中國大陸政經環境的演變與政府採購的關係

718,839,708 24 627,924,388 22

45 2,168,736,004

57 1,152,314,495

總計

32,915,488 2 71,663,524 2

2

策與方向。

是以，中國大陸逐步按照蘇聯模式，建立了政企不分和高度集權的財政稅收體制，

這套體制在1958 年成功向行政分權的方向跨出了一大步，但是隨著大躍進的失敗和採取 集權體制來救治混亂，使這套體制基本上又回到了原點，1964 年底的全國工作會議上，

毛澤東就四清、五反問題進行批評，雙方產生激烈矛盾，尤其在毛澤東鼓吹的「無產階 級專政下繼續革命」的理論，1966 年至 1976 年的文化大革命期間，劉少奇被鬥爭下台，

中國大陸的經濟再次陷入混亂的局面，⁷⁴至1976 年 10 月毛澤東死亡、四人幫垮台後，歷 經了短暫的「凡是派」與「實務派」的爭議後，1978 年經濟改革和對外開放政策的實施，

在財政稅收體制方面採取了重大步驟是建立「行政分權的分期財政制度」，也就是從1980 年開始實行的「財政分灶吃飯」和「財政大包乾」。這種行政性分權改革，非但沒有建立 起與市場經濟相對應的財政體系，反而是使得財稅系統內部的矛盾加劇，預算內收入，

特別是中央政府的預算逐漸萎縮、入不敷出的狀況日益嚴重。1993 年中共第十四屆三中 全會決定進行財政稅收體制的全面改革，逐漸的進入新的財稅體制軌道，不過目前財政 領域舊有體制遺留的問題過多，健全適合於市場經濟的公共財政體系仍須努力，而且在 市場經濟條件下，由於某些市場失靈仍然需要由政府活動來彌補，政府的作用勢必不可 少。⁷⁵

因此可以認知的是：中國大陸仍處於計劃經濟向市場經濟轉型的歷史階段，經濟轉 型不只是經濟體制的轉變，而是整個社會結構深層的變革，不論是國家、社會、市場、

個人，都可能因為正在重新的建構與詮釋中，產生複雜的關係，並伴隨著以市場經濟為 基礎的新型社會結構，衍生出新的財政關係。然「公共財政」對中國大陸來說，算是一 個新的名詞，因為中國大陸從來沒有過「公共財政」的觀念，而是借由其他實施成功國 家的成果作為基礎，不過，發達國家的「Public Finanec」，也並非全套完整的移植到中國 大陸。所以中國大陸展開的公共財政建設，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，市場 經濟所推動的作用，客觀上推動了政府職能及財政職能的轉變；政府職能逐漸從微觀事

的「交換過程」。另一種為目前中國大陸現在所稱的「社會化大生產條件下的社會主義公有制」，建立了生 產資料公有制，即生產資料的全民所有制和集體所有制，例如土地制度。

74 維基百科，

〈http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%96%87%E5%8C%96%E5%A4%A7%E9%9D%A9%E5%91%BD〉

75吳敬璉，《當代中國經濟改革》，（台北：美商麥格羅希爾國際股份有限公司台灣分公司），2009 年 3 月，

頁310。

務性的管理模式，轉變成宏觀調控的管理模式；財政職能原來著重於財政資金的分配，

表 3-3、中國大陸 2008 年各省市採購情形 單位：億元人民幣

76大公網，〈http://www.takungpao.com/fince/roll/2011-01-06/435497.html 〉，2011 年 1 月 6 日。

77 歐洲時報網，〈http://www.oushinet.com/172-1304-104264.xhtml〉，2011 年 1 月 7 日。

以 190 億美元向美方採購 200 架波音公司 737 和 777 機型的客機訂單；其他國營企業， 26483.03 12

24542.75 9 24470.84 6

3

27678.09 25478.38 11

24395.06 8 24245.91 5

2

27608.99 25388.94 10

24905.12 7 24152.21 4

1 26483.03 12

24542.75 9 24470.84 6

3

27678.09 25478.38 11

24395.06 8 24245.91 5

2

27608.99 25388.94 10

24905.12 7 24152.21 4

1

78 新華網，〈http://news.xinhuanet.com/video/2011-01/21/c_121008981.htm〉，2011 年 1 月 21 日。

