第三章 中國大陸轉移支付制度之沿革與探討
第二節 中國大陸的轉移支付制度及其發展（1994 年－2014 年）.….91
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第二節 中國大陸的轉移支付制度及其發展（1994 年－2014 年）
在本節，會先將本章前言所提之三目的與中國財政部對於轉移支付之說明進 行矯正，以明其財政邏輯之起點。中國財政部對於轉移支付之目的說明如下：
表十九 中共財政部對於轉移支付之目的說明表 轉移支付
之目的
目的之說明
解決政府 間財力分 配的縱向 不平衡
所謂縱向不平衡，是指中央在初次收入分配中所占比例高於支出中所占之比 例，而因此形成財力剩餘之一方須由中央以轉移支付方式補助給財力缺口方。
縱向不平衡主因有二：一為稅種導致，稅種稅基流動性強，地區間分佈不均衡，
宜由中央統一管理，這也導致其於初次分配中佔較大比例；二為國家穩定，市 場需正常配置資源，但部分地區需財政支援，因此必要求上級紓困，否則會導 致區域保護，難以形成統一市場，變成不正常配置資源之狀態。
解決地區 間財力分 配的橫向 不平衡
由於財源分佈的不平衡，一些地區可能擁有較多的稅基，有些地區支出成本較 高，如高寒地區等；有些地區支出專案較多，如少數民族地區等。因此，不同 地區提供相同水準的公共服務需不同的財政支出，也因此出現橫向不平衡，而 為了實現公共服務均等化，需透過轉移支付，達到各地區政府具提供相同公共 服務之能力。
達成特定 政策目標
一些地方無力承擔風險或支出，且從效率角度考慮，中央直接投資又不經濟之 建設，就需中央對其予一部或全部的金援，從而形成特殊的轉移支付；此外，
對一些不可抗力之因素引起的收入減少或支出增加之情況，上級則需給予扶持 性轉移支付。
資料來源：中華人民共和國財政部，「為什麼要建立政府間轉移支付制度？」，中華人民共和國財 政部，http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czrdwt/cztz/200805/t20080519_25509.html。
綜合表十九，我們可得出表二十轉移支付的大致結構，接下來將敘述其發 展，並於其後簡述與稅制改革連動的一般性轉移支付和稅收返還：
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表二十 中國大陸轉移支付結構42 轉移支付結構 轉移支付項目
均衡性轉移支付 一般性轉移支付 專項轉移支付 專案性轉移支付
利益性轉移支付 中央對地方稅收返還
資料來源：作者自繪。
一、一般性轉移支付
（一）重點生態功能區轉移支付
2006 年起，中國國務院相關部門協同地方、研究機構及國際組織，對生態 補償機制進行研究。同時，環境保護部開始針對流域生態補償試點，「水污染防 治法」中也增加了生態補償相關條款，首次在環保法中規定飲用水水源保護區和 江河、湖泊、水庫上游地區的水生態保護補償機制。43
2008 年開始建立重點生態功能區轉移支付制度，根據中國財政部「2012 年 中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法」，黃河中上游青海、甘肅、寧夏、
陝西、山西、四川、內蒙古等省份部分縣市納入此範圍，且逐年增加。2008 年 寧夏回族自治區同心、原州、西吉、隆德、涇源、彭陽和海原等 7 個縣（區）被 列入「全國主體功能區規劃」的黃土高原丘陵溝壑水土保持重點生態功能區，2010 年又增加了鹽池縣。
2010 年，中國國家發展和改革委員會同財政部、環境保護部等 11 個部門組 成生態補償條例起草領導小組和工作小組，其中環境保護部負責流域、國家重點 生態功能區生態補償及資源開發生態補償機制的部分。其後，於 2012 年環境保 護部之「重點流域水污染防治規劃（2011—2015 年）」，將黃河中上游流域納入 規劃範圍，改善黃河中上游流域水環境品質；同時也正式啟動新安江流域水環境 補償試點，建立皖浙兩省簽署協定，其核心內容係以水質良窳為考核基礎，下游 對上游水環境保護予以補償、上游對下游水質超標或環境事故賠償的雙向究責機 制。
42 因專項轉移支付過度侵蝕一般性轉移支付之功能，使得表十七出現九條跨越至一般性轉移支 付的線，也因此致使中國大陸 2014 年以來大力整合及清理專項轉移支付，並將多項科目歸 於一般性轉移支付，使其降至 150 個左右，欲使轉移支付趨於正常化，因此其後因專項轉 移支付的數量龐大，所以並不會介紹專項轉移支付的內容。
43 中華人民共和國環境保護部，「3049 號提案複文」，中國人民政治協商會議全國委員會，
http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2015/02/28/ARTI1425122109568105.shtml。
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2013 年，環境保護部「關於開展國家重點生態功能區生態環境保護全過程 管理試點工作的通知」，將寧夏列為 4 個試點省（市）之一，透過試點進一步將 補償與被補償方的責任和義務明確化，並改進現有之評估機制。
另外，在農村環境綜合整治方面，環境保護部聯合財政部實施「以獎促治」
