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美國的氣候立場與政策

第三章 全球氣候變遷治理中的美國與中國

第二節 美國的氣候立場與政策

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化造成耕地面積減少,降雨及乾旱情形異常,預估其糧食安全前景並不樂觀。22

氣候異常對於農業經濟的影響極大,例如自2000 年以來,中國每年損失的 糧食數佔總糧食產量的比例已經超過7%。自 2001 至 2006 年,每年因災害損失 的糧食增加到3,400 萬噸,若全球氣溫升高攝氏 2 至 3 度,2050 年時的糧食產量 將下降20%,一旦糧食供應短缺,價格就會上揚,導致民眾生活支出增加,貧困 地區人民生活更加困苦。中國每年因為乾旱、洪水、大雪等氣候異常因素所導致 的經濟損失,估計約佔每年單位國內生產總值的1%,而若將生產延誤、交通成 本等外部成本計入,氣候異常對其經濟的影響則更大。23

四、貧困者更加貧困

受氣候變遷最直接衝擊的是貧困地區的居民,由於極端氣候現象、冰川退縮、

森林植被減少與大量水土流失等災害使生態脆弱區的自然環境逐漸惡化,造成糧 食產量減少以及水資源供應不足,最基本的生存問題便成為一項嚴格的挑戰,加 以此地區經濟與環境都極度脆弱,更削弱居民對抗貧窮的能力,導致貧者更貧的 現象。中國的貧困地區與生態環境脆弱區高度重疊,是全球氣候變遷的高度敏感 區,有 74%的人口生活在貧困縣內,佔全國貧困縣總人口的 81%,且赤貧人口 有95%生活在生態環境脆弱地區。中國清華大學國情研究中心學者胡鞍鋼就曾表 示,從中國近30 年進行減貧的狀況來看,減少傳統收入貧困人口較容易,而消 除氣候貧困人口則最複雜且困難。24氣候變遷儼然成為中國貧困地區居民脫貧的 最大挑戰。

第二節 美國的氣候立場與政策

氣候變遷除造成環境變化之外,對美國的利益造成危害,也包含國際利益衝

22 劉兆隆,〈中國在氣候變遷上的戰略與選擇〉,《全球政治評論》,37 期(2012 年 1 月),頁92。

23 張弘遠,〈全球氣候異常對於中國總體經濟之影響〉,《亞太和平月刊》,1 卷 3 期(2009 年 2 月),http://www.faps.org.tw/issues/subject.aspx?pk=30,檢閱於 2014 年 3 月 20 日。

24 熊焰,《低碳之路 重新定義世界和我們的生活》(北京:中國經濟出版社,2010 年),頁15-16。

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突。美國為當今溫室氣體排放量最大的已開發國家,亦是全球歷史排放量最高的 國家,是全球暖化最大肇事者之一,對環境保護負有重大責任;作為世界政治、

經濟、軍事大國,其氣候及能源政策對全球局勢有重大的影響力,以下將分別討 論美國在小布希時期與歐巴馬時期的氣候立場與政策。

壹、美國在氣候變遷治理中的角色

冷戰後美國成為自羅馬時代以來最為強大的帝國,故幾乎在所有的國際關係 領域,美國的戰略、政策及行動對全球治理均具有舉足輕重的影響。在全球氣候 治理問題上,雖然有些氣候變遷產生的情況最終可能由聯合國來管理,但世界各 國仍將目光焦點置於美國在重大自然災害或人道主義緊急情況上的反應,因此美 國在全球治理中的確擔負著至關重要的責任。

即使國際社會認為美國負有重要責任,但是美國在參與全球治理的過程中卻 往往憑藉其霸權地位實行單邊主義政策,對全球治理的領導權像是一個利己主義 的霸權,在面對許多有關全球治理的問題時,美國對國家利益的追求經常是以損 害全球公共利益為代價的方式達成,非但沒有幫助建立起安全、穩定的全球治理 秩序,反而影響了全球治理的效果,使問題變得更加嚴重。在全球氣候變遷治理 領域,美國重視發展新能源和可再生能源,以增強美國經濟的競爭力,恢復其在 綠色能源技術領域的領導作用,但並不願承擔嚴格的減排責任。25美國作為全球 溫室氣體人均排放量最大的國家,所承擔的責任與其自身實力和權力並不相稱。

在聯合國主導的氣候變遷治理的談判中,美國因執政者的態度不同,扮演的 角色有所演變,2001 至 2008 年期間,在氣候變遷議題上因為採消極作為,故成 為國際氣候治理的絆腳石,而自2008 年後則轉為積極態度,欲重新奪回領導者

25 馬驦,〈美國在全球治理中的角色-以大規模殺傷性武器控制和氣候變化問題為例〉,《黨史文 苑》(南昌),16 期(2011 年),頁 62-68;馬驦,〈美國霸權與全球治理—美國在全球治理中 的角色及其困境〉,《南開學報(哲學社會科學版)》(天津),3 期(2012 年),頁 9-11。

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的角色。

貳、小布希執政時期的立場與政策

美國在柯林頓(William J. Clinton)執政時期,努力將國家安全與環境問題 鏈結,提升環境問題在國內政治地位的優先性,並承諾美國將重新取得世界環境 領導權,柯林頓派副總統高爾(Al Gore)直接參與《京都議定書》的協商並且 發表《氣候變遷行動計畫》(The Climate Change Action Plan),以顯示其應對氣 候變遷問題的決心,但當時未獲參議院的支持,且也沒有在多邊環境合作取得實 質成果。26另一方面,即使美國於1998 年曾簽署《京都議定書》,但國會仍以《京 都議定書》未限制開發中國家減排責任為由,基於對美國經濟發展將產生負面的 影響,因此反對任何未要求開發中國家承擔減排責任的國際規範,故未予批准美 國參與。

