第四章 美中在全球氣候變遷治理中的競合關係
第二節 美中氣候治理之分歧與摩擦
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室氣體。如過中國接受減排責任的義務，則將同時負擔調適氣候變遷與溫室氣體 減排的雙重經濟成本，決不利於國家發展。
第二節 美中氣候治理之分歧與摩擦
從前述全球氣候治理的窒礙因素以及美中各自的政治、經濟考量來看，兩國 在《聯合國氣候變遷綱要公約》、《京都議定書》的框架下，對全球氣候治理的立 場大相逕庭，其立場的差異與摩擦可從以下要點看出端倪。
壹、《京都議定書》遵約情形
早在1998 年美國參議院就曾表示，除非開發中國家也接受溫室氣體減排規 範，否則美國將不會批准《京都議定書》。14由於《京都議定書》沒有要求開發 中國家負擔溫室氣體減排之責，因此美國強烈反彈「共同但有區別的責任原則」， 小布希不願意遵守《京都議定書》的規範，對減排負起責任，且試圖透過國際談 判另訂氣候協議代替《京都議定書》。
舉2009 年在丹麥哥本哈根舉行的「《聯合國氣候變遷綱要公約》第十五次締 約方會議」（COP15）為例，美國未批准也未遵守《京都議定書》，且試圖推動具 法律約束力的新協議，要求發展中國家承擔減排義務。此舉引發以中國為首的開 發中國家的不滿，表達反對取消《京都議定書》，開發中國家不希望另訂具法律 效力的協議影響國家發展，且堅決表示已開發國家應承擔更多的減排責任。經過 兩造談判，取消《京都議定書》及訂定具法律約束力的新氣候協議均無法如美國 所願，歐巴馬政府所期待由美國領導世界共同解決全球議題的目標也未實現。15
14 Joyeeta Gupta, “Leadership in the Climate Regime: Inspiring the Commitment of Developing Countries in the Post‐Kyoto Phase,” Review of European Community & International Environmental Law 7, no.2 (July 1998): 180.
15 李海東，〈奧巴馬政府的氣候變化政策與哥本哈根世界氣候大會〉，《外交評論》（北京），6 期
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貳、美國實行貿易保護主義貿易保護主義是美中合作的重要挑戰之一。氣候變遷領域的貿易保護主義主 因是不同國家對溫室氣體的排放量、產品含碳量標準等界定有所差異，尤其是來 自開發中國家或經濟轉型國家的出口商可能無法滿足已開發國家的要求。美國國 會對美國的貿易政策，一向採取保護主義，從氣候變遷、溫室氣體減排與貿易政 策考量上，美國國會以中國為衡量重點。就美國國會立場而言，長期以來不採取 立法約束美國的溫室氣體排放，除非世界上主要的溫室氣體排放國家也能作出承 諾。中國經濟快速發展，能源結構以煤炭為主，已於2006 年超越美國成為全球 最大溫室氣體排放國、2009 年超越美國成為最大能源消費國、2011 年超越日本 成為全球最大煤炭進口國，故與其他開發中大國應當加入溫室氣體減排的責任，
若僅美國等已開發國家展須承擔義務，對經濟貿易將產生重大影響。16 屆時美 國將採取貿易保護主義的手段徵收碳關稅，而歐盟可能仿效美國，此將對中國造 成嚴重衝擊，並引起中國的抗議，由此造成的貿易衝突必影響美中雙方在清潔能 源領域合作的正常發展。
面對中國的發展，歐美等國從戰略、貿易與技術標準上不斷製造貿易摩擦，
作為對中國清潔能源發展的遏止。2010 年以來，美國先後對中國的可再生能源 產品，包括太陽能電池、風電產品進行調查，歐巴馬政府開始刻意把美國的失業 率與中國的出口掛鉤，並對中國清潔能源業採取貿易保護措施。部分美國研究機 構更宣稱，2010 年來，美國約五分之一的清潔能源產能消失，主因是無法與中 國的廉價太陽能產品競爭。 2012 年 9 月歐巴馬以國家安全為理由，下令禁止中 國「三一重工集團」在奧勒岡州收購四座風力發電場，因為那些發電場的選址與 美國海軍一個基地十分接近。 這是 22 年來首次有美國在位總統用這種方式禁止
（2009 年），頁 27-28。
16 馬建英，〈淺析中美清潔能源合作〉，《現代國際關係》（北京），12 期（2009 年），頁 51；李淑 俊，〈國會與美國氣候變化議題上的貿易保護〉，《當代世界與社會主義》（山東），2 期（2013 年），頁104-108。
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外國企業簽訂合約。此外美國也透過世界貿易組織規則進一步對中國的清潔能源產業予以遏制，
徵收「碳關稅」就是一個例子，由於中國國內生產總值增量普遍依靠國際貿易和 投資，因此碳貿易限制措施必然成為中國政府和外向型企業關注的重點。 中國 的二氧化碳排放量約有7%至 14%是為生產出口美國的產品所產生，在出口美國 的商品中，機電、建材、化工、鋼鐵、塑料製品等傳統高碳產品佔中國出口市場 一半以上的比重，而這類高碳產業在中國國民經濟中又佔有很大比例，故對這類 產業進行全面低碳化升級改造面臨著資金、技術等多方面約束，短期內無法實 現。 若以目前中國與美國的貿易額計算，每徵收 30 美元/噸碳的關稅，將使中國 對美國出口總額下降近1.7%，如上升至 60 美元/噸碳時，下降幅度將增加到 2.6%