政策，先後將寧夏列為全國首個 8 個農村環境全域治理示範省區和全國兩個全境 環境綜合整治試點省區之一。2008 年至 2013 年，農村環保專項資金總共為 8.3 億元，共支援 1483 個村整治環境，且使約 340 萬人受益。
（二）產糧大縣獎勵資金
此資金的目的是為明確落實糧食安全省長責任制，促進糧油生產，特別是對 產糧油大縣。2005 年開始此獎勵政策，每年按糧食播種面積、產量和商品量分 別占 25 %、25 %、50 %的比例計算和撥付獎金。2012 年，財政部依近年全國各 縣級行政單位糧食生產情況，重新計算入圍獎勵縣。44
其中，對常規產糧大縣主要依 2006—2010 年五年平均糧食產量大於 4 億斤，
且商品量（扣除口糧、飼料糧、種子用糧測算）大於 1000 萬斤來確定；對雖未 達上述標準，但在主產區產量或商品量列為前 15 位，非主產區列前 5 位的縣也 可納入；上述兩標準外，每省還可確定 1 生產潛力大、對地區糧食安全貢獻顯著 的縣納入獎勵範圍。
在常規產糧大縣獎勵基礎上，中央對 2006—2010 年五年平均糧食產量或商 品量分列全國 100 名的產糧大縣，作為超級產糧大縣並給予獎勵。獎勵資金採因 素法分配，糧食商品量、產量和播種面積比例分別為 60%、20%、20%，常規產 糧大縣獎勵資金與省級財力狀況連動，不同地區採不同獎勵係數，產糧大縣獎勵 資金由中央計算後分配到縣，常規產糧大縣獎勵標準為 500—8000 萬元，獎勵資 金作為一般性轉移支付，由縣級人民政府統籌使用，超級產糧大縣獎勵資金用於 糧食生產和產業發展。
在獎勵產糧大縣的同時，也對 13 個糧食主產區的前 5 位超級產糧大省給予 獎勵，其餘則給予適當獎勵，獎勵資金由省級財政用於支持本省糧食生產和產業 發展。而產油大縣獎勵由省級人民政府依據「突出重點品種、獎勵重點縣（市）」
原則，中央以 2008—2010 年分省分品種油料（含油料作物、大豆、棉籽、油茶 籽）產量及折油脂比率，計算各省（區、市）三年平均油脂產量，作為獎勵因素；
油菜籽增加獎勵係數 20%，大豆已納入產糧大縣獎勵的，則繼續予以獎勵；入圍
44 賴明勇、龔松，湖南農產品價格研究報告（湖南：湖南大學出版社，2014 年），頁 111-120。
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縣的獎勵資金不得低於 100 萬元，全部用於支援油料生產和產業發展。45
依據上述政策，常規產糧大縣獎勵資金為一般性轉移支付資金，由縣級人民 政府統籌使用；超級產糧大縣獎勵用於支持糧油生產和產業發展，特別是用於「糧 安工程」中糧食危險及老舊倉庫維修改造支出；產油大縣獎勵則用於支援油料生 產和產業發展，特別是用於支持油料收購、加工等方面支出，緩解產糧大縣之財 政困難。46
（三）縣級基本財力保障機制獎補資金
此資金係用於支持縣級政府提升基礎財力水準，獎勵地方改善縣級財力之不 平衡、縣級財政管理和管理績效的一般性轉移支付資金。
從 2005 年，中國開始實施緩解縣鄉財政困難的「三獎一補」政策。「三獎一 補」是指中央對財政困難縣增加本級稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣進 行轉移支付，對縣鄉政府精減機構和人員給予獎勵（每撤併一鄉鎮獎勵 50 萬元，
每精減一名鄉鎮財政供養人員獎勵 4000 元），對產糧大縣按糧食商品量、糧食產 量、糧食播種面積等因素和各自權重計算獎勵，對之前緩解縣鄉財政困難工作績 優地區給予補助之政策，形成上下共同提高縣鄉財政能力的機制，而 2005 年至 2008 年，中央財政累計安排「三獎一補」資金 1165 億元。
2009 年，為解決實行「省管縣」、「鄉財縣管」後造成之縣級財政收支問題，
提出建立縣級基本財力保障機制，47並於 2010 年 9 月 21 日財政部公佈「關於建 立和完善縣級基本財力保障機制的意見」全面實行。2010 年—2013 年，分別安 排此資金 475 億元、775 億元、1075 億元和 1525 億元，透過調整省以下財政體 制、補正省以下轉移支付制度等方式，改善縣級財政運行；到了 2012 年基本財 力缺口縣僅剩 8 個，缺口資金 1.2 億元，基本上消除了縣級財力缺口，實現「保 工資、保運轉、保民生」之既定政策目標。48
2014 年 1 月 10 日財政部發佈新制定的「中央財政縣級基本財力保障機制獎 補資金管理辦法」，強化此資金之管理，保證縣級政府具公共服務均等化的能力。
45 中華人民共和國遼寧省建昌縣小德營子鄉，「3049 號提案複文」，建昌縣小德營子鄉人民政 府，http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2015/02/28/ARTI142512210。
46 新華網，「省財政撥付產糧油大縣獎勵資金 8.3 億元」，新華網，http://news.xinhuanet.com/local /2015-06/11/c_127905571.htm。
47 黃維健，「關於縣鄉財政管理體制改革的若干問題」，中國財政學會縣級財政經濟研究專業 委員會，http://www.zgxjcj.org.cn/Article_Print.asp?ArticleID=785。
47 黃維健，「關於縣鄉財政管理體制改革的若干問題」，中國財政學會縣級財政經濟研究專業 委員會，http://www.zgxjcj.org.cn/Article_Print.asp?ArticleID=785。