第三章 全球氣候變遷治理中的美國與中國
第三節 中國的氣候立場與政策
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注、積極推動立法以及參與國際談判。歐巴馬執政以來，改變小布希時期對氣候 變遷議題消極的態度，一方面把氣候變遷和美國能源獨立性聯繫起來，強調新能 源和低碳經濟對於美國未來經濟競爭力和國際地位的重大影響，另一方面是改變 美國在氣候變遷議題上「語言的巨人，行動的矮子」的負面形象，並制定一系列 低碳和減排政策。43歐巴馬將美國在全球氣候變遷治理上的負面形象作一扭轉，
其所做的具體作為更超越美國歷任總統。
圖3-1：美國的氣候立場與政策
資料來源：筆者自行繪製
第三節 中國的氣候立場與政策
中國擁有廣大的土地與眾多人力，近年來經濟快速成長，隨著全球化的腳步，
扮演世界工廠的角色，但高耗能產業帶來能源消耗及溫室氣體排放也大幅增加，
中國因此成為舉世注目的焦點；在對內方面，如何調適氣候變遷帶來的災害，並 且在維護國家發展的前提下執行氣候治理政策，亦是中國一項重要的課題。氣候 變遷議題是中國不論對外、對內都必須善加因應的一項重要任務，中國作為崛起 的開發中大國，其對全球氣候治理的立場與政策動見觀瞻，對全球未來的氣候談 判以及節能減排是否能達到成效，具有重要的影響力。
43 Anthony Smallwood, “The Global Dimension of The Fight Against Climate Change,” Foreign Policy 167 (2008): 8-9；于宏源，〈哥本哈根談判進程和中美碳外交的發展〉，《當代亞太》（北京），3 期
（2010 年），頁 100。
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壹、中國在氣候變遷治理中的角色隨著中國經濟快速發展，溫室氣體總排放量大，中國既是歷史污染的受害者，
也是新興污染的加害者，因此成為已開發國家與開發中國家共同關注的目標，在 國家氣候治理上的角色有其特殊性。
目前中國是全球最大能源消費國與煤炭消費國，也是最大的二氧化碳及二氧 化硫排放國，其排放量不斷上升。中國身為全球最大的開發中國家，經濟實力及 國際影響力處於上升趨勢，使其在氣候談判中更具有優勢地位，扮演開發中國家 的領導者角色，同時也是全球氣候變遷治理機制的關鍵國家。44中國綜合國力日 益強大，能源需求增加，溫室氣體排放量大增，同時處於經濟發展和國際減排的 壓力之中，一方面要爭取確保自身發展利益，一方面無法完全逃避國際的眼光，
對此「新興開發中大國」，國際社會更加關注的是其在全球氣候治理上必須擔任 更重要的角色。
貳、中國的態度與立場
一、積極的參與者
1990 年中國國務院環境保護委員會召開第十八次會議，通過《中國關於全 球環境問題的原則立場》，使中國在環境外交與國際合作有依據可循，內容指出：
全球環境問題是全人類面臨的共同挑戰，我國作為一個社會主義大 國十分重視生態環境保護，已將保護環境作為一項基本國策。在國際環 境事務中，我國一向持積極態度，願意承擔合理的國際義務作出應有的 貢獻。通過廣泛的國際合作，共同尋求解決全球環境問題的有效途徑。
國際社會為保護全球氣候而醞釀實行的削減二氧化碳排放限制，要以保
44 胡鞍鋼、鄢一龍，《紅色中國綠色錢潮：十二五規劃的大翻轉》（臺北：天下雜誌，2010 年），
頁29；Gorild Heggelund, “China’s Climate Policy: Domestic and International Developments,” Asisn Survey 31, no. 2 (2007): 156; Pablo Bustelo,“China and Climate Change: Responsible Action?”
Analyses of the Elcano Royal Institute 68 (2007): 1.
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證發展中國家適度經濟發展和合理的人均能源消耗為前提，不應損害發 展中國家的經濟發展。45
此文件除表示中國對內將實行保護環境政策，也顯示中國將以積極的態度，透過 國際合作解決全球環境問題，對全球環境治理作出貢獻，但也主張必須從自身實 際情況與利益出發，不能使中國的經濟發展受到損害。
1990 年代以來，中國與國際社會在環境領域的互動日益頻繁，並成為多邊 環境協議的締約國，逐漸在國際合作與國內政策上展現積極參與的態度，究其原 因，中國認為地球環境產生重大變化，氣候變遷已成為真實的全球環境問題，對 包括其自身在內的地球產生嚴重危害，中國尚處於開發中階段，對環境治理方面 的知識、技術、資金等能力尚不充足，若要滿足應對此問題的相關需求，則必須 積極參與國際機制，進而從已開發國家獲取資源，提高應對氣候變遷問題的能力，
以維護自身利益。46
另一方面，作為一個積極參與者，中國更能展現其為負責任的大國，提高國 際地位並掌握在國際事務中的話語權。外交部長楊潔篪就曾表示，中國一貫堅定 支持多邊主義，倡導在國際事務中充分發揮聯合國的核心作用，希望在《聯合國 氣候變遷綱要公約》的基礎上，在推動加強應對氣候變遷的國際合作方面發揮積 極和建設性作用。47
二、堅持「共同但有區別的責任原則」
從歷史發展的角度來看，從工業革命開始到1950 年，人類燃燒化石燃料所 產生的二氧化碳，已開發國家佔全球 95%，1950 年代以後，已開發國家的排放
45〈中國關於全球環境問題的原則立場〉，南寧市環境保護局，
http://jy.nanning.gov.cn/3069/2005_4_12/3069_55540_1113272026161.html，檢閱於 2014 年 4 月 22 日。
46 薄燕、陳志敏，〈全球氣候變化治理中的中國與歐盟〉，《現代國際關係》（上海），2 期（2009 年），
頁46-47。
47〈潘基文望中國支持氣候變化新框架〉，BBC 中文網，
http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_8160000/newsid_8166500/8166586.stm，檢閱於 2014 年 3 月 25 日。
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石油公司（BP）發布的《2035 年世界能源展望》（Energy Outlook 2035），就人 均排放量而言，中國雖然將在2017 年超過歐盟的人均排放水平，在 2033 年超過•‧
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表3-2：中國與美國二氧化碳排放量國別 1961-1970 年 1971-1980 年 1981-1990 年 1991-2000 年 2001-2010 年 中國 5115824.37 11841098.70 19997716.81 31517920.01 59005983.03 美國 35076457.480 46562784.93 45907598.37 52463226.28 56519225.31
（排放單位：萬噸）
資料來源：The World Bank：
http://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.KT/countries/1W?page=1&display=default, accessed April 11, 2014.
