兩岸政府採購之政治經濟視角研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十屆碩士論文. 指導教授. 魏. 艾博士. 兩岸政府採購之政治經濟視角研究. A Study on Cross-Strait Government Procurement： from the political and economic perspective. 研究生. 李勝楷撰. 中華民國一○○年六月.

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(3) 謝辭本論文得以完成首要感謝恩師魏艾教授，老師治學嚴謹，除字句仔細閱覽及指導，並囑咐對於學術研究的態度與堅持，是我最深刻的學習。感謝師範大學范世平教授、景文科技大學朱澤民教授，對於本論文諸多的指導；也要向師承的各位老師：中國大陸政治研究-冷則剛教授、寇健文教授，政治學-高永光教授，土地問題-楊松齡教授，經濟學-朱美麗教授、翁永和教授、王國樑教授，國際關係 -李明教授，行政法-董保城教授，研究方法-陳小紅教授、童振源教授等至上最高的敬意和謝意。感謝交通部臺灣區國道新建工程局溫聰敏工程司、建築師曾憲莒先生及蔡弘博先生、廈門台商協會，協助本論文的訪談計畫；此外，廈門大學李非教授、上海財經大學耿曙教授，於我訪問廈門及上海期間，撥冗接見，並給予許多特別的見解與方向，在此也一併致謝。對於本論文的研究啟發，引領我進入政府採購的領域和學習，要謝謝司法院葉大法官百修、前臺北高等行政法院項科長程連，當年責成我受政府採購一系列的訓練；而在訓練的過程中，楊錫安老師、王麗鳳老師對於工程採購實務及我國政府採購的進程，對我皆有重要的影響。感謝宜蘭縣政府社會處的各位長官及同仁，容忍我請假的頻繁，讓我有機會深入中國大陸的研究領域，尤其是楊副處長給與我社會科學研究方法的指導。進入政大行管碩，猶如金庸小說筆下的令狐沖一般，接受老師們注入深厚的內功以及十八般武藝的洗禮，還結識志同道合、學識淵博的同窗好友，使得三年的研究所生涯，過得緊張刺激又豐富充實。謝謝當初勉勵我持續進修的李信璋、張嘉玲、江淑婷等三位同學，我時常想起那段準備考試的日子，一同求學的時光。還有林惠香同學往返中國大陸工作之餘，協助我獲得中國大陸的圖書，乃至於行李超重，是我一直很過意不去的。謝謝詹嘉玲同學在上課期間，熱情又細微的關懷，縱然只是一張小小的面紙。特別要感謝我的高中同學-詹耀榮先生，以「鼓勵」的態度，無償提供我各式的參考圖書。感謝我最愛的家人，謝謝你們放任我悠遊在學術的領域當中，資助我想做的事情，家庭的親情與溫暖，是無與倫比的偉大，也將本論文獻給我最親愛的妹妹，雖然妳離我漸遠，我卻不曾忘記此生的砥礪和快樂的時光。本文如有脫誤或未盡之處，皆係筆者才疏學淺所致，謹請學術先進不吝給予指正為禱。. 李勝楷謹識 2011 年於蘭陽.

(4) 摘要在世界貿易組織（WTO）的架構之下，各國對於政府採購的行為逐漸多所重視，因政府機關兼具有公權力行使單位，而以不同之民事主體身分到市場上購買貨物、勞務等的採購行為，進而影響國家的財經政策，並隨著政府行政部門在國家活動中的加強作用，政府採購金額不斷的擴大，政府採購職能也由簡單的節約公共資金和提高公共資金使用效率，拓展到政府解決貧困、扶持弱勢產業甚至走出經濟的低潮等等。當國家利用政府採購功能解決前述問題，進而影響國際自由貿易，產生國際經濟往來時的自由貿易壁壘，政府採購就成了國際經濟貿易規則所欲約制的對象。政府採購協定（GPA），是 WTO 架構下的複邊協定之一，我國在 2009 年加入後，開啟了政府採購制度的新頁，也使我國廠商得以進入其他會員國的政府採購市場。中國大陸自 2001 年加入 WTO 時，就承諾加入的原則及立場，迄今尚未入會。中國大陸實施政府採購法之前，對於政府採購規範的相關資料甚少，然中國大陸依其政治經濟的影響力，不論是掌有各經濟體之各國外債，或者國家之間所簽署的投資合作協議，甚至各國家、各經濟體都渴望中國大陸政府出手投資或挹注資金以解決其國內經濟問題的情況之下，中國大陸透過 GPA 尋拓商機的需要，與各國覬覦中國大陸的政府採購市場，在競爭當中產生有趣的博奕現象。本文從兩岸相關政府採購制度沿革、政治經濟的發展過程、加入政府採購協定的相關資料，探討政府採購執行及台商參與中國大陸政府採購所發生的問題。. 關鍵詞：政府採購協定、政府採購市場、政府採購法、台商.

(5) Abstract Within the framework of the World Trade Organization (WTO), countries are paying more attention to the government procurement. The government agencies, despite being public authority bodies, act as civil subjects as well while purchasing merchandise and services in the market, hence the government procurement can affect a country's financial policy. Moreover, as the executive departments dominate national activities and the procurement amounts grow constantly, the functions of government procurement extend from saving public funds and improving their efficiency to addressing poverty, supporting declining industries and even overcoming the economic downturn, etc.. As long as the government procurement are used to solve the mentioned problems, and consequently trade barriers are set on free trade in terms of international economic exchange, government procurement become an object of international trade regulations. Government Procurement Agreement (GPA) is a plurilateral agreement under the framework of the WTO. Taiwan's accession to the GPA in 2009 not only turned a new page on our government procurement system, but also entitled our suppliers to enter the government procurement market of other Member States. On the other hand, the PRC is not yet a GPA member state, despite its policy and commitment to join since the accession to the WTO in 2001. Little information is available on government procurement specifications before the implementation of government procurement law in the PRC. Nevertheless, the PRC has great political and economic influence with its investment in the foreign debts of other economies, the investment cooperation agreements it signed with other countries and the fact that many economies are expecting its investment or capital injection to help them out of the domestic economic difficulties. It is under this circumstances that China wants to expand business opportunities through the GPA while other countries are eagerly eyeing the Chinese government procurement market. Their competition forms an interesting game phenomenon. In this dissertation I compile relevant information to compare the cross-strait government procurement system evolution, their political and economic development process and their accession to the Government Procurement Agreement. I also have interviews with government procurement officials from both sides of the strait, participating suppliers and Taiwanese businessmen in order to study the issues that occur when government procurement projects are implemented and when Taiwanese businessmen get involved with the PRC government procurement. Keywords: government procurement agreement, government procurement market, government procurement law, Taiwanese businessmen.

(6) 目次第一章、緒論第一節研究動機﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍1 第二節研究背景﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍2 第三節研究目的與範圍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍4 第四節研究設計﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍4. 第二章、政府採購的意涵與文獻回顧第一節政府採購的概念﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍8 第二節政府採購的文獻探討﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍19 第三節政府採購的政治經濟理論﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍24 第四節政府採購協定的相關文獻回顧﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍28 小結﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍29. 第三章、兩岸政經環境的演變與政府採購的關係第一節我國政經環境的演變與政府採購的關係﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍32 第二節中國大陸政經環境的演變與政府採購的關係﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍42 第三節政府採購協定與兩岸政府採購之政治經濟效應﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍47 小結﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍54. 第四章、兩岸政府採購法之體系比較分析第一節兩岸政府採購法沿革﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍56 第二節兩岸政府採購法之內涵比較﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍58 第三節兩岸政府採購爭議案件救濟制度之比較﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍66 第四節兩岸政府採購法之處罰制度比較﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍72 小結﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍73. 第五章、兩岸政府採購現況之分析第一節我國政府採購業務推動現況及問題﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍75 第二節中國大陸政府採購業務推動現況與問題﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍81 第三節台商參與中國大陸採購市場之問題﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍83 小結﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍86. 第六章、結論. ﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍87. 參考文獻﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍90. I.