79 中國大陸國家外匯管理局

〈http://www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/tjsj_detail.jsp?ID=110400000000000000,21&id=5〉

第三節 政府採購協定與兩岸政府採購之政治經濟效應

「多邊貿易協定」（Multilateral Trade Agreements, MTA）是世界貿易組織WTO架構 下的兩個類別之一，是WTO所制定的國際貿易規範之一，具有強制性，對所有會員都有 拘束力，像是反傾銷稅、非關稅貿易障礙等的商品貿易協定（ agreements on trade in goods），服務業貿易總協定（General Agreement on Trade in Services，簡稱GATS）等等 都屬多邊貿易協定，凡是WTO會員國都需要遵守MTA的規範。

相對於多邊貿易協定，另一個是複邊貿易協定（Plurilateral Trade Agreements, PTA）；

PTA則為WTO所制定之國際貿易規範的其中一種，只對接受的會員國具有約束力，原則 上不強迫所有會員接受，是唯一屬於選擇性的協定，。目前有政府採購協定（Agreement on Government Procurement，GPA），及民用航空器交易協定（Agreement on Trade in Civil Aircraft）等。⁸⁰

我國於2002 年 1 月 1 日正式成為WTO的會員， 2008 年 7 月 9 日正式成為GPA政府 採購協定的第41 個簽署國。當我國政府採購制度與GPA相衝突時，以我國法制在採通說 之國際法優位一元論 ⁸¹的狀況下，我國政府須藉由解釋法律或修法，以使我國政府採購 制度與GPA精神一致。因此我國的政府採購法及配套措施已將GPA的主要規定及需要納 入，例如招標決標資訊之公開事項及途徑、等標期、異議申訴制度。

80 《政府採購制度問題與檢討對策》，（台北：行政院研究發展考核委員會）2009 年 12 月，頁 40。

81 國際法優位一元論，是強調國際法與國內法本質相同，當兩者有牴觸時，因國際法效力優於國內法，應 優先適用國際法，強調隸屬原則，位階原則。

表3-5 我國承諾 GPA 開放清單主要內容

工程：同附件二(Annex 2) 個案開放門檻金額

工程：1000萬特別提款權(第二年) (約折合新台幣4億9,816萬) 500萬特別提款權(第三年) (約折合新台幣2億4,908萬) 個案開放門檻金額

註：1.特別提款權(Special Drawing Rights, SDR)為國際貨幣基金帳面 幣

工程：同附件二(Annex 2) 個案開放門檻金額

工程：1000萬特別提款權(第二年) (約折合新台幣4億9,816萬) 500萬特別提款權(第三年) (約折合新台幣2億4,908萬) 個案開放門檻金額

註：1.特別提款權(Special Drawing Rights, SDR)為國際貨幣基金帳面 幣

表3-6、我國適用 GPA 與政府採購法條文對照表

在近年來金融風暴的影響下，各國經濟受到嚴重衝擊，各國相繼採取各項經濟振興方 案，持續投入經濟建設及採行提振內需措施，以為因應。我國的經濟建設規模相較於各 新興國家所佔的比例上並不算大，國外市場需求遠大於國內市場，基於「國內有限、國 外無限」，值得我國廠商爭取開拓，而且對外貿易一向是我國經濟發展的主要動力，因 此，我國政府除持續擴大內需外，更要在外銷上努力推動。我國經濟部也趁加入GPA的 契機下，擬定「新鄭和計畫」，希望效法鄭和精神，從「完善貿易金融環境」、「強力 拓展大陸及新興市場」、「擴大行銷策略」及「開創採購新領域」等面向；該計畫有五 大專案，其中之一就是 爭取全球政府採購商機 (GPA專案)，全力協助廠商外銷，爭取獲 得其他GPA會員國的採購訂單，⁸²依我國行政院公共工程委員會統計，2010 年我國參與 GPA會員國之投標件數計 37 件，得標金額共達 4 億 4018 萬美元（約合新台幣 132 億元）。