表3-3：中國與美國二氧化碳人均排放量
國別 1961-1970 年 1971-1980 年 1981-1990 年 1991-2000 年 2001-2010 年 中國 6.99 12.81 18.73 26.01 44.99
美國 179.37 214.35 191.86 195.80 190.44
（排放單位：噸）
資料來源：The World Bank:
http://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.PC/countries/1W?display=default, accessed April 11, 2014.
雖然中國堅持已開發國家必須率先承擔減排義務，但並非將自己排除在共同 面對全球氣候變遷問題、共同節能減排的角色之外。在氣候相關的統計數據上，
中國已逐漸接受國際組織的研究成果，並據以對外宣傳，例如世界銀行（The Word Bank）曾發表一份報告，說明從中國溫室氣體排放之總體趨勢來看，其溫室氣 體排總量雖為世界之首，惟歷史排放量與人均排放量與已開發大國相比仍低，且 因技術進步與國際壓力漸增，能源消耗情形略有改善，每單位產出所使用的能源 已減少到1980 年的 38%，透過節能規範與政策實踐，使溫室氣體排放量增長有 所緩和。53面對全球氣候治理的任務，中國透過改善能源消耗情形，逐漸在節能
53 Christian Delvoie and Maria Teresa Serra, East Environment Monitor 2007: Adapting to Climate
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減排的目標上積極貢獻己身之力。三、維護國家發展權利
中國認為從歷史的角度來看，其屬於氣候變遷的受害者，目前面臨巨大的減 貧脫困壓力，因此發展權必須受到尊重與保護，應當堅持維護國家利益，反對西 方國家強加的溫室氣體減排責任，惟作為一個負責任的大國，仍將積極參與國際 合作以應對氣候變遷問題，在能力所及範圍內節能減排、適應氣候變遷。已開發 國家除依「共同但有區別的責任原則」展開大幅度減排行動，亦應對經濟脆弱度 高且減排技術尚未成熟的開發中國家提供資金與技術的支援，協助開發中國家能 兼顧國家發展並實現節能減排。另外，在聯合國主導的氣候談判機制下，中國堅 決反對少數已開發國家以達成共識方式取代國際協議，要求開發中國家納入可報 告、可檢測，可核實之原則，認為本於《聯合國氣候變遷綱要公約》與《京都議 定書》規定，不可影響開發中國家的發展。54換言之，中國一方面願意積極參與 國際合作，一方面仍堅持任何的合作都必須在不影響其國家發展權利的前提下才 能實行。
參、中國的政策與作為
中國支撐經濟增長的主力多屬高耗能產業，近年企業成本因能源價格劇烈波 動造成龐大負擔，政府才注意到能源安全的重要性，並鼓勵節能減碳以及推行產 業結構改造，惟仍存在著嚴重的環境問題。由於對國際社會而言，中國是氣候變 遷問題潛在的巨大責任者，隨著經濟快速成長與國際地位提升，中國對全球環境 治理採取更加積極和負責任的態度，一方面兼顧環境保護與經濟成長，一方面提
Change and Growing Energy Demand (Washington DC: World Bank, 2007).
54 鄧舒仁、譚豔，〈我國應對氣候變化的內外政策探析〉，《華北電力大學學報》（北京），6 期
（2012 年 12 月），頁 14。
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升大國形象。552007 年中共第十七次全國代表大會中，胡錦濤表示：
實現未來經濟發展目標，要提高節能環保水平，加強能源資源節約 和生態環境保護，增強可持續發展能力。堅持節約資源和保護環境的基 本國策，關係人民群眾切身利益和中華民族生存發展。必須把建設資源 節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的凸出位置。要 完善有利於節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持 續發展體制機制。落實節能減排工作責任制。開發和推廣節約、替代、
循環利用和治理污染的先進適用技術，發展清潔能源和可再生能源，保 護土地和水資源，建設科學合理的能源資源利用體系，提高能源資源利 用效率。發展環保產業，加大節能環保投入。加強水利、林業、草原建 設，加強荒漠化石漠化治理，促進生態修復。加強應對氣候變遷能力建
循環利用和治理污染的先進適用技術，發展清潔能源和可再生能源，保 護土地和水資源，建設科學合理的能源資源利用體系，提高能源資源利 用效率。發展環保產業，加大節能環保投入。加強水利、林業、草原建 設，加強荒漠化石漠化治理，促進生態修復。加強應對氣候變遷能力建