(7) 表次表 2-1 政府外部行為之不利益性質比較表﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍25 表 3-1 我國 2010 年中央機關依標的分類，我國以外各原產地之決標金額及件數統計﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍42 表 3-2 中國大陸 2008 年中央各單位採購情形﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍44 表 3-3 中國大陸 2008 年各省市採購情形﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍45 表 3-4 中國大陸 2010 年外匯儲備情形表﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍46 表 3-5 我國承諾開放清單主要內容﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍48 表 3-6 我國適用 GPA 與政府採購法條文對照表﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍49 表 3-7 我國 2010 年於 GPA 得標案件類型統計表﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍50 表 3-8 其他 GPA 會員政府採購之我國得標廠商統計表﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍51 表 4-1 我國與中國大陸政府採購用語比較表﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍61 表 4-2 兩岸採購方式對照表﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍62 表 5-1 2007 年至 2009 年我國政府機關公開辦理決標案件數及金額比率﹍﹍﹍77. 圖次圖圖圖圖圖圖. 1-1 論文研究流程圖﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍7 1-2 論文研究架構圖﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍7 4-1 中國大陸政府採購管理組織圖﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍64 4-2 我國政府採購管理組織圖﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍65 4-3 中國大陸政府採購管理組織圖﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍65 4-4 我國政府採購管理組織圖﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍66. II.

(8) 第一章緒論第一節研究動機隨著國際貿易與投資日益發達，自 1970 年代起，國家與國家之關係，在經濟領域的互相合作，加上經濟景氣的影響，世界走入全球化 1的經濟時代，帶來全球經濟的整合，於是在世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱WTO） 2的架構之下，各國對於政府採購的行為逐漸多所重視，因政府機關兼具有公權力行使單位，而以不同之民事主體身分到市場上購買貨物、勞務等的採購行為，進而影響國家的財經政策，並隨著政府行政部門在國家活動中的加強作用，政府採購金額不斷的擴大，政府採購職能也由簡單的節約公共資金和提高公共資金使用效率，拓展到政府解決貧困、扶持弱勢產業甚至走出經濟的低潮等等任務。當國家利用政府採購功能解決前述問題，進而影響國際自由貿易，產生國際經濟往來時的自由貿易壁壘，政府採購就成了國際經濟貿易規則所欲約制的對象；且政府機構的採購量，往往動輒佔一個國家的GNP 10%到 15%之間，採購的金額通常可占政府支出的 30%以上，3尤其是西方國家政府採購支出的比例和數量更臻明顯，因此政府採購制度與政府採購市場現在成為了許多國家所關切的領域。我國於 1999 年開始施行政府採購法，該年之採購總金額為新台幣 4314.86 億元，到了 2009 年時達到 1 兆 2,844 億元； 4中華人民共和國政府於 1998 年依照初期試行政府採購暫行管理辦法實施時，其規模即達人民幣 31 億元，2003 年政府採購法施行後，2007 年的採購總額增加到 4,000 億元人民幣。 5近年來全球經濟景氣呈現低迷與動盪的狀態，除了兩岸政府之外，許多國家透過擴大公共工程的投資，或是刺激國內消費的手段，以求國內經濟景氣平穩，因此政府採購的金額亦隨之擴大，尤其是近年來中國大陸經濟實力崛起的同時，除了經常性的舉辦各種性質的大型國際活動，藉以提高其國家能見度外，. 1 2. 3 4. 5. 「全球化」（Globalizaton）一詞之應用，雖在學界的發端，惟僅知大約是 1960 年代之後出現。世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱 WTO）是現今最重要之國際經貿組織，依據經濟部國貿局 WTO 入口網站 2011 年 1 月 5 日登載：「迄至 2008 年 7 月 23 日止共擁有 153 個會員」。WTO 會員透過共識決或票決之方式，決定 WTO 各協定規範之內容及對各會員之權利義務，將多邊貿易體系予以法制化及組織化，各會員依據此制定與執行其國內之貿易法規。此外，WTO 為會員間討論如何建置經貿規範之論壇，監督會員執行及遵守相關協定之規範，並協助會員進行執行協定之技術合作。馬海濤、姜愛華著，《我國政府採購制度研究》，（北京：北京大學出版社），2007 年 4 月，頁 4。行政院公共工程委員會，《98 年度政府採購業務推動情形及執行績效》，（台北，行政院公共工程委員會）， 2010 年 3 月，頁 1。中華人民共和國政府採購年鑒編輯委員會，《2009 年中國政府採購年鑒》，北京：中國財政經濟出版社， 2009 年 12 月，頁 17。 1.

(9) 也使國際上注意到中國大陸政府施政所需的各項工程、財物、勞務（服務）的政府採購市場之規模甚鉅，因此在中國大陸申請進入WTO的同時，也要求中國大陸必須要加入政府採購協定。在兩岸 6經濟貿易往來頻繁的今日，依據我國行政院大陸委員會統計，自 1991 年至 2010 年 12 月止，台商赴中國大陸投資累計件數 38,685 件，金額累計達 973 億 2,092 萬美元。 7台商對於商機嗅覺高度靈敏，曾有形容：「有商機，即可見台商！」，兩岸在語言、文化面向因歷史背景及早期政治的影響，使得臺灣的商人進出中國大陸，在適應上占有先天之優勢，因此台商將比其他國家廠商更有機會進入中國大陸的政府採購市場。我國自 2008 年政黨再次輪替以後，大力擴大內需市場，新興公共工程，政府採購的規模也大量增加，如俟後中國大陸加入WTO架構下之政府採購協定（下稱GPA）時，屆時中國大陸資金進入我國政府採購市場恐難避免之勢。職是之故，瞭解兩岸政府採購制度，以及對於兩岸政府簽訂採購協定後所產生政治經濟之影響，乃不容小覷的課題。筆者自 2001 年起參與政府採購工作，並受相關基礎訓練、進階訓練合格，對於我國政府採購制度的演進，以及政府採購的政治經濟環境變化，自當深層認識為是。中國大陸自 2001 年加入 WTO 時，就對複邊協定之一的 GPA 協定承諾加入的原則及立場，但是中國大陸實施政府採購法之前，對於政府採購規範有關資料甚少，究係是何原因使中國大陸一夕之間變成「一步到位」？除此之外，好友、親人赴中國大陸投資者多，對於廣大的中國大陸政府採購市場，究竟台商能否在此一領域馳騁；為本文研究之動機。. 第二節研究背景兩岸政府在申請加入WTO的過程中，有許多國家認為兩岸政府採購規模甚大，我國之政府採購相關作業，仍有部分不符合國際作法、且公開透明化不足等情形； 8中國大陸之政府採購情形，更是如同神秘的黑盒子一般，其歷經大躍進、文化大革命等等之社會 6. 7. 8. 為維護學術中立，且基於現況，為不相隸屬之政治實體與法律制度，所稱「兩岸政府」係指「中華民國政府」與「中華人民共和國政府」，然為利閱讀，部分仍以「臺灣地區」與「中國大陸」表示，以避免文字繁瑣冗長，另本文一律使用正體字型。至於年份因兩岸政府使用方式不同，統一以西元年份表示，避免紊亂。我國行政院大陸委員會，「臺商對中國大陸投資金額統計」，（台北，《兩岸經濟統計月報》，第 215 期，表 10），2011 年 2 月，〈http://www.mac.gov.tw/public/Attachment/12149441513.pdf〉。中華民國政府為加入世界貿易組織，為避免在國際政治上造成糾紛及中華人民共和國以「一個中國」等政治因素干擾，遂以「臺灣、澎湖、金門、馬祖個別關稅領域」為入會單位。 2.

