第一章 緒論
第三節 文獻探討與理論回顧
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第三節 文獻探討與理論回顧 一、財政分權與財政支出
分權化一直是發展研究中重要的一環，其中中央政府與地方政府關係之探討 尤為重要，21特別是地方政府對中央政府轉移支付的依賴程度最為人所關注。22 財政分權對政府支出規模的影響，一般認為是政府間的資訊不對稱所造成，而由 於資訊不對稱，也使地方較其他層級政府更瞭解在地居民之偏好，如賦予地方政 府更大的財政自主權，也有助於強化地區間競爭和公眾政治參與，從而有助於約 束地方政府行為。23此外，地方政府為了能和其他地方政府競爭，吸引人口遷移 和廠商的進駐，會提出一連串的財務和稅賦誘因計畫，因此財政分權可促使地方 政府提高效率，有效抑制支出規模快速膨脹。24
Oates 於 1972 年提出財政分權理論，在「財政聯邦主義」一書中，將全部人 口分為兩個子集，兩個子集間的民眾偏好不同，但同子集內民眾偏好相同，因此 由同子集內的地方政府提供的公共財較能滿足該地區民眾之偏好而達到柏拉圖 最適（Pareto optimality），而中央政府則因提供之公共財於資源配置的效率上不
21 許多國家針對中央與地方政府之財政關係，透過憲法體制等制度調整方式，在政府部門中建 立若干自治層級，將管理權限分權化，以抑制集體行動中代理人的機會主義投機行為。然而，
地方財政分權制度下，委託人（中央政府）與受託人（地方政府）利益可能不一致，二者間 存在資訊不對稱問題，地方政府可能不受約束而享受壟斷租金，發生地方政府運用資源配置 扭曲，包括地方政府認定的公共收入機會成本低於真正的社會成本之共用資源問題，以及因 仰賴中央政府所提供的財源，以致地方政府耗盡財源產生風險；詳見張李淑容、劉小蘭，「我 國地方財政制度對地方經濟成長之影響分析」，台灣土地研究，第 13 卷第 1 期（2010 年），
頁 72。
22 Anwar shah And Sana shah , ― The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments ,‖ World Bank,2006,pp.33-43, http://siteresources.worldbank.org/
INTWBIGOVANTCOR/Resources/NewVisionofLocalGovernance.pdf、Wallace E. Oates, ― On the Theory and Practice of Fiscal Decentralization,‖ IFIR Working Paper,2006 ,p.21,
http://www.ifigr.org/publication/ifir_working_papers/IFIR-WP-2006-05.pdf.
23 有關地方政府財政行為可參見 Anwar Shah、Chunli Shen 主編，地方政府與地方財政建設（北 京：中信出版社，2005 年）。
24 Tiebout 提出各地方政府有其不同收支形態，消費者在各區域間自由移動，以尋求滿足偏好之 最佳財政組合，經由該種「以腳投票」的功能，使消費者偏好得以顯示，並使地方公共財之 提供與人口分佈達最適境界；Oates 將 Tiebout 模型運用於現實財政制度，提出地方分權理 論（The decentralization theorem），指出若某種地方公共財無論由中央或地方政府提供成本 皆相同，因不同地區居民對地方公共財偏好不同，則由地方政府各自在該轄區內決定其提供 水準，遠比中央政府在各地區均等式地提供公共財更具效率；詳見朱全濤譯，Wallace E. Oates 著，「財產稅和地方公共支出對財產價值的影響」，經濟社會體制比較（北京），第 6 期（2003 年），頁 44-51、Charles M. Tiebout, ―A Pure Theory of Local Expenditures,‖ Journal of Political Economy, Vol. 64 (Oct., 1956), pp. 416-24、吳欣望譯，Charles M. Tiebout 著，「一個關於地方 支出的純理論」，經濟社會體制比較（北京），第 6 期（2003 年），頁 37-43 及李蕾、蹤家峰，