表3-7、我國 2010 年 GPA 得標類型表 單位:件/美元

註:統計範圍包括我國廠商為得標廠商或其分包商 資料來源：行政院公共工程委員會

82經濟部國貿局，〈http://cweb.trade.gov.tw/kmi.asp?xdurl=kmif.asp&cat=CAT3984〉， 2010 年 2 月 16 日。

統計期間 2010/01/01~2010/12/31

件數 得標金額

工程 2 US$ 23,000,000 貨品 24 US$ 414,596,298 服務 11 US$ 2,592,235 合計 37 US$ 440,188,533

表3-8：其他 GPA 會員政府採購之我國廠商得標統計表(以標的分類)

中國大陸迄今尚未加入GPA，但是其作為WTO的大國之一，而且也向國際社會做出 加入GPA的承諾，並在 2007 年年底提交了啟動加入談判的申請書。2009 年 5 月 13 日在 WTO的政府採購委員會時，重申並承諾將提出修改清單，在提出修改清單前，將與部分 表達諮商意願之會員國，例如美國、歐盟、瑞士、韓國等國家進行雙邊會談。但是美國 官方表示，中國大陸應基於現有之各國意見及法規基礎上來提出其修改清單。惟中國大 陸GPA代表團則回應，對於已經向中國大陸提出要求諮商的會員，應進一步就其要求內 容澄清相關定義，並建議各GPA締約國協調其對於中國大陸應如何修改清單的要求，中 國大陸始能加快腳步完成提出修改清單。⁸³因此可見中國大陸對於加入GPA的基調並未一 致，目前看來條件尚未成熟，是否有可能是成為GPA的第 42 個會員國，仍然有待觀察。

其次是中國大陸現行的政府採購法，許多的規定和作法，與GPA的規定存在著很大 的差異，例如其規定：「政府採購應當採購本國貨物、工程和服務」，⁸⁴以及其依法公開採 購訊息的發布公正性，也存在著許多問題，由於受到各種因素的影響，存在「黑箱作業」

的現象，像是規避採取公開招標方式，採購訊息不在指定的媒體發布，規避媒體監督，

對投標訊息故意加以限制，使廠商未能平等獲取等等現象，更重要的是，目前中國大陸 的政府採購法中，從有關的關規定可以發現，該法有著過度的地方保護主義，除了在立 法上故意製造了漏洞，使得地方採購管理部門，制定出一些保護地方產品的考評制度，

優先使用地方「優良」產品制度的規定，優先錄用仍使用當地原料、材料、人力的廠商，

除了達到保護地方廠商的目的外，也對在地經濟有所貢獻。因此中國大陸要進入GPA會 員國，其採購法規將必須加以修法，否則所產生之衝突，動輒提送WTO機制解決，對其 國家形象，乃至於對外關係，恐有重大的影響。倘若中國大陸能加入會員國，基於語言 相通、文化可以銜接，市場商機龐大，中國大陸相較是台灣的幾百倍的國土建設，在爭 取其政府採購訂單上，應能發揮我國的優勢；然各會員國磨刀霍霍的指向中國大陸這龐 大的政府採購市場，中國大陸當局也必須考慮對其公共建設的進度及其政體的掌控程度 是否造成影響。在兩岸關係複雜的情勢之下，若中國大陸進入了GPA會員國，以前述中 國大陸必須考量的情形與條件，是否會突破我國目前對於中國大陸資金的管制，頗值我 國當局深思。

83 陳孟君，「政府採購委員會討論中國進一步修正開放清單和我國國內批准進展」，（台北：中華經濟研究 院），2009 年 5 月 21 日，〈http://www.wtocenter.org.tw/ SmartKMS/do/ www/readDoc?document_id=99626〉。

84 《中華人民共和國政府採購法》第 10 條參照。