(10) 震盪時期，自 1970 年代末期開始推行「經濟改革和對外開放」政策之後，始漸與國際接觸進而接軌，因此於加入WTO的過程，被要求同時必須承諾簽署政府採購協定，以作為入會條件之一，故為了配合未來簽署後，兩岸之國內各機關之作業需要，必須先訂定政府採購法，以為因應。我國於 1998 年 5 月，經立法院三讀通過、總統公布，全文共一百一十四條之《政府採購法》，於 1999 年 5 月 27 日正式施行。中國大陸則於 1998 年開始全面推行政府採購制度，在借鑒於其他國家經驗的基礎上，其政府採購制度在摸索中逐漸成型，於 2002 年 6 月 29 日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過「中華人民共和國政府採購法」並於 2003 年 1 月 1 日實施。自 1949 年兩岸因政治因素阻隔而造成分裂、分治的現實，形成兩個互不管轄的政治實體態勢，因此兩岸的法制發展，呈現兩種不同的法律發展模式， 9各有其脈絡；對照於兩岸政府採購法制度，也因法制歷史演進的過程，而有不同的詮釋與觀點。政府採購為國家重要的經濟活動行為，牽涉到政府施政與政策目的及其所影響之市場效應，不可小覷。例如我國的重大公共工程的決策，藉由政府的公共投資，或在特定區域興辦特定事業，政府採購行為可視為這些政策及投資的執行，進而帶動各行業的經濟發展。中國大陸在 1997 年後，出現通貨緊縮的現象，加上 1997 年亞洲金融風暴，1998 年開始中共將「擴大內需」作為中國大陸經濟發展的一項長期戰略方針，以拉動經濟成長。10從 2001 至 2005 年的「十五」規劃，集中在結構調整和提高人民生活水平，並在基礎設施建設、生態環境保護等公共領域等議題多有著墨。「十一五規劃」更以突顯經濟增長方式、產業結構、三農問題、城市化、區域發展以及和諧社會等六大重點，構築五年的發展策略。至中共第十七屆中央委員會第五次會議所提出的「十二五規劃」，以「加強農村基礎設施建設和公共服務，拓寬農民增收渠道，完善農村發展體制機制，建設農民幸福生活的美好家園。要發展現代產業體系、提高產業核心競爭力，改造提升製造業，培育發展戰略性新興產業，加快發展服務業，加強現代能源產業和綜合運輸體系建設」， 11. 為 2010 年到 2015 年的重要施政目標。綜合前述中國大陸經濟政策，從 2001 年起中國大陸對於國內基礎設施建設、公共工. 9. 王文杰，《中國大陸法制之變遷》，（台北：元照出版社）2002 年 10 月，頁 345。魏艾等著，《中國大陸經濟發展與市場轉型》，（台北：揚智文化），2006 年 10 月，初版二刷，頁 22。 11 中國共產黨新聞網，〈中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議公報〉，2010 年 10 月 18 日，〈http://cpc.people.com.cn/BIG5/64093/64094/12984427.html〉。 3 10.

(11) 程，藉以刺激經濟景氣，帶動區域發展，可預料的是中國大陸政府採購的市場規模愈趨龐大，將來可能為各國廠商競逐的標的。而我國台商投資中國大陸之範圍及金額屢創新高，兩岸經貿互賴關係日益加深，加上三通、直航等效益，倘以中國大陸政府採購市場金額視為其深度，採購項目視為其廣度，政府採購金額龐大，項目包涵了工程、財物、勞務服務，其深度與廣度皆是吸引投資的目標。惟政府採購並非單純從其法律規定，或就其法條的熟捻，即可知其全貌，政府採購制度的發展與施行，與其政治與經濟之發展皆有緊密的關連，尤其是中國大陸的政府採購制度，受其政治經濟發展之影響甚鉅，因此於後章論述兩岸政府採購法規的同時，也將政治經濟層面之背景為概略說明，俾利瞭解其制度形成之因果。. 第三節研究目的與範圍為分析兩岸政府採購制度演進的過程，瞭解兩岸政府採購法制之緣由和內涵，以及加入政府採購協定的進程，本文將整理兩岸相關政府採購制度沿革、政治經濟的發展過程、加入政府採購協定的相關資料，並藉由訪談兩岸辦理政府採購人員之實務運作及對於採購制度運行的看法或建議，期能彙集意見，提供法規修正參考、改善政府採購爭議處理執行所發生問題、適應政府採購協定的規範之外，也期望有助台商進入中國大陸政府採購市場，並提供參考與建議。為了切合研究之目的，並考量研究可能遭遇的限制，當馭繁為簡，將研究內容臚列，俾免爾後在研究探索的方向上造成偏移，因此對於本文的研究內容，概分成以下四項：一、兩岸政府採購制度形成與政治經濟背景及影響。二、兩岸政府採購制度沿革及法制面比較。三、兩岸現行政府採購制度爭議處理制度現況。四、兩岸政府採購行為與其他面向之關連。. 第四節研究設計依據研究動機和研究目的，於文獻探討及題目當中有關「政府採購」的意涵與沿革 4.

(12) 之外，本節主要說明研究方法的設計與實施，研究方法及架構如圖 1-1、1-2 所示。一、研究方法社會科學的研究有很多方法，每一種方法都有其優點及缺點，有的研究方法較其他的方法，更能適切的去研究某些概念。12加上研究方法的種類與日俱增，在受到研究倫理、研究者特質與資源等外在條件的限制下，研究方法的選擇，旨在使研究者找出最適合的方式獲得回答，基此，本文選擇以文獻分析法、比較研究法、深度訪談法等方法進行研究。（一）、文獻分析法本文透過蒐集有關資料，將就兩岸政府採購制度及政府採購爭議機制之相關規定予以介紹，期能在各學者、專家所著之相關書籍，相關期刊、論文等文獻加以分析後，對於政府採購制度形成及施行後的各種現象提出觀點及解釋。（二）、比較研究法由二個或多元的現象，以共同的基礎單位加以資料分析，確定其差異性和相似性，進而得到深入之論點，此為比較研究法的最大特色。對於兩岸政府採購法令規章的形成、發展、變遷及現行運作的方式，以政治經濟發展的觀點，予以探討比較分析，釐清其制度的內涵和特點。（三）、深度訪談法深度訪談指的是希望透過訪談，以取得重要的因素，而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結果。且深度訪談有別於單純訪談，深度訪談目的在於透析訪談的真正內幕、真實意涵、衝擊影響、未來發展以及解決之道。一般而言，深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間，但是其所得到的結果更具能深入描述事物的本質，以作為進一步分析的依據。13此外，訪談在質性研究中佔有很重要的地位，也可以做為量化研究的先導。訪談也能運用在眾多範圍，從不熟悉的探索性研究，以比較的觀點，找到成熟的領域，使訪談的結果可以有發揮之處。因此在深度訪談的過程當中，訪談者應盡可能使用最少的提示和引導問題，鼓勵受. 12. 李美華、孔祥明、李明寰、林嘉娟、王婷玉、李承宇合譯（Earl Babbie 著）《社會科學研究方法下冊》（台北：時英出版社），2004 年 7 月，頁 154。 13 萬文隆，「深度訪談在質性研究中的應用」，（台北：《生活科技教育月刊》，第 37 期第 4 卷），2004 年。 5.

(13) 訪者在一個沒有限制的環境裡，針對訪談主題盡可能談論自己的意見。基此，衡酌本文之性質與目的，並有鑑於兩岸政治經濟發展的差異，在文獻的取得必然有其困難與不足之處，並考量兩岸政府採購實務工作的環境與困難度各有不同，因此輔以深度訪談方法以彌補前述研究方法之不足，在訪談的對象上，選擇兩岸具有實務參與工作之政府部門人員、廠商，以瞭解政府採購的執行，有利作為政府採購法制實際運作情形之分析研究，尤其是台商參與中國大陸政府採購市場不甚明確的情形下，對於中國大陸台商團體幹部與職員、曾經參與中國大陸政府採購經驗之台商訪談資料，更為重要的研究參考。二、研究流程本文作成之流程如圖 1-1 所示，詳細進行方法說明如下：（一）、擬定執行計畫擬定本文將執行之方法與步驟，確定資料收集與訪談的目標及對象等，初步討論後續研究與計畫執行方向。（二）、收集整理國內外相關文獻透過資料收集及訪談等方式，收集並整理兩岸政府採購制度演進等相關文獻，以供後續分析工作之參考。（三）、相關人員訪談數量上擬採用個別訪談方式，層次上採用深度訪談方法，以非標準化，無結構、直接的個人訪談方式，避免因身分特殊對於議題而有所保留或不願提供相關意見。在選擇訪談的對象上，在我國方面：訪談中央採購主管機關及地方採購主管機關人員、中央機關某單位退休之採購主管人員，祈能經過訪談後，更能了解政府採購法施行前後的差異性。其次訪談曾參與我國政府採購之廠商，以瞭解中央與地方的採購問題，及廠商參與政府採購的觀點。中國大陸方面則訪談廣東省東莞市人民政府相關人員，藉以瞭解中國大陸地方行政部門對於政府採購議題的看法與認識。此外，為了解台商參與中國大陸政府採購的情形，訪談台商聚集度較高之台商投資協會幹部，以及曾經參與過中國大陸政府採購之台商，期能對於台商進入中國大陸政府採購市場提供意見。. 6.

