國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
8
第二章 中國綜合實驗區設立之政策意涵
第一節 中國綜合實驗區設立背景
綜觀過去三十多年以來，中國以其廉價勞工，以及低成本土地取得獲得國 際上大企業的青睞，紛紛搶進中國勞動市場，獲取與本國條件差異化所帶來的 豐沛利益，中國也因此以低成本形象快速成為全球「世界工廠」的角色。經過 幾十年的淬鍊，在政府極力調整國內經濟結構與努力爭取外資投入的情況下，
外銷市場與內需市場配合開放，以及大量累積財富與國際經貿經驗，中國已非 昔日眾人眼中落後又極權的國家，她儼然成為吸引各國外資不斷投入的「世界 市場」。近年來，各國看準中國近十四億人口所帶來的龐大商機，而競相進入 中國碩大的商業戰場牟利。脫貧之後，中國深思的下一步是如何順應國際趨 勢，徹底國際化，塑造中華民族的世界地位，成為真正的世界霸主。縱使中國 的地位在國際上快速提升，但這只可能是淺碟的改變，如何在國際金融及國際 開放上做到真正的國際化，係其設置自由經濟貿易區之目的，因為中國政府明 白國際化非一蹴可幾，只有經由不斷的練習與修正步驟才能達成使命。
中國幅員遼闊，難以以統一方式、齊頭速度、一致策略使各地徹底實施國家 政策，因為這些困境將使中國的策略流於不確實，亦難收到預期效果。中國政府 明白將面對的困難，因此自始即以規劃小範圍方式，快速發展國內政策改革，唯 有建構新經濟模式，方能培養國際競爭力，吸引外資投入。中國政府因此藉由在 自由經濟貿易區一再演練各項國際化的模式，例如：多邊協議、優惠關稅、快速 通關、金融制度、貿易服務、外商投資和稅收政策等多項改革措施，以及物流、轉 口、離岸業務的發展模式等等。如果初期示範區政策能推行成功，之後便能在中國 其他區域複製成功模式；各示範區互相連結俾能發展中國各區域及特色發展功能，
推進中國躋身國際領導的地位。2007 年在共產黨第十七次全國人民代表大會中早 已經把建設自由貿易區提升為國家戰略，2012 年 11 月中國共產黨第十八次全國 代表大會中更要求加快實施自由貿易區戰略。事實上自貿區的設置是中國統整國 內及國際市場戰略一致化的主要政策，要將中國建設成高標準的自由經濟貿易國 家。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
9
2011 年中國中央政府規劃設立自由貿易園區(China Pilot Free Trade Zone)，
主要目的是希望在中國邊境內劃出特定區域，准許外國商品可以豁免關稅且自由 進出，希望以開放的政策，吸引更多外國投資、貿易往來及促進更多種類商品流 動。同年中國中央政府完成初步在青島、天津、上海和深圳建立自由貿易區的計 畫。緊接著於 2015 年 4 月 21 日，廣東自貿區、天津自貿區、福建自貿區相繼掛 牌成立。2017 年 4 月 1 日，遼寧自貿區、浙江自貿區、河南自貿區、湖北自貿 區、重慶自貿區、四川自貿區、陝西自貿區揭牌成立。在中央政府政令發布之下，
各地官員努力配合推進中央決策，中國自由經濟貿易區前仆後繼，依各省區地理 特色設計執行項目目標，自北方一路展開至沿海，相繼成立 4。從中國中央貫徹 推動自由貿易實驗區的績效看來，政府的決心在推動國內經濟與國際接軌的角色 上佔有極重要關鍵。在面臨政策窒礙難行的窘境之下，台灣政府在為人民開拓遠 景，以及專業規劃、徹底落實政策實施時，理應具備無我胸襟、屏除政治成見，
以促進全體人民福祉為目標。
4 劉孟俊、吳佳勳（2015），《2015 年全球經濟展望：全球經濟再平衡下，臺灣面臨的挑戰與 契機》，臺北：中華經濟研究院，2015 年 2 月。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
10
第二節 中國綜合實驗區設立意涵
中國設立「自由貿易試驗區」的原意是為了推動新一輪改革，例如：資本項 目對外開放、利率市場化、負面清單制度、獲准進入國際前的國民待遇等等。其 中負面清單制度、獲准進入國際前國民待遇此兩項，是目前國際貿易新秩序的核 心內容，這些制度在真正全面運行前，都需要做小範圍的試作，開放積累經驗，
才能保證萬無一失。根據勤業眾信的報告指出 5，中國在 2016 年的零售整體營 收成長率達到 12.9%，是亞太地區營收最強勁的國家，中國期待經由自由貿易試 驗區的政策施行而搖身一變成為全球世界市場的目標看來是指日可待的。2013 年 9 月 29 日，上海自由貿易區（China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone，簡稱上 海自由貿易區或上海自貿區）最先成為中國第一個自由貿易試驗區，中國首先推 動上海自貿試驗區的概念係以建設及創新為基礎，以試驗性質強行推動，期待建 立一個以後可以複製的先行示範區域，進而以此為基礎，推行至全國各省。
由於台灣與福建接近的地緣關係，2014 年 11 月中國國家領導人習近平在福 建考察時指出「兩岸沒有任何理由不攜手發展、融合發展」；接著國務院總理李 克強在 2014 年 12 月 12 日主持召開國務院常務會議後，2015 年 3 月 24 日於廣 東、天津、福建三地設置第二批自由貿易園（簡稱自貿區）。其中福建自貿區將 目標設定於「對台合作」，規劃對接台灣行政院會於 2013 年 8 月 8 日核定的自 由經濟示範區第一階段推動「六海一空」計劃。台灣府院原計劃中之「六海一空」