「Tiebout 模型的研究：50 年來的進展」，稅務研究（北京），第 3 期（2007 年），頁 37-42。
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如地方政府，25但中央政府又於執行收支重劃之際，未增加地方政府的收入。26 Brennana 與 Buchanan 則於 1980 年提出「怪獸理論」，其認為政府會利用政 治權力壓榨居民藉以謀求自身利益極大化。因此，在一封閉的經濟體系中，地方 政府會設置較高的稅率及提供較少的公共服務以求財政剩餘最大化；然而，當經 濟體系是開放時，租稅收入和財政支出分權的深化，將造成地方政府為搶奪流動 性資源而展開租稅競爭，而地方政府之間競相削減稅率的結果會限制政府獲取收 入的各種途徑，從而自動遏止政府規模的膨脹，基於此觀點，財政分權程度與政 府的規模是負相關。27另一方面，如政府間具轉移支付，財政分權將會導致政府 支出規模增加。28
然而，Oates 以稅收收入占 GDP 的比重作為政府規模之指標，以中央稅收收 入占總稅收收入的比重作為分權指標進行檢證，其研究結果顯示中央收入集權與 政府規模正相關。與之類似，他對 43 個國家進行的跨國研究也無支持財政分權 能約束地方政府規模擴張的假說，這與財政分權導致更大的政府規模之結論相 反。29而 Stein 以 19 個拉丁美洲國家之支出分權及中央政府對地方政府的移轉占 地方政府總收入的比例作為財政分權指標，透過一般化最小平方法（GLS）進行 估計，實證結果發現較為分權的政府傾向擁有較大的政府規模。30
Rodden 則以 44 個國家從 1978 年至 1997 年的追蹤資料為研究樣本，透過誤 差修正模型進行實證，結果顯示無論是 OECD 的小樣本或總體國家的大樣本，
中央政府對地方政府的轉移支付占總收入的比例與政府規模具顯著正相關，也就 是說，中央政府對地方的轉移支付占總收入的比例愈高，表示地方政府的財政能
25 Oates 在「財政聯邦主義」一書中，提出財政分權理論，「財政分權」係指中央政府賦予地方 政府在債務安排、稅收劃分和預算執行方面一定程度的自主權，涉及中央政府如何將支出責 任與財源移轉給地方政府，以此激發地方政府提高公共財的效率與競爭性，並使地方經濟成 長；詳見張靖華，「西方財政分權理論綜述」，開發研究（蘭州），第 2 期（2005 年），頁 114-116。
26 Richard M. Bird, ―Decentralization of Intergovernmental Finance in Transition Economies,‖
Comparative Economic Studies , Vol. 36, Issue 4(1994) , pp. 149-160.
27 殷乃平譯，Geoffrey Brennan,James McGill Buchanan 著，課稅的權力（臺北：財政部財稅人員 訓練所，1984 年），頁 136-190。
28 郭慶旺、賈俊雪，「財政分權、政府組織結構與地方政府支出規模」，經濟研究（北京），第 11 期（2010 年），頁 59-72 及Maldonado Beatriz, ―Legislatures, Leaders, and Leviathans: How Constitutional Institutions Affect the Size of Government Spending,‖ Social Science Quarterly, Vol. 94,Issue 5(Dec.,2013), pp. 1102-1123。
29 Oates 對 43 個國家的研究發現，18 個工業化國家中央政府財政支出占財政總支出的比重平均 為 65％，而 25 個發展中國家的比重平均為 89％；詳見 Wallace E. Oates, ―Searching for Leviathan: An Empirical Study,‖ American Economic Review,Vol. 75, No. 4. (Sep.,1985), pp.
748-757。
30 Ernesto Stein, ―Fiscal Decentralization and Government Size in Latin America,‖Journal of Applied Economics,Vol. 2, No. 2.(November,1999), pp. 357-391.