(14) （四）、報告撰寫將上述各階段所收集之文獻與訪談結果及資料分析，進行整理分析，彙整論文報告。. 擬定執行計畫. 相關人員訪談. 兩岸資料文獻蒐集. 彙整訪談及文獻分析. 論文撰寫. 圖 1-1. 論文研究流程圖. 我國比較分析. 兩岸政府採購法比較中國大陸. 中國大陸文獻. 論文研究架構. 文獻研究法. 我國文獻. 整理分析. 國外文獻. 我國彙整分析. 深度訪談法中國大陸. 圖 1-2 論文研究架構圖. 7. 結論.

(15) 第二章政府採購的意涵與文獻回顧何謂政府採購？政府採購究係是政府的經濟行為，還是政治行為？向來多有論述，惟迄今仍未能單純以二分法而予以界定。也因為政治行為與經濟行為之思維邏輯具有差異，而對政府採購的界定有不同的觀點。從政府採購制度的雛型直到今日，世界各國透過聯合國貿易法委員會的「貨物、工程和服務採購示範法」14甚至是WTO架構下的政府採購規範及政府採購協定（GPA），每個國家的政府採購制度自有其變遷與脈絡。本章從政府採購的歷史沿革，將兩岸政府採購行為，以政治經濟整合的觀點，探討政府採購組織與制度的結構變遷及其形成的因果和影響。. 第一節政府採購的概念一、政府採購行為的沿革政府採購的形成可追溯至十八世紀末十九世紀初。1782 年，當時的英國政府就曾經設立文具公用局，專門掌理政府部門需要的辦公用品採購。該局後來發展成為物資供應部，專門負責採購政府各部門所需要的物資。 15 美國獨立戰爭時期，為了採購戰爭所需的物資，就由某些軍事機構從事類似於今天政府採購部門的工作。美國聯邦政府對民間單位採購開始於 1792 年，當時美國聯邦政府以法律的形式，將聯邦政府的物資採購權力賦予首任財政部長Alexander. Hanmierdu（亞歷山大.漢彌爾頓）。在 19 世紀初期，美國國會的一些議員為了幫助其朋友獲得政府採購合約，於 1806 年首次通過了關於封閉式招標（Sealed Bidding）採購的系列法律；1861 年，美國國會通過了一項聯邦法案，對封閉式條款做了修正，結果成為以後美國政府採購立法的基礎。16該法案明確規定：凡是超出一定金額的採購案，美國聯邦政府都必須使. 14. 聯合國貿易法委員會的「貨物、工程和服務採購示範法」是在該委員會的「貿易法委員會貨物和工程採購示範法」之基礎上發展而來，是聯合國大會為促進國際貿易法的協調和統一，消除因貿易法的差異而對國際貿易造成不必要的障礙而設立的機構。成員包含所有區域的國家和經濟發展處於各種水平的國家，該委員會擬定「貨物、工程和服務採購示範法」起因於一些國家和地區的現行採購立法不夠完善或已經過時，以致使其國內之公共採購處於效率低下的局面。尤其是對發展中國家和經濟處於過渡階段的國家，因為其缺乏可用於公共採購的資金，所以盡可能以最有利的方法進行採購是十分重要的。「示範法」就是要給這些國家或地區的國內立法提供一個可供參考的藍本，作為各國評價和更新其採購法規和慣例時參照的範本。此外也有助於減弱或消除因各國採購法規的差異和缺乏而造成國際貿易的障礙。 15 曹富國、何景成，《政府採購管理規範與實務》，（北京：企業管理出版社），1998 年版，頁 15。 16 Steven Kelman，“Procurement and public management: the fear of discretion and the quality of government performance“， API Press， 1990， P.15 8.

(16) 用公開招標的方式。法案還對招標的方式、程序等進行了詳細的規定。1933 年美國聯邦政府頒布了《購買美國產品法案》（Buy American Act）是美國政府干預經濟生活的有效手段。當時的美國正處於經濟大蕭條時期，羅斯福總統嘗試著以擴大美國內需市場暨擴大政府公共支出、大力增加公共工程的採購來擴大就業，以促進美國國內經濟的復甦。根據這項法案的規定，美國政府在採購商品時，應當優先購買美國產品，除非有關部門和機構的負責人經判斷認定購買美國產品在成本上不合理或者不符合美國的利益。從而實現保護政府採購市場的目的。因此藉由《購買美國產品法案》以扶植及保護美國工業、勞工和美國投資資本的手段。 1947 年和 1949 年美國國會分別通過了《武裝部隊採購法》（Armed Service Procurement Act of 1947）和《聯邦財產與行政服務法》（Federal Property and Administrative Service Act of 1949），1974 年又頒布《聯邦採購局政策法案》（Office of Federal Procurement Policy Act of 1974），1984 年 4 月 1 日，《聯邦採購條例》（Federal Acquisition Regulation）開始在聯邦政府的所有行政機構實施，後來許多政府機構都制定了自己的採購條例。由於制定相關採購法規，為軍隊及聯邦服務總署提供了較為詳細的採購政策和方法，並確立了聯邦服務總署為聯邦政府大多數的單位向民間單位組織集中採購的權利。第二次世界大戰以後，為了盡快推動貿易自由化，消除貿易壁壘，聯合國於 1946 年成立了經濟社會委員會。在第一次聯合國經濟社會委員會上，美國提交一份著名的「國際貿易組織憲章（草案）」，在該草案的第八條和第九條當中，首次將政府採購浮上了國際貿易的議程，要求將最惠國待遇和國民待遇作為世界各國政府採購市場的原則。當時美國提出該草案的主要目的係為打破各國政府採購中的貿易保護，使美國的產品順利進入各國政府採購市場，因而遭到各國抵制。但是由於各國政府採購長期游離於關稅及貿易總協定多邊貿易規則之外，政府採購市場帶有嚴重的排他性、排外性，缺乏競爭性，常常造成國家政府腐敗的原因之一，使政府採購形成高成本、低效率，並阻礙了國際貿易自由化。「經濟合作暨發展組織（OECD）」國家首先注意到此一問題的嚴重性，於是從 1970 年代開始，在多邊協定的框架中，啟動了有關政府採購的談判。在 1978 年關稅暨貿易總協定（GATT）的東京回合談判後，於 1979 年簽訂了第一個《政府採購協定》（Agreement 9.

(17) on Government Procurement），作為東京回合所制定的一項附屬協定，在 1988 年時小幅修改，而在烏拉圭回合談判後，於 1994 年 4 月 15 日又在摩洛哥的馬拉喀什簽署了新的《政府採購協定》，將協定範圍擴大到服務合約，17該協定共分為 24 條，包括協定的適用範圍、領域、國民待遇與非歧視待遇、招標程序、招標類型等內容，該協定並於 1996 年 1 月 1 日生效。協定的目標是：實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化，消除政府採購中的差別待遇，提高政府採購的透明度，也考慮發展中國家，尤其注意到最不發達國家的發展、財政和貿易的需要。 18 因此除了世界貿易組織（WTO）外，聯合國國際貿易法委員會、歐盟理事會、世界銀行等機構也都制定有關於政府採購的示範法、協定、指令、指南等。影響較大的有：1992 年至 1993 年間，歐盟理事會制定的《協調政府物資採購契約程序》、《協調公共工程契約程序》、《協調公共服務契約程序》、《協調公共供應和公共工程合約執行複查程序之法律條例和行政條款》等。1993 年在維也納通過《聯合國國際貿易法委員會貨物和工程採購示範法》和 1994 年在紐約通過的《聯合國國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》；1995 年世界銀行通過的《國際復興開發銀行貸款及國際開發協會信貸採購指南》等。因此政府採購制度是在長期的採購實踐中形成和發展起來，並且在經濟全球化的背景之下，形成了政府採購在國際層面的規範和制度。在中國歷史上各朝代官方的採購制度，雖不能以現代的採購行為相比，也不同於現代意義上的政府採購，但是廣義的來說，應可視為「中國式」的原始政府採購型態。在西周時代政府以收購多餘的物資，來調節物價，穩定經濟，在《周禮、地官、泉府》記載：「『泉府』，掌以市之征幣，斂市之不售，貨之滯於民用者，以其賈買之，物偈而書之，以待不時而買者，買者各從其抵」，可以瞭解中國在遠早時代就注意到，以政府財政方式達成社會穩定。 19 在漢朝西漢時期，漢武帝有感於傳統的納貢制度中，各部門在各地爭購物資，導致物價昂貴，而各郡國向中央輸送貢品，因長途運輸，有的運費已遠超過原價，於是創設「均輸」制度；也就是官府把各地進貢的物品，運送到賣價高的地方賣出，獲得的款項交給中央或轉而購買所需物資。在《漢書》中記載：「諸官各自市相爭，物已故騰躍，而 17. 同註 16， P.18 參見馬拉喀什協議附件 4《政府採購協議》前言。中華人民共和國對外貿易經濟合作部國際關係司、關貿總協定上海研究中心编《烏拉圭回合多邊貿易談判结果最後文件》，（北京：法律出版社），1995 年，頁 332。 19 孫翊剛，《中國財政史》，（北京：中央廣播電視大學出版社），1994 年初版，頁 51。 10 18.