內容涵蓋先行計劃基隆、蘇澳、台北、台中、高雄、安平 6 港及桃園航空城，接 續並加入屏東農業生技園區，共計 8 處。第一階段計劃推動智慧運籌、國際醫 療、農業加值、產業合作及金融業，預期目標至 2014 年可促進民間投資增加 200 億元；並創造 1 萬 3 千個就業機會，期待以增加企業投資來解決政府面臨的就業 問題；在這些計劃中，又以擴大自由港區貿易值為最大目標。6當時台灣計劃中
5勤業眾信（2018），《2017 年全球零售力量調查報告》，網址：
https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/tw/Documents/consumer-business/tw-cb-2017retailing.pdf 。
6國家發展委員會（2014），《自由經濟示範區第一階段推動計畫(修正)》，網址：
http://theme.ndc.gov.tw/FEPZ/www/plan_content4c06.html?MN=48。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
11
的「六海一空」推進若能與中國自由貿易區對接，無論是在同為中華民族的情感 優勢上，或是中國政府提出的免稅優惠或關務便利的有利條件下，對於建立台灣 與中國互相合作的動機上皆是有利的。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
12
第三節 中國綜合實驗區發展情形
2017 年在上海財經大學舉辦的中國第五屆中國自由貿易試驗區論壇會議中，
根據三大項目，第一項為企業信心指數，內容包括制度創新信心指數、區域發展 信心指數、企業發展信心指數；第二項為公眾信心指數，內容包括制度創新信心 指數、區域發展信心指數、自身發展信心指數；以及第三項發展信心指數，向 2000 家企業、民眾，及專家發出調查後所得結果發佈的 2017 年「中國自由貿易試驗 區發展指數」顯示，一為設立於自貿區內企業的滿意度高於區外企業；二為中國 自貿區綜合發展總指數為 80.39，優於 2016 年所發布的總指數 68.37，其中又以 上海自貿區指數為 81.35 表現最優，領先廣東 80.58、天津 79.71 和福建自貿區 79.90。相較於 2016 年自由貿易區公布指數，上海自貿區亦為最高 69.33、天津 為 67.68、廣東是 67.69，天津與廣東兩自貿區處於伯仲之間，而福建為 66.91 為 最低，從以上兩年自貿區發展指數分析，明顯的 2017 年的表現比 2016 年進步甚 多。由於「中國自由貿易試驗區發展指數」是考慮自貿區內企業投資、外貿發展、
財政、金融、就業情形等各領域之間的變動情形及相互影響因素，此外再結合自 貿區內提供的各項優惠發展特點，可以評估自貿區設置之綜合發展狀況；同時找 出自貿區週期性的發展規律，可作為將來中國發展其他自由貿易區的依循準則。
該指數是官方與學界共同研究的成果，上海財經大學獲取此 2000 家企業對於自 貿區發展的評價和企業在自貿區經營面臨的問題數據；同時並對社會民眾及相關 產業專家取得評價數據及該區域的經濟發展進步狀況之客觀數據後，集結調查分 析而成。因此，此項數據公布對於中國政府設置自由貿易區之經商環境優化效果、
政府職能轉變、投資領域開放、貿易方式轉變、金融開放創新、法治制度保障等 六大維度實施評估。由數據中約略可解讀企業與民眾對於自貿區充滿信心，尤其 在促進貿易便利化方面已經漸漸形成一種可複製的經驗，對於形成市場國際化、
法制化的經商環境也奠定了信賴基礎。
比較 2016 及 2017 兩年的自由貿易區發展指數進步幅度，足見中國大陸政府 貫徹政策的決心與地方政府實踐決策的努力。中國在各方面的發展成果與進步速 度令國際驚艷，以往在共產主義長期統治下，中國國內封閉的國情，以及與世界
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
13
脫軌的社會，所呈現物質供給不足的窘狀，在中央領導人幾十年的努力之下，設 定階段性目標，例如引進國外資金注入與開放國內外需求市場，初期目標即以脫 貧為首要。脫貧之後，中國政府即進行第二階段政策，積極進入國際領域，例如 在一連串推動人民幣國際化努力之下，2015 年 11 月 30 日國際貨幣基金會(IMF)
開會決定把人民幣納入全球性貨幣，地位等同美元、歐元、日圓和黃金。而自由 貿易區的設定政策即是中國中央政府希望藉由模仿及複製國際經貿活動，深化在 地國際化觀念與操作技術，讓中國搖身一變真正進入大戶之門。其中上海自由貿 易區因地理位置及在所有自貿區政策規劃中先行發展之故，自有其領先之得天獨 厚條件。學者專家進而建議以當初中央規劃上海自貿區之政策，其未來方向應該
開會決定把人民幣納入全球性貨幣，地位等同美元、歐元、日圓和黃金。而自由 貿易區的設定政策即是中國中央政府希望藉由模仿及複製國際經貿活動，深化在 地國際化觀念與操作技術，讓中國搖身一變真正進入大戶之門。其中上海自由貿 易區因地理位置及在所有自貿區政策規劃中先行發展之故，自有其領先之得天獨 厚條件。學者專家進而建議以當初中央規劃上海自貿區之政策，其未來方向應該