml。
6 徐晨光、王海峰，「中央與地方關係視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯」，中共中央編 譯局，http://www.cctb.net/llyj/xswtyj/ggzl/201505/t20150528_322622.htm。
7 張墨寧，「地方財政緊張，如何解決？」，南風窗網，http://www.nfcmag.com/article/5408.html。
8 謝貞發、范子英，「中國式分稅制、中央稅收征管權集中與稅收競爭」，復旦大學當代中國經
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轉移支付把錢返還至地方，也都是降低地方財權，而透過財政分成比例留給地方 的部分收入，和從上級爭取而來的收入是不一樣的。因此，實行財政分權後，地 方除發展經濟外，也積極地最大化其財政收入。9
2014 年中國修訂了預算法，提出了財政體制和轉移支付兩項制度的建設 原則。財政體制與轉移支付是為調整多層級政府之財政關係的重要制度。而由於 兩制度極為複雜，需設專法管理之，但作為兩制度之母法，新預算法對爭議議題 做出規範，如分稅制財政體制及對轉移支付的重大問題之原則規定。同時，明確 了專項轉移支付的條件及配套。使得上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求 下級政府承擔配套資金，但共同承擔除外。10
綜上言之，我們可說因地制宜的制度在中國才是最佳的。如中央親自操刀改 革，則會面臨著地方議價的風險，所以把權力下放給地方是最適選擇，因而出現 財政分權。11但毫無疑問，在中央具財政話語權的情境之下，政府間財政關係依 然為財稅改革之重要癥結，即便是完善財政轉移支付亦為如此。因此，我們可知 的是：財政分權間接以收入分權影響支出分權，並以轉移支付調整兩者之消長，
這也在上述所言之預算法修訂內容得到答案。
濟與社會工作室，http://www.flcds.fudan.edu.cn/userfiles/20150518/20150518052714.pdf。
9 陸明濤，「結構變遷背景下的地方政府行為激勵機制」，中國社會科學院金融研究所，
ifb.cass.cn/manager/images/pic/201531091658.pdf。
10 馬國賢，「淺談新預算法的特點」，中國財政（北京），第 21 期（2014 年），頁 46-48。
11 中國地方政府行為之簡介可參見楊燦明、趙福軍，「中國地方政府行為及其規範化研究」，
World Bank，http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/8CanmingYang.pdf。
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