(18) 天下賦輸或不嘗其僦費，乃請置大農部丞相數十人，分布主郡國，各往來置均輸鹽鐵官，令遠方各以其物，已導時商賈所轉者為賦，而相灌輸」。另外也設有「平準法」：在中央（長安）設置「平準官」，負責收購天下貨物，賤則買，貴則賣，一方面可以平抑物價，一方面政府也可以賺取買賣間的價差。到了東漢時期，「均輸平準」的對象已經由糧食擴大到所有貨物，採購的時間、對象相當複雜，據《後漢書》記載：「開委府於京師，以籠貨物，賤則買，貴則賣，是以縣官不失實，商賈無所利，故曰平準」，還有設立「常平倉」進行實物周轉。從上揭漢朝時期均輸與平準的制度，已具有以政府採購的手段，達成公共政策的任務與目的，甚至還有著集中採購的概念。此後的朝代多有類似的制度，然而從傳統封建社會時期，政府採購多是籌措軍費，更為了滿足統治者奢靡的物價享受，在政治、經濟的領域中是否占有重要的地位，頗值玩味。中國歷史進入近代之後，政府採購也有一定的發展。1902 年由湖廣總督張之洞創辦的湖北製革廠，最早採用招商比價方式承包工程。當時有五家營造廠商參加開價比價，結果張同升（廠商名）以 1,270 兩白銀得標，並簽訂以品質保證、施工工期、付款辦法為主要內容的承包合約。已有現代政府採購的招標與投標的方式，也是目前本文可查到近代中國最早以招標、投標的方式進行政府採購。1918 年，漢陽鐵廠的兩項擴建工程曾經在漢口《新聞報》上刊登廣告，公開招標。1929 年，武漢市採辦委員會也曾經公布招標規則，規定公有建築或一次採購物料大於 300 元以上者，都必須要通過招標，以決定承辦廠商。20如果將政府採購制度視為成熟商品經濟中的一種交易方式，以當時的時空環境背景而言，顯然不可能得到好的發展，更遑論形成全國性的公共採購制度。二、政府採購的定義採購，學界對其定義有著多種看法，有些學者將其視為一種過程、技能；有些學者則視其為購買行為，依各種認知的角度以觀，政府採購的含意，茲整理出以下面向：（一）、採購是直接表現為一種購買的行為，也就是在現代市場經濟商品豐富的條件之下，對商品的選擇性購買。（二）、採購是工商管理中的一個專門的學科與技能。 20. 葉青、李毅「政府採購制度源流探析-兼論『政府集中採購』概念的使用」，《現代財經》，（北京）第 4 期，2004 年，頁 5。 11.

(19) （三）、從經濟效率的角度，將採購視為一種以最低的總成本，在一定的時間和空間條件之下，獲得適當的數量與品質的物資和技術。（四）、系統管理的角度，認為採購的概念範圍大於交易行為本身，包括採購前的計畫、供應和管理的整個過程。（五）、組織確定其所需的貨品與服務之後，經確認和比較現有的供應商和供應品，以談判或以其他方式，達成有共識的交易條件，簽訂合約，發出訂單，最後接受貨物或服務並支付貨款。 21 依據採購職能的範圍目標，在實現組織目標的重要性，將採購分為商業領域採購、製造業採購和公共領域採購。商業領域是為了轉售而進行採購和儲存貨物；製造業採購是為了製造、加工貨物或材料進行採購和銷售；公共領域的採購，不論是中央或是地方政府以及其他公共服務部門，是為了向公眾提供公共服務而採購。22然揆各國對於政府採購之定義、範圍的認識尚非一致，無論是世界貿易組織（WTO）或是經濟貿易合作暨發展組織（OECD），迄今並沒有對於「政府採購」作統一的標準定義，只是將其作為一個約定成俗的名詞。我國多數文獻及部分學者，多半是從「政府採購『法』」的立法精神與意旨釋義的角度而提出概念性的解釋：「『政府採購』係指政府機關、公立學校及公營事業所非供轉售之用的『定作工程』、『買受、定製、承租財物』及『勞務的委任或僱傭』行為之統稱」。 23. 僅少數學者用國家的角度以較為寬廣的觀點來定義：「國家機關將其利用統治權力所汲. 取的資源，透過預算程序，經由必要的消費活動，向民間社會或外國政府或外國的民間企業或非營利組織或個人進行經濟交易行為，以達成符合國家整體利益的施政目標之價值交換及資源分配的過程」。 24 在中國大陸方面，有關政府採購的定義也沒有形成統一的觀點。有學者以公共管理的角度：「政府機構或其他直接或間接接受政府控制的任何單位、企業，為了實現政府職能和社會公共利益，以消費者身分使用公款獲得貨物、服務、工程等行為」 25。「政府採購又稱『公共採購』，是指各級政府及其所屬機構，為了發展日常政務活動或為了群眾提 21 22 23 24 25. Stuart Heinritz，“Purchasing：Principles and applications“，Prentice Hall，1986，p.4。 P.J.H.Bally，“Purchasing and Supply Management“，Chapman and Hall Ltd.1978，p.6。黃鈺華、蔡佩芳、李世祺，《政府採購法解讀》，（台北：元照出版社），2003 年，前言。王麗鳳，《我國政府採購的政治經濟分析》，（台北：黎明文化事業股份有限公司），2006 年 8 月，頁 23。曹富國、何景成，《政府採購管理規範與實務》（北京：企業管理出版社），1998 年，頁 8。 12.

(20) 供公共服務的需要在財政的監督下，以法定的方式、程序對貨物、工程或服務的購買」26。「政府採購是指有權代表政府簽訂合同的採購部門憑藉政府的公共權力，為了公共的政務活動或提供公共服務，以法定的方式、方法和程序，利用財政資金或政府貸款在國內外市場上採購商品、工程及服務的行為」。27也有學者是以市場經濟的角度：「所謂政府採購是指包括政府在內的公法主體將其在日常公務活動中，介入和干預市場經濟活動中需要簽訂的各類有償合同公諸於眾，以公開招標等方式，以國內外市場擇優選擇合同對方當事人的行為」。 28 除此之外，中國大陸國務院以下的部、會、局以及各省、市政府頒布的相關政府採購規章而言，對政府採購的概念表述也未盡一致，中國大陸國務院財政部在 1999 年 4 月 17 日發布的《政府採購管理暫行辦法》第二條第一款：「採購機關是指各級國家機關、實行預算管理的事業單位和社會團體」；同辦法第三條：「本辦法所稱政府採購，是指採購機關以購買、租賃、委託或僱用的方式獲取貨物、工程和服務的行為」；此類型條文將政府採購的定義與我國《政府採購法》第二條規定相似。另國務院機關事務管理局在 1999 年 5 月 11 日發布的《關於在國務院各部門機關試行政府採購的意見》：「政府採購是為了日常職能活動或為了社會公眾提供服務的需要，使用財政性資金以規定的方式和程序，從市場購買物資、工程和勞務的行為」。北京市人民政府 1999 年 4 月 22 日發布《北京市政府採購辦法》第二條：「納入本市市級預算管理的機關、事業單位和社會團體，為了完成本單位管理職能或者開展業務活動以及為公眾提供公共服務的需要，購買商品或者接受服務的行為」；此類型定義較類似中國大陸學者以公共管理的角度敘述。三、政府採購之其他相關名詞（一）、政府採購制度（Government procurement system）：政府採購制度是指政府採購主體、採購範圍、採購方式、採購政策及採購管理等一系列彙集之謂，例如「政府採購法」即是政府採購制度的體現。（二）、公共採購（Public. procurement）：. 此概念的提出，主要是著眼於西方主要國家的政府採購制度已經逐漸將政府採購範. 26 27 28. 曹富國，「國外政府採購理論研究」，《國外社會科學》，（北京），第 3 期）1998 年，頁 23。樓繼偉，《政府採購》，（北京：經濟科學出版社）1998 年，頁 2。王繼遠，「論中國政府採購中的法律問題」，《廣西政法幹部管理學院學報》，（廣西），第 3 期，2001 年，頁 28。 13.

