第三章 外國循環經濟相關法制之立法背景與特色比較 42
第三節 中國循環經濟立法介紹
第一項 中國發展循環經濟立法實踐主要歷程
中國循環經濟理念的發展是借鑑於國際先進國家的經驗，並根據中國 的國情而來。中國循環經濟的開端可追溯於 20 世紀 80 年代，大致經歷了 三個階段，第一階段是循環經濟發展的萌芽階段；第二階段是循環經濟理 念的引進階段；第三階段是循環經濟發展的新階段284。20 世紀 80 年代至 90 年代，是中國循環經濟發展萌芽階段，該階段以資源綜合利用和清潔生 產為核心內容。90 年代末到 2003 年，是循環經濟理念的引進階段。此階 段的主要特徵是開始引進循環經濟理念，並展開研究循環經濟的風潮。
2004 年以後，中國進入循環經濟發展的新階段，此時期與循環經濟相關的 法律法規不斷頒布，推進中國循環經濟的發展285。
中國關於環境保護的專項立法內容複雜，主要包括 1998 年制定的《中 華人民共和國節約能源法》，2000 年《中華人民共和國海洋環境保護法》、
《中華人民共和國水污染防治法實施細則》和《中華人民共和國大氣污染 防治法》，2002 年《中華人民共和國環境影響評價法》和《中華人民共和 國清潔生產促進法》，2004 年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境 防治法》等 28 部以污染防治為主的專項法，其中《中華人民清潔生產促 進法》採納循環經濟的部分理念，該法於 2003 年 1 月 1 日起實行，這是 中國第一部以污染預防為主要內容，專門規範企業實施清潔生產，作為發 展循環經濟目標的法律規範，然此部法律距離循環經濟的立法要求仍有距 離286，至 2008 年 8 月 29 日，通過《中華人民共和國循環經濟促進法》，
284 參照劉煒，科學發展與循環經濟模式建構，中國經濟出版社，2009 年 12 月，初版 1 刷，頁 71。
285 參照劉煒，科學發展與循環經濟模式建構，中國經濟出版社，2009 年 12 月，初版 1 刷，頁 74-77。
286 參照孫佑海．張蕾，中國循環經濟法論，科學出版社，2008 年 8 月，第 1 版，第 1 刷，頁 130-132。
並自 2009 年 1 月 1 日開始施行，該法在中國循環經濟立法上開展了重要 的里程碑。
第二項 中國循環經濟立法的特色
中國循環經濟法律制度體系的建構，係借鑑於日本、德國等循環經濟 立法經驗發達的國家。德國《循環經濟與廢棄物法》與日本《循環型社會 形成推進基本法》的單行法立法模式，將循環經濟理念貫穿於其國內整個 經濟活動，以建立循環經濟型社會為最終目標。
由於德國在推進循環經濟發展之時尚無相對成熟的科技和實踐支 撐，也無成功的經驗借鑑，所以只能先針對具體個別領域進行立法，在時 機成熟之際，才制定統領全國之系統整體的循環經濟法規287。相對於中 國，蓋因循環經濟的法制建設尚處於一個基礎建構的階段，短時間內尚無 法建設一個如循環經濟先進發展國家般系統性的循環經濟法律體系，因此 中國採以單行法立法模式中的日本作法，制定一部循環經濟總體規劃和宏 觀指導任務的循環經濟基本法，確立循環經濟的基本理念，再向具體領域 推動專項立法288。
中國以日本的《循環型社會形成推進基本法》為立法模式，理由是因 為有了先進國家建立循環型社會的經驗啟示，得以站在更廣闊的視角來審 視並推動經濟社會的永續發展289。蓋循環經濟涉及社會、經濟、資源與環 境各個層面，是對傳統經濟發展模式、環境治理方式以及相關國家政策的 重大轉變。循環經濟也是對傳統生產方式、生活模式的變革，藉由一開始 即明確制定循環經濟的基本法，明確循環型社會中各個主體的權利義務，
為政府、地方團體、企業和公眾提供行為準則及生活方式的指引，藉由改 變對待物質流動模式及生產、消費與廢棄物處理的行為來實現建構循環型
287 參照謝軍安．賀長年，循環經濟發展與琺制建設，河北法學，2006 年 12 月，第 24 卷，第 12 期，頁 88-92；王江，環境保護立法的新理念，循環經濟，政法論叢，2000 年，第 5 期，
頁 15-16。
288 參照王群，我國循環經濟立法模式探討，學術交流，2008 年 3 月，第 3 期（總第 168 期）， 頁 49 以下。
289 參照李敏，論循環經濟及其立法研究，中國礦業大學學報（社會科學版），2004 年，第 2 期，
頁 30。
社會的目標290。
中國於 2008 年 8 月 29 日通過並公布《中華人民共和國循環經濟促進 法》，於 2009 年 1 月 1 日起施行，《中華人民共和國循環經濟促進法》即 為中華人民共和國發展循環經濟的基本法，揭示循環經濟法的指導思想、
基本原則、基本制度及法律責任等，將循環經濟的理念予以深入291。再以 基本法為基礎上制定與循環經濟法相配套的綜合法，也就是以現有的《節 約能源法》，《清潔生產促進法》，《固體廢物污染環境防治法》作為循環經 濟基本法的下位法，作為循環經濟法的骨幹。於《循環經濟促進法》制定 後，就 1998 年制定的《節約能源法》，2003 年制定的《清潔生產促進法》，