小布希上任後曾表示《京都議定書》有致命的缺陷,宣布不會批准《京都議 定書》。27由於小布希奉行單邊主義,強調美國在國際事務中的絕對領導力量,

就氣候變遷議題,必須是美國主導且對美國有利,否則不願意接受國際組織或國 際協議的束縛。小布希政府認為《京都議定書》之減量目標與期程之規範,是國 際政治協商成果,沒有嚴謹的科學依據,依《京都議定書》的規範,美國 2008 至2012 年之減量目標需較 1990 年之排放水準減少 7%,此並未將 1990 至 2012 年之經濟成長排放增量納入考量,因此如要達到目標,美國必須在2008 至 2012 年間減少30%溫室氣體排放量,此舉將造成 4,000 多億美元的經濟損失,且減少 490 萬個就業機會。28美國認為若按照規範進行減排,將嚴重影響其經濟利益,29

26 薄燕,《全球氣候變化治理中的中美歐三邊關係》(上海:上海人民出版社,2012 年),頁54-55。

27 Paul G. Harris, “Beyond Bush: Environmental Politics and Prospects for US Climate Policy,”

Energy Policy 37 no.3 (March 2009): 968-969.

28 羅時芳,〈美國因應全球氣候變遷之立場與政策〉,《經濟前瞻》,105 期(2006 年 5 月),頁40-42。

29 Peter Schniering, U.S. Climate Policy and Technology: The Bush Administration and American Conceptions of Environmental Challenges (Baden-Baden: Nomos Universitatsschriften, 2008), 57-59.

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況且大型開發中國家如中國、印度、巴西等國經濟快速成長,溫室氣體排放量亦 急劇上升,尤其是中國已成為全球二氧化碳排放第一大國,也應與已開發國家共 同承擔減排責任。30換句話說,在大型開發中國家發展經濟而未負有減排責任情 況下,美國不會批准《京都議定書》。

表3-1:2008、2012 年全球二氧化碳排放量之比較 2008 年

國別 中國 美國 歐盟 印度 其他

百分比 23% 19% 13% 6% 39%

2012 年

國別 中國 美國 歐盟 印度 其他

百分比 27% 14% 10% 6% 43%

資料來源:United States Environmental Protection Agency:

http://www.epa.gov/climatechange/ghgemissions/global.html#three, accessed March 26, 2014.

小布希於2001 年 6 月 11 日指出《京都議定書》的三項重大瑕疵,包含未能 對「黑煤煙」(Black Soot)與大氣層的臭氧兩種污染源作出規範;所訂定的目標 不切實際,許多國家無法達成規定的減排承諾,以及訂定的排放減排承諾係屬武 斷,並無合理的科學依據。31此外,由於美國遭受 911 恐怖攻擊事件,「恐怖攻 擊的威脅」成為美國外交政策中最重要的議程,而應對氣候變遷問題已不再是政 策重心,故小布希政府僅承諾美國將提高該國能源使用效率,並在其國內提出溫 室氣體減量計畫,不願意遵守《京都議定書》所規定的減排責任。以下簡介美國 此一時期各項氣候政策:

一、2001 年《全球氣候變遷計畫》(Global Climate Change Initiative, GCCI)

小布希政府認為不宜以犧牲部分國家經濟來實行溫室氣體減量,應以鼓勵其

30 “Global Greenhouse Gas Emissions Data,” United States Environmental Protection Agency, http://www.epa.gov/climatechange/ghgemissions/global.html#three, accessed January 25, 2014.

31 傅岳邦、高文彬,〈京都議定書的國家履行〉,《問題與研究》,48 卷 1 期(2009 年 3 月),頁118。

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它國家在經濟自由發展成長的情況下逐漸降低二氧化碳排放密集度的方式,才較 符合美國的國家利益。因此小布希首度提出自主性的溫室氣體減量目標,內容是 美國在2012 年時,單位國內生產總值的溫室氣體排放量較 2002 年溫室氣體密集 度減少 18%,意即 2012 年時,美國將原本單位國內生產總值每百萬美元為 183 噸溫室氣體排放水準,降至每百萬美元151 噸的排放水準。32

二、2002 年《氣候變遷技術計畫》(Climate Change Technology Program, CCTP)

此為一跨部門合作計畫,組成單位分別是農業部、商務部、國防部、能源部、

國家衛生院、國務院、運輸部、地質調查所、環境保護署、國家太空總署、國家 科學基金會、白宮環境品質委員會、科技政策辦公室、白宮預算管理局,計畫旨 在強調美國在技術與研發的領導角色,目標是加速技術發展,以實質減少溫室氣 體排放。

三、2002 年《晴朗天空與全球氣候變遷行動》(Clear Skies and Global Climate Change Initiatives)

美國將此視為《京都議定書》的替代方案,並成為小布希政府的氣候政策方 針,強調以確保美國經濟發展為前提,有效降低溫室氣體減排強度。與《京都議 定書》不同點是將強制減排義務改為自願減排,跳過《京都議定書》規範的具體 責任。另依《晴朗天空與全球氣候變化行動》成立氣候變遷科技整合內閣委員會

(Cabinet Committee on Climate Change Science and Technology Integration, CCSTI),負責減排相關科學研究和技術創新。

四、2002 年《氣候變遷科學計畫》(Climate Change Science Program, CCSP)

由美國政府機構負責協調和整合全球變暖的研究方案,組成單位包含商務部、

國際發展署、農業部、國防部、能源部、健康和人類事務部國家衛生院、國務院、

國際發展署、農業部、國防部、能源部、健康和人類事務部國家衛生院、國務院、