(21) 圍，擴展至公共採購領域；一般而言，公共採購主體的範圍比傳統的政府採購主體範圍廣泛，除了中央政府、地方政府、國有企業之外，只要是為了公共事務所為的採購均涵括之。歐盟的政府採購法律仍然習慣採用「公共採購」的用語，此與美國及其他國家不同。（三）、政府採購市場（Government procurement market）：是指國家各級機關、執行預算單位或受有委託執行預算單位，直接或間接（例如集中採購、代辦機關）向供應商購買服務、商品、工程定製等所形成的市場，政府採購市場的規模主要由政府需求力量所決定。因此在國家總體經濟中，政府採購市場可算經濟市場當中，一個獨特的子系統，整個市場系統與國民經濟之間具有重要影響。中國大陸《中華人民共和國政府採購法》就政府採購市場明見於法條上。29我國法條則未見此名詞。（四）、政府採購與控購：因中國大陸係從計畫型經濟走向市場經濟，此係中國大陸施行政府採購所產生矛盾衝突的調和概念。「控購是計畫經濟體制下財政對實物型態進行直接管理的方式。從目的來看，最初實行控購的主要目的，是在商品短缺的經濟條件下控購集團需求，平衡供需矛盾，避免政府與民間社會爭奪商品；政府採購主要是從預算當中，節約支出，提高資金的使用效率，抑制採購中的腐敗現象。從管理的手段看，控購的管理主要是通過直接的行政手段實現的，即分指標和審批；政府採購的管理主要是通過間接的規範採購方式和財政監督等來實現。從管理範圍來看，控購針對的是某些具體的商品，政府採購所針對的不僅是政府所需的各種商品，還包括工程和服務」。 30 四、政府採購的特徵（一）、主體的特定性：採購在本質上，是一種交易的活動，從檢視買方的角度而言，可從資金的來源性、採購的目的性、採購的效應，而區別出一般私人性質採購與公共性質的採購類型。在目標上，盡可能以經濟的方式，依買方要求或可接受的品質與標準，獲得商品或服務。不論是以公部門為採購主體，或是私人部門的採購單位，必須要能夠迅速、有效的滿足需 29. 《中華人民共和國政府採購法》第五條參照：「任何個人不得採用任何方式，阻撓與限制供應商自由進入本地區和本行業的政府採購市場。」. 30. 張偉，《政府採購法比較研究》，（北京：中國方正出版社），2007 年 6 月，頁 6。 14.

(22) 求，運用聘僱受過訓練之採購專業管理人員，以其專業技術和現代方法，以保證採購項目可以符合使用單位的需要。兩種不同的採購主體，都需要透過訂定合約來實現採購的目的，但是政府採購與私人採購最明顯的區別，在於政府採購具有特別訂定法律規範其適用範圍、程序、履約管理及處罰行為。以字面上來看，政府採購的主體為「政府」，此所指之政府當以廣義解釋。對於政府採購所謂的政府機關，指的不僅是政府行政機關，還包括立法機關和司法機關。中國大陸學者常以政府機關和事業性公共機構來涵括，31事業性公共機構係指為滿足一般公眾利益需要之特定目的而設立的，不具有工業或商業性質的獨立法律實體，32因此依據該採購法的規定政黨組織、社會團體均包含在內。33有些中國大陸學者係以「事業性公共機構」包涵了非以組織法成立之單位，似採用英國的政府採購法律精神之觀點；英國的政府採購主體以「締約機關」（Contracting authorities）稱之；其意涵要件有三： 1、必須是為公共利益而設立。 2、不必一定由政府設立，但是政府必須與之有關聯，例如由其他締約機關提供全部或大部分資訊，在管理上接受其他締約機關的監督，過半數的董事或其他成員由其他締約機關任命。 3、不具有工業或商業性質。 34 若從上揭學者的定義：「滿足一般公眾利益需要之特定目的而設立的，不具有工業或商業性質的獨立法律實體」，則將對中國大陸的國營企業是否適用政府採購法的規範產生疑義，其與政府採購法第二條規定意旨容易混淆。中國大陸之政府採購法第十四條以權利義務關係的概念，類似我國民法法人格的精神賦予各類「主體」，35將採購人、供應商、採購代理機構全部涵括；採購主體與客體統稱為「政府採購當事人」，與前揭中國大陸學者所論述的採購主體，略有衝突的現象。在我國方面，對於政府採購主體的觀點不似中國大陸以權力分立的角度來觀察；. 31. 《中華人民共和國政府採購法》第 2 條第 2 項參照。曹富國，「政府採購法主體之比較研究-兼談我國政府採購法主體之立法對策」，《法學》，（北京），第 7 期， 2007 年，頁 45。 33 《中華人民共和國政府採購法》第 15 條至 27 條參照。 34 同註 28，頁 7。 35 同註 35。 15 32.

(23) 我國只要是「機關」36且以政府預算執行採購者，除軍事採購部分例外情形及其他得不適用情形之外，37均受政府採購法的規範，此外，有時機關在營造物的運用或是公布門提供的服務，機關將委託執行案件或所有權以租賃等，也借由政府採購法規的手段與方式，一方面達成行政任務，增加政府收入的行為，也符合公平、公正、公開的社會期待。例如公有市場攤位，分成若干面積分租予廠商，以最高標決標之案例即是。（二）、政府採購客體與標的之廣泛性：此所謂的客體，是指可提供或滿足採購主體所需的單位或組織。政府採購之標的，更是涵蓋了貨物，工程和服務（勞務）的各個領域，小從辦公用品、辦公設備到學校、醫院等公共基礎設施設備，甚至到武器裝備都可以成為政府採購的對象。從聯合國國際貿易法委員會制定的《貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》第二條即對於採購標的做了詳細的舉示：「貨物」係指各式各樣的物品，包括原料、產品、設備和固態、液態或氣態物體和電力，以及貨物供應的附帶服務，且附帶服務的價值不超過貨物本身的價值。「工程」係指結構或建築物的建造、改建、拆除、修繕、翻新有關的一切工作，如工地平整、挖掘、建設、改造、設備或材料安裝、整理裝修，以及根據採購合約隨工程附帶的服務，繪圖、衛星攝影、地震調查和其他類似服務，其服務價值不超過工程本身的價值。「服務」是指貨物或工程以外的任何的採購對象。我國《政府採購法》以第八條，以「廠商」概括稱之，然而機關辦理採購，仍得依實際需要，評估履約能力，規定投標廠商之基本資格，以保障採購主體的權益，維護公共利益。38因此對於廠商的定義，係採最廣義解釋，包括： 1、公司：即依我國公司法設立登記的「股份有限公司」、「有限公司」、「無限公司」及「兩合公司」。 2、合夥：指兩人以上互約出資以經營共同事業的出資。合夥本身並不具有獨立法律人格。 3、獨資：個人獨立出資經營之事業。. 36. 我國《政府採購法》第 3 條：政府機關、公立學校、公營事業 (以下簡稱機關) 辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。第 4 條：法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規定，並應受該機關之監督。 37 我國《政府採購法》第 104 條至第 106 條參照。 38 我國《政府採購法》第 36 條參照。 16.