以上。17徵收碳關稅將嚴重影響中國的經濟，且違反《聯合國氣候變遷綱要公約》
及《京都議定書》所確立的「共同但有區別的責任原則」，雙方存在重大分歧。
參、雙邊互信關係不足
美中兩國對雙方的不信任感影響雙邊關係，同樣的也展現在氣候議題上，美 國布魯金斯學會（Brookings Institution）中國研究中心主任李侃如（Kenneth Liebertha1）認為，儘管兩國在廣泛的問題上變得較為成熟而有效，但對對方長 期意圖的根本性的不信任卻有增無減，這種根本性的不信任已擴展至氣候變遷領 域，這影響雙方共同應對 21 世紀最關鍵的全球問題。18由此可知，美國學者認 為美中合作必須建立在互信的基礎，並且實現在對彼此的行動、困難處、能力與 設定目標的理解，目前美中兩國尚未建立這種信任。
17 于宏源，〈中國清潔能源企業應對歐美能源功利主義〉，《世界經濟研究》（北京），12 期（2012 年），頁37-45。
18 韓慶娜，〈中美氣候合作的信任缺失與合作困境〉，《東方論壇:青島大學學報》（青島），4 期（2012 年），頁58。
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2009 年於丹麥哥本哈根所舉行的「《聯合國氣候變遷綱要公約》第十五次締 約國會議」（COP15）上，美中出現嚴重的意見分歧，針對中國提出的已開發國 家的歷史責任與援助開發中國家應對氣候變遷問題之言論，美國氣候談判特使斯 特恩表示，美國願意支付數萬億美元環境帳單中屬於美國的部份，但不會就氣候 變遷議題上給予中國任何補助，因為中國有足夠的資金支持應對氣候變遷的行動。
斯特恩堅決否認美國及其他已開發國家應為歷史上的溫室氣體排放進行補償，並 重申美國不會批准《京都議定書》，也不會加入以其他名字命名的《京都議定書》。 中國外交部副部長何亞非則公開批評斯特恩，認為美國拒絕為中國提供資金援助 的說法既缺乏常識，也不符合歐巴馬訪問中國期間兩國達成的「中美聯合聲明」
精神；何亞非認為氣候變遷需要各國攜手應對，美國是已開發國家，中國是開發 中國家，在氣候變遷領域兩國分屬《聯合國氣候變遷綱要公約》附件一和非附件 一國家，責任和義務有本質區別，不應將兩國相提並論，不僅沒有法律基礎，也 不符合事實。19
肆、中國環境威脅論
「中國環境威脅論」形成 1990 年代的美國，當時世界觀察研究所（World Watch Institution）所長萊斯特・布朗（Lester Brown）在美國《世界觀察》（World Watch）雜誌上發表名為《誰來養活中國》（Who Feed China?）報告，報告指出
「中國水資源和糧食短缺日益嚴重，這種威脅遠比傳統軍事安全威脅大得多」。
此份報告發布後，各主要發達國家、中國周邊的部分亞洲國家便掀起了「中國環 境威脅論」的論調，將中國看作是全球環境污染威脅和能源威脅。20
由於中國能源、糧食需求量高，二氧化碳排放量亦已達世界第一，成為造成
19 于宏源，〈哥本哈根談判進程和中美碳外交的發展〉，《當代亞太》（北京），3 期（2010 年），
頁98-99。
20 Lester R. Brown, “Who will Feed China,” http://www.thesocialcontract.com/pdf/six-two/lizzy.pdf, accessed April 30, 2014.
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地球持續暖化以及污染程度加重的主要國家。這剛好給美國一個著力點，成為美 中無法在國際氣候談判上合作的重要因素之一，美國國務院1997 年的環境外交 報告、世界觀察研究、民間環保組織乃至前總統柯林頓等，均曾認為中國是世界 污染大國、環境和糧食危機的製造者，因為工業化時期經濟增長必然引發環境破 壞，因此「中國環境威脅論」伴隨「中國威脅論」逐步顯現，中國如實現國民生 產總值翻倍的目標，環境污染也將相應嚴重惡化，從而對世界環境構成威脅。21 中國尚不具環境與能源優勢，故許多能源環境領域成為美國企業的新興市場，而 美國則利用推動氣候和能源合作的機會來鞏固對中國的技術和競爭力優勢，限制 中國的崛起。22美國的作為主要是為保持其在全球經濟和權力中的主導優勢。
中國對其崛起引發國際社會的「中國環境威脅論」當然不能接受，認為此論 調「既無事實根據，也缺乏國際法依據」，時任國家發展和改革委員會主任的馬 凱反駁這種說法。他表示中國的歷史累計排放量少，從1950 至 2002 年排放的二 氧化碳只佔世界累計排放量的9.33%；1950 年以前更少；另中國人均排放水準低，
2004 年人均排放量，中國為 3.65 噸，僅世界平均水準的 87%、經濟合作與發展 組織的33%，1950 至 2002 年的人均二氧化碳排放量排名世界第九十二位；此外 中國單位國內生產總值二氧化碳排放的彈性系數小，自1990 至 2004 年，單位國
2004 年人均排放量，中國為 3.65 噸，僅世界平均水準的 87%、經濟合作與發展 組織的33%，1950 至 2002 年的人均二氧化碳排放量排名世界第九十二位；此外 中國單位國內生產總值二氧化碳排放的彈性系數小，自1990 至 2004 年，單位國