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力及財源愈弱，財政分權程度愈低。31
以上回顧之文獻均使用一個財政分權指標來衡量財政分權與財政支出的關 聯，而其他學者也有從財政支出分權和收入分權兩角度來觀察財政分權對地方政 府規模之影響，如 Jin 和 Zou 從財政收入分權和支出分權來驗證其對地方政府規 模、中央政府規模和總體政府規模的影響，他們發現財政收入分權、支出分權和 財政垂直不平衡均擴大了地方政府規模，支出分權會產生較大規模的總體政府和 地方政府，但造成中央政府規模變小；收入分權則會造成較大規模的地方政府，
但中央政府和總體政府規模較小；而中央移轉占地方支出之比例的增加，會產生 較大地方政府、中央政府及總體政府的規模。32Jon 運用地方自有收入占總收入 的比重和地方財政支出占總支出的比重分別衡量財政收入分權和支出分權，並發 現在 18 個 OECD 國家中財政收入分權減小了政府規模和政府社會福利面的支 出，擴大了政府消費性支出，而支出分權雖然擴大了政府規模和消費性支出規 模，惟其對社會福利支出之影響為不顯著的正相關。33
在以中國為研究對象的專論中，蘇曉紅和王文劍認為財政分權擴大了地方政 府規模，但之所以在中國存在「共謀」理論，是由於在中國「用手投票」、「用 腳投票」機制之無效，34及來自「財政縱向（垂直）不平衡」和轉移支付「粘蠅 紙效應」之影響。35喬寶雲等人則認為中共財政分權所引起地方政府間的競爭，
導致地方政府教育經費投入的不足；因在財政資源有限的約束條件下，地方政府 為了吸引投資移入，往往會將資源移轉至對地方經濟發展有利的投資上，進而排 擠了教育經費。
另外，政府間的轉移支付雖對平抑地區財政收支能力差異具重要作用，但中 共以稅收返還和轉移支付為主之轉移支付制度對刺激地方財政努力總體而言並 不成功。同時，富裕地區與貧窮地區的地方政府財政行為具差異性，富裕地區的 財政努力程度低於貧窮地區，導致財政轉移支付的效果被弱化，使財政資源有限
31 Jonathan Rodden, ―Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of Government,‖
International Organization ,Vol.57(Fall, 2003), pp. 695-729.
32 Jing Jin and Heng-fu Zou, ―How Does Fiscal Decentralization Affect Aggregate, National, and Subnational Government Size? ,‖ Journal of Urban Economics, 52(2002), pp. 270-293.
33 Jon H. Fiva, ―New Evidence on the Effect of Fiscal Decentraliztion on the Size and Composition of Government,‖ Public Finance Analysis, Vol. 62, No. 2 (June,2006), pp. 250-280.
34「用手投票」機制，即選舉投票制度，經由居民選舉產生的地方政府，具資訊優勢和激勵進而 瞭解當地居民所需；「用腳投票」機制，則為不同的政府根據當地居民之偏好，提供不同種 類的稅收標準和公共財，同時，居民也可根據自身的偏好來選擇不同的地方政府，從而選擇 相應的稅收標準和公共財組合；詳見喬寶雲、範劍勇、馮興元，「中國的財政分權與小學義 務教育」，中國社會科學（北京），第 6 期（2005 年），頁 37。
35 王文劍，「中國的財政分權與地方政府規模及其結構—基於經驗的假說與解釋」，世界經濟文 匯（上海），第 5 期（2010 年），頁 106。
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下的地方政府，財政資源更趨不足。36
財政分權之所以能引起地方支出結構的劇變，主要是因財政分權下的地方政 府擁有財政支出的自主權。因此，現有的文獻在探討財政分權影響地方財政支出 結構時，都將重點集中在支出分權的影響上。37而歸納此類文獻的角度，大略由
財政分權之所以能引起地方支出結構的劇變，主要是因財政分權下的地方政 府擁有財政支出的自主權。因此，現有的文獻在探討財政分權影響地方財政支出 結構時，都將重點集中在支出分權的影響上。37而歸納此類文獻的角度，大略由