(24) 4、機關：政府機關亦得以廠商身分參與競標。 39 5、其他：得提供各機關工程、財物、勞務的自然人、法人、機構團體。例如個人、同業公會、財團法人、基金會等等類型。中國大陸則按其採購法第二十一條規定，稱為「供應商」，是指向採購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或自然人。也對於供應商參加政府採購活動應當具備有獨立承擔民事責任能力、良好商業信譽和健全財務會計制度、履行合約所必須的設備和專業技術能力、納稅和社會保障資金的良好紀錄，參加政府採購活動前三年，在經營活動中沒有重大違法紀錄等等限制條件。（三）、政府採購的非營利性美國學者Robert Page從管理採購職能人員的動機觀點指出，從事政府採購的人員並不須與一般私部門的採購人員需要為部門有營利的動機。40因為政府採購是政府機關和相關公共組織為了展開其職能活動，或為實現政府職能和社會公共利益為出發點，與私人採購為了生產、轉售或直接銷售，以達成營利的目的，有顯著不同。（四）、政府採購的政策性若將採購以公、私部門為分類方式，公部門採購為政府採購，私部門則為公司或一般私人採購；政府採購所謂的「政策性」與私部門採購的「策略性」有其相異。私人採購係以獲利作為其根本出發點，過程中可依據實際需要，自行決定採購對象與採購價格，採購的結果自行承擔。然而政府採購因主體為「政府」，具有高權行政 41的作為能力，且有龐大的經濟掌控能力，所以國家機關基於公權力的擁有，經常扮演積極主動的角色，以達到肯定國家機關的重要地位。在國家治理的過程中，受到自身內部的限制，或是來自民間社會與國際社會的壓力，但是基本上，國家機關有其特定立場，特定的政治目的，也會積極主動的謀求自身利益，所以在政治行為過程中，透過保護、生產、汲取等功能下，常可見到政府具有關鍵性與決定性的地位；在互動的模式上和結構關係，對內呈現出與民間社會存在各種相互依存及約制的現象，對外則可動員作為外交、軍事 39. 40 41. 中華民國 88 年 5 月 31 日工程企字第 8806862 號函釋有關經濟部科專計畫之身分適用條文：（一）依政府採購法第 19 條至第 21 條規定以公開招標或選擇性招標方式辦理科專計畫者，政府機關得按招標規定參與投標。（二）依本法第 22 條規定以限制性招標辦理科專計畫者，得以政府機關為比價或議價之對象。（三）依本法第 105 條第 1 項第 3 項規定辦理者，得報經行政院同意後以議價方式辦理。同註 26，頁 10。高權行政也稱為公權力行政，係指實質行政機關居於統治高權主體，所施行之各種行政，凡是人民和國家或住民與地方自治團體間的權利義務事項均屬之。 17.

(25) 折衝的經濟權力。 42 由於國家的資源具有限性，在國家建構制度，運用權力，以及施政計畫時，反映出政府對政策的選擇，但各種政策的實現過程當中，會產生相互影響、排擠，檢視其關聯性時，牽涉到國家的生存、安全和繁榮發展的政治結構，而且對於納稅人、產業、市場、個人汲取或惠顧，其選擇是產生特定偏差的癥結。另一方面，執行施政計畫所辦理的政府採購，執政者所考量的，是如何獲取公共建設、財貨設備及勞務，以維持國家生存與發展，提供民眾服務、滿足人民安居樂業的需求。例如在我國政府採購法當中，對於採購身心障礙團體所提供的財物、勞務，以及環保品採購等，皆訂有各機關採購須達成一定比例以上的規定。中國大陸也有對於「支持不發達地區」、「促進國內中小企業發展」等政策性目標。美國在經濟大蕭條時期更訂有「購買國貨法案」等，都是為政策影響政府採購行為的例證。（五）、政府採購的規範性政府採購包括採購政策、採購程序、採購過程及採購管理等幾個方面，其主體已如前述，使用的是公共性的財政資金，對於國民經濟和社會利益影響頗鉅。這意涵著政府採購必須訂以法制，當政府採購活動時以法律規範其主體、對象、採購方式、招標、投標程序、爭議處理方式、履約管理等等技術性問題，才能保障採購目的之實現，並對於政府採購得到應有的監督與約束，以使政府採購的主體與客體之間的保障得以落實。五、政府採購的政治經濟面向政治現象與經濟現象的觀察、分析，都必須以行為者及其稟賦為基礎。行為者，包括自然人及一切能表達意志的組織或團體，其行為特性不僅表現於理性且自利的個體，還表現在必須與其他行為者間，不斷地互動且吸取資源，以求存續或發展的生命個體。而行為者吸收資源後，賴以跟其他行為者互動的基礎即為稟賦，且在此互動中發生增減消長現象。43不僅社群是個人的集合體，而且個人追求效率或分配的自利行為，同時將反映在其政府組織成員的制度建構之中。在政府採購行為當中，尤其難以經濟行為或政治行為作為分辨；政治行為講求的是個人隸屬社群，政府追求的集體安全與社會秩序的維護，依靠政府組織與運動，建立法 42 43. 同註 26，頁 26 ~27。蕭全政，《臺灣地區的新重商主義》，（台北：明田出版社），1997 年 6 月，頁 41 ~46。 18.

(26) 律和權威的結構以維持國家和平穩定。經濟行為則是藉可運用的資源，透過市場機制，進行財貨、勞務的生產、交易與分配以達到效率、繁榮的目標。國家為達成政策或目標的實現，透過採購法制的立法與施行，建構國家對內與對外的採購具體程序，杜絕採購弊端，穩定社會輿論。然而政府採購係運用公部門資源，透過採購的市場機制，進行財物、勞務的交易行為，達成政府效率的要求；更進一步的說，政府挾國家公有財政資源，其所運用之費用，主要係來自人民的納稅金，而非私有資本，是一種公共資源的運用，政府自有責任將其發揮至最大效應；更簡單的說，政府本應當「花小錢，辦大事」，以最少的經費，採購最有利於國家政府機關執行所欲達成的任務，且係因執行公務而產生需求，故必然亦屬政治行為的範疇。廣義的來看，在政府採購制度的規劃方向與實踐上，應符合前揭要件，因此政府採購行為並無法涇渭分明地將其以政治與經濟之間作為分界。 44. 第二節. 政府採購的文獻探討. 有關兩岸的政府採購制度，均為近十餘年來實行之新制度，尤其是中國大陸，其《招標投標法》係自 2000 年 1 月 1 日施行，《政府採購法》更是於 2003 年開始施行，因此兩岸政府採購制度可供回顧之文獻及相關論述，在比例上有其限度。以下將兩岸採購制度的文獻，以及相關學術文章回顧整理，於政府採購法議題上，分類如以下各點。一、法律觀點文獻：（一）、法制面觀點文獻：自 1949 年兩岸政治實體分隔之後，兩岸法制之基礎，猶如兩條平行線般，中國大陸沿襲前蘇聯共產主義制度國家，甚至於 1978 年底開始推行經濟改革和對外開放政策，至 1994 年的這段期間，其法制思維難認進步。惟改革開放政策的推行，中國大陸的經濟環境伴隨著市場經濟的發展和財政改革的推進，中國大陸政府儼然創建出適合社會主義市場經濟體制的公共財政體系方向。在台灣方面，推行民主制度，於政體上延續孫中山先生所創立之五權憲法，在法制的建立上多參照歐陸（尤其德國、法國）及部分亞洲先進國家（日本）之大陸法系思維，惟近十餘年來更參採歐美法系（海洋法系）之程序法律正義思想，對於基本人權擘劃和注重，實為兩岸法制基礎之重大差異點，也是兩岸法治. 44. 同註 26，頁 25。 19.

(27) 思想落差之所在。兩岸法制比較的文獻，如我國學者王文杰（2002）《中國大陸法制之變遷》，以 1949 年以來大陸法制發展歷程，隨著其經濟體制的變遷，探討其過渡的軌跡。其認為「先是社會主義改造，後為經濟體制改革。從原來的市場經濟和私有制過渡到計畫經濟體制為第一次過渡，之後又從公有制回到市場經濟和私有制則為第二次過渡。兩次過渡都是由同一個政權由上而下所主導，這樣一來一返的本身，卻導出了法律制度的架構與內涵出現不同的風格」。鄭正忠（1992）《兩岸司法制度之比較與評析》，主要在比較兩岸在司法制度設計上，存在的差異，以宏觀的立場，整體的檢視我國五權憲法體制與大陸社會主義體制下之司法體系、審檢制度，乃至於律師、調解等制度內容，以瞭解彼此司法制度之變革和特色。（二）、法律性質文獻探討：政府採購行為，究係為公法行為抑或是私經濟（也有稱作國庫行政）行為之論述，我國學者吳庚（2009）《行政法理論與實用》，以德國法學上兩階段說或雙層理論（Zweistufentheorie）之特殊法律性質概念，意謂行政主體與廠商之間之法律關係可分為兩個階段：在主管機關決定「是否」予以決定對象時，屬公法關係，於決定之後「如何」履行則屬私法關係。李惠宗（2007）《行政法要義》則認為，雖然迄至目前，尚難有一套完美的理論可以解決公、私法區辨的問題，但屬於較具通說者為所謂的「修正主體說」，認為只要法規有以公權力主體作為規範之相對人，該法即屬公法。行政機關依法規執行職務，除非明白顯示其選擇私法行為為手段外，應推定其為公法性質。另國內有對中國大陸政府採購法之法律位階提出觀點者：楊智斌、曾錦燦（2003）「大陸政府採購法位階屬行政法」，45然依據《中華人民共和國政府採購法》第四十三條：『政府採購合同適用合同法。採購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、志願原則以合同方式約定。』，同法第七十九條：「政府採購當事人有本法第七十一條、七十二條、七十七條違法行為之一，給他人造成損失的，並應依照有關民事法律規定承擔民事責任。」，如以目前我國公法性質與私法性質區別之通說：「雙階段論」來檢視，中國大陸之政府採購法是否全屬公法或行政法範圍，至也未必；若以「修正主體說」觀點，該法明白顯示其私法行為及手段，因此筆者則認該文之所以認定屬於「行政法」之論述，容有疑問；貿然遽以認定其. 45. 楊智斌、曾錦燦（2003），「大陸政府採購法位階屬行政法」，營建知訊，2003 年第 251 期，頁 20 ~28。 20.