2004 年制定的《固體廢物污染環境防治法》適時地進行修改，以促進立法 內容的協調與配合，避免法律之間的衝突、重疊和矛盾之處，以增強法律 的可操作性，建構循環經濟法律體系。最後，再制定有關特定物質循環利 用的專項法，以延伸和細化各法律的內容，同時進行地方的循環經濟立法 工作，最終形成整體的循環經濟體系292。有關中國循環經濟立法體系詳如 圖表 5。
290 參照呂良，論循環經濟法律制度的建構，2008 年 5 月，貴州大學碩士學位論文，頁 27-28。
291 參照全國人大環境與資源保護委員會法案室，《中華人民共和國循環經濟促進法》法條詳解，
中國民主法制出版社，2008 年 11 月，第 1 版，第 1 刷，頁 1-55。
292 參照陳泉生，循環經濟法研究，中國環境科學出版社，2009 年 11 月，第 1 版，第 1 刷，頁 173-200。
法律層次 法律名稱 第一層次：基本法
（基本架構法）
1989 年《環境保護法》293 2009 年《循環經濟促進法》
第二層次：綜合法
（行為作用法）
尚待配合修法
1998 年《節約能源法》
2003 年《清潔生產促進法》
2004 年《固體廢棄物污染環境防治法》
第三層次：專項法
（具體施行法） 立法研議中
圖表 5 中國循環經濟法架構特色立法體系
第三項 循環經濟基本法─《中華人民共和國循環經 濟促進法》介紹
2008 年 8 月 29 日，中國通過《中華人民共和國循環經濟促進法》，作 為循環經濟立法體系中的基本法，引導中國的循環經濟立法邁入新的里 程，以本法作為落實循環經濟理念，調節經濟發展與保護自然環境間的衝 突，建構循環經濟型社會的制度性保障294。
第一款 《中華人民共和國循環經濟促進法》制度內容
循環經濟，係指在生產、流通以及消費等過程中進行的減量化、再利
293 《中華人民共和國環境保護法》並非真正的環境基本法，本文將之擺放於第一層次基本法範 疇，係希望中國能儘速推動完善的環境基本法，藉由提升《環境保護法》的法律地位、修訂
《環境保護法》的內容，使其成為真正的「基本法」，或者是廢止現行《環境保護法》，重新 制定頒布《環境基本法》，確立環境法的基本原則與制度，建立環境法律秩序的重要保障。
蓋中國的永續發展需要環境基本法，但是，現行的《環境保護法》不足以勝任，在中國，基 本法與普通法的劃分標準是立法機關的立法權限，即全國人民代表大會制定的法律為基本法
，全國人大常委會制定的法律為普通法。現行《環境保護法》從形式上來看，是由全國人大 常委會制定頒布的，故屬於普通法的性質，如此一來，導致若強將《環境保護法》視為基本 法，則該環境基本法地位偏低，與其他基本法溝通協調困難，無法領導中國的環境保護綜合 法與環境保護專項法。參照呂忠梅，中國需要環境基本法，中國財經政法大學；湖北經濟學 院，法商研究，第 6 期，2004 年。
294 參照呂良，論循環經濟法律制度的建構，2008 年 5 月，貴州大學碩士學位論文，頁 29 以下。
用、再循環活動的總稱，也就是資源節約和循環利用的總稱。強調以循環 發展模式代替傳統的線性增長模式，以「資源─產品─再生資源」和「生 產─消費─再循環」的模式有效地利用資源和保護環境，最終達到較小發 展成本以獲取最大的經濟效益、社會效益和環境效益295。循環經濟立法最 終要形成一個體系，而非僅制定單一法律，《中華人民共和國循環經濟促 進法》是循環經濟法中的基本法，引導著中國未來整個循環經濟立法體系 的方向296。
「減量化、再利用、資源化」3R 原則貫串整部《中華人民共和國循 環經濟促進法》，按照「減量化、再利用、再循環297」實施的順序來設計 並安排法律條文及法規範內容之結構與佈局。《中華人民共和國循環經濟 促進法》的基本框架由七部分構成，分述如下298：
《中華人民共和國循環經濟促進法》第一章是總則，從第 1 條到第 11 條，主要是關於發展循環經濟原則性的規定。內容包含立法目的、循環經 濟的法律定義、規範主體、法律適用範圍、循環經濟的適用方針與原則、
國家政府發展循環經濟的職責與權限、管理體制並規定了公眾的權利義 務。《中華人民共和國循環經濟促進法》立法宗旨為：為了達到經濟與社 會全面的可持續發展，並保護生態環境資源和促進合理利用有限的自然資 源能源，確定物質資源在生產、流通和消費等過程中遵守 3R 原則，並鼓 勵及支持公眾參與299。
第二章從第 12 條至第 17 條，規範了循環經濟法的基本管理制度。主 要內容為循環經濟的規劃施行制度，建立評價指標體系並進行考核制度，
延伸生產者的責任、消費者促進循環經濟責任的義務、對於特定行業進行 資源消耗監督管理制度以及建立產品標識制度300。
第三章規範減量化原則，從第 18 條至第 28 條，總共 11 條條文。這
第三章規範減量化原則，從第 18 條至第 28 條，總共 11 條條文。這