(28) 為行政法位階，應有未足。中國大陸文獻則對於政府採購法律的定位和性質較少探討，對於政府採購制度的法律探討文獻則有：于安（2005）新華網財經頻道：「中國政府採購正在走向迷途」一文，認為在立法的過程中，政府採購合同的法律定性曾引起爭論，最後規定適用合同法。此定性帶來了不少問題，一些行政領導幹部出於私利違法干預政府採購，檢察機關和審判機關很少從公共利益角度關注政府採購案件。並認為政府採購是政府利用市場提高採購資金使用效益的一個手段，政府採購合同涉及到公共利益、公共義務，理應具有行政性與民事性的雙重屬性，為民事權利和公共利益提供保護。 46姚文勝（2009）《政府採購法律制度研究》則運用公、私法劃分理論對相關爭議進行理論剖析，指出公法諸論的理論缺陷。其認為，實際上一些公法學者在論述及引用國外有關政府採購學說觀點時，也難以避免陷入到實用主義方法論中，對一些觀點斷章取義或曲解。 47 二、政治經濟觀點文獻：我國學者王麗鳳（2006）《我國政府採購的政治經濟分析》指出：政府採購究竟是經濟行為抑或是政治行為，一向爭議頗多。理論上，政治行為的邏輯與經濟行為的邏輯有所不同；但是政府採購既是一項經濟交易加上行政活動的過程，也就是國家機關向外尋求資源協助以達成施政目標的行為。蕭全政（1994）《台灣地區的新重商主義》指出：分辨經濟與政治：目標方面，政治追求的是安和，經濟追求的是樂利。制度方面，政治依靠政府組織與運動，建立法律和權威的結構以維持安和，而經濟則藉可運用的資源，透過市場機制，進行財貨、勞務的生產、交易與分配以達到效率、繁榮的目標。行為主體的觀點上，政治講求個人隸屬社群，政府追求的是集體安全與社會秩序的維護，經濟則為個人或個體追求資源有效利用，以達成成長、穩定與繁榮的目的。大陸學者馬海濤、姜愛華（2007）《我國政府採購制度研究》則認為：政府採購具有兩面性，當政府處於市場之外，政府採購是政府的一種調控手段，具有計畫性、宏觀性；當政府處於市場之內時，政府採購是一種交易行為，具有市場性、微觀性，因此政府可以運用政府採購的交易手段，有計劃的調控市場機能，以避免市場失靈。 46. 于安，「中國政府採購正在走向迷途」，（北京，新華網財經頻道），2005 年 9 月 28 日，。〈http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/fortune〉. 47. 姚文勝，《政府採購法律制度研究》，（北京：法律出版社），2009 年 8 月，頁 305。 21.

(29) 三、以政府採購實務運作及比較觀點文獻政府採購的實務運作相關文獻如：我國行政院公共工程委員會：《政府採購法彙編》。黃鈺華、蔡佩芳、李世祺（2003）《政府採購法解讀–逐條釋義》；中國大陸方面則有：新華出版社（2002）《中華人民共和國政府採購法實務全書》，皆為「政府採購法」的法律規定與釋義，以及實務上操作的程序。謝佳伯（2003）《兩岸政府採購法制之比較》，該論文偏重於中國大陸政府採購中，有關工程採購之論述。陳泰源（2008）《兩岸政府採購爭議處理比較研究》，則僅限縮於爭議處理法律規定的比較。黃國源（2008），《兩岸政府採購法比較研究》以兩岸採購法內容條文，並就採購合同的規範做出評析。四、政府採購制度設計之文獻探討政府採購在實務運作上，是否真能如立法規畫時，所欲達成之目的與成效？政府採購的制度設計，除了要兼具公平、公正的原則，讓廠商之間立於相同的起跑位置；另一方面，國家處於具有行政公權力，國家機關與廠商權益之間，也應兼顧買賣雙方處於平等的立場，和社會公益等政策平衡。因此對於政府採購制度設計以及效率提升之探討，也是政府採購當中重要的課題。我國相關文件有蔡郁崇（2000）的《政府採購的雙元性採購弊案的制度性起源研究》，係以「採購弊案」為探討主題，認為政府採購兼具完成政治公平與經濟效益的二元目的，由於政府長期將政府採購的管理採取放任的態度，以致於採購機關人員與廠商之間，有利用經濟租金的尋租動機與行動動機的機會，導致採購弊案的發生。大陸學者馬海濤（2006）《政府採購難點問題研究》提出：「政府採購是公共支出管理的一個重要手段，是公共支出管理的一個重要的執行階段，在公共財政體系建設中具有相當的作用。以總體上說，政府採購應實現管理、市場、經濟和社會目標；當前中國大陸政府採購制度的建設仍存在一些認識上、操作上和基礎管理工作方面的問題」。谷遼海（2005）《中國政府採購案例評析》第二卷及（2007）第三卷，對於中國大陸政府採購制度在實踐上與法律、法學理論所發現的矛盾與問題，並由案件實例提出評析與見解，剖析中國大陸政府採購現行法律制度存在的問題與需要修改的內容。相較於政府採購政策的探討，中國大陸較我國豐富，劉小川、唐東會（2009）《中國政府採購政策研究》該書反應了當前中國大陸政府採購領域實證研究和對策研究，在理 22.

(30) 論章節回顧了政府採購的類型、原則、效益評估標準、功能定位等問題，實證研究則分析了政府採購在經濟生活中的地位與作用，尤其運用微觀經濟學的分析方法，從資源配置、經濟結構配置、經濟成長、環境保護，反貪污與政府治理等角度，對政府採購角度進行分析，在對策章節上，並提出了政策改進建議，運用經濟學的分析模型、計量模型，甚至運用了賽局理論等方法，對政府採購效應等問題進行實證研究。併提出扶持中小企業發展，深化政府採購的對外開放，從制度體系建構政府採購監督系統，防範政府採購過程中的尋租行為及中國大陸政府綠色採購（環保採購）政策選擇等。五、採購理論文獻「採購」是現代工商業管理當中的一種專門學問和技能，由於對採購的概念，專家學者基於認識的不同，而產生不同的解釋。例如，孟春（2001），《政府採購理論實踐》中認為：「在闡述政府採購涵義之前，有必要先弄清楚採購的基本涵義，一般認為是指採購人或採購單位基於各種目的和要求購買商品或勞務的交易行為，它兼具明顯的商業性」，其他諸如此類文獻，將政府採購的背景、系統總結、歸納探討政府採購的有關理論，比較研究國際經驗，結合實際執行情形，儼然將其訂製成為一套全新的論點。此有中華人民共和國財政部幹部教育中心組織：楊燦明、李景友（2004）：《政府採購問題研究》表示：「如何定義政府採購？理論界對這個問題有兩種有代表性的觀點：一是把政府採購等同於政府的購買性支出，政府採購是各級機關和實行預算管理的政黨組織、社會團體、事業單位，使用財政性資金獲取財物、工程或服務的行為，相映地，我們把這種觀點簡稱為購買支出論。二是把政府採購等同於實施政府採購制度之後的政府採購，認為政府採購也稱公共採購，是指各級政府及其所屬機構為了展開日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買，我們且把這種觀點簡稱為採購制度論」。；馬海濤、姜愛華（2008）《政府採購管理》則認為；「要理解政府採購的實質，不僅要從政府採購的主體、採購對象和採購所遵循的具體程序和規則來考慮，還要從『採購』的定義出發，認清『政府採購』與『政府購買』、『政府採購制度』的區別，認識政府採購產生的背景和條件」。. 23.