第三章、 中共幹部管理體制下派系政治的行動效果
第一節 中央的控制手段－幹部管理體制與央地關係
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第三章、中共幹部管理體制下派系政治的行動效果
中共領導人之間的派系關係之所以能夠對幹部行為、政績表現產生一定影響，是 因為其在中共特殊的幹部管理體制下，成為中央領導人對地方幹部的控制手段。本章 目的是欲闡明中共的幹部管理體制，以及在其背景下「派系政治」的運作，作者並以 歷史分析的角度，回顧中共自毛澤東時期至今日的脈絡中，派系政治對幹部的政績行 為影響。
第一節 中央的控制手段－幹部管理體制與央地關係
改革開放後，中共中央對地方施行放權讓利，地方取得行政審批、土地徵用、
貸款擔保等對地方經濟發展具巨大影響的權力，日益深化了地方主義的發展，擴大 地方和中央博弈的空間和權力。現今的中共體制，究竟是地方分權弱中央，抑或仍 是中央極權下有效控制的央地關係，在學界中引發許多討論與爭議。然而事實上，
中央在權力上收及下放的過程中，從未拋棄對地方的行動誘因控制，其主要係由一 套嚴密的幹部管理制度，向各層級的黨政一把手問責。此一考核責任機制透過中共 中央對幹部人事管理權力的掌握權，形塑中央調控地方行為的正式政治手段，驅使 地方遵行中央政策，成為省級幹部追求「政績最大化」的一大動因。前國家行政院 教授劉旭濤即曾表示：「幹部幹什麼，怎麼幹？政績考核是一根指揮棒。」1本節將 闡述中共的幹部管理制度特色，其如何控制？以及成效如何？
一、幹部職稱名錄與「首長負責制」
中共的人事管理制度主要由中共中央組織部統籌負責。中共的中央組織部雖然成 立很早，但正規的工作業務和工作秩序，係到解放戰爭時期方建立，而真正成型，則 推遲到解放後的 50 年代。1948 年 10 月，毛澤東給當時的中組部部長彭真寫信，要 求中組部應給各中央局、分局組織部門發一個通知，規定請示報告制度，並不斷督催，
以建立起中組部的業務。11 月，中組部發布了《關於組織部門業務與報告請示制度的 通知》，在彭真的領導下，由安子文具體負責，開始大力建設中組部的機構和業務。
建國以後，時任中組部常務副部長的安子文，向毛澤東和劉少奇建議仿照蘇共幹部職
1 「政績觀加速轉變」，人民日報（北京），2009 年 2 月 11 日，第 13 版。
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務名單制的辦法，建立中共幹部管理制度。2
1952 年，劉少奇在中國共產黨第一次全國組織工作會議上說：「從最初級到最高 級的幹部，每個人都要有一定的機關來管理。這個制度，我們稱之為幹部職務名單制」。 1955 年 1 月，中共頒布了第一份幹部名單──《中共中央管理的幹部職務名稱表》
（nomenklatura）。3這份名單囊括了當時地廳級以上所有幹部，全部交由中組部直接 負責管理。在組織系統內部，這些幹部被統稱為「中管幹部」。從 1955 年 9 月開始，
各省和部委仿效中央，制定了各自管理的幹部職務名稱表。全國逐步建立起了由中央 和各級黨委領導、中組部和各級組織部統一管理的分部分級管理幹部的制度。按照這 套職務名稱表，黨、政和社會團體中，所有重要職務以及任職幹部都必須登記在冊﹔
調動任免時，須根據名單，對幹部進行預先審查、選拔推薦、批准任命。改革開放後，
更在職務名稱的基礎上，建立起「幹部考核制度」，以推進黨管幹部下制度化的改革。
自 1984 年起，中央決定各級黨委對幹部的管理由原來的「下管兩級」調整為「下管 一級」，而後中組部一度將下放的權力收回，以遏制地方提拔幹部失控的局面，直至 80 年代末，各級組織部門的管理權限開始步入常態並延續至今。4
然而，中國的幅員極其廣大，且隨著中共政治權力逐漸下放、政治環境邁向制度 化，中共中央仍能夠確保地方單位執行其政策及意志，除了掌握黨的人事權外，更要 的是拜 1982 年憲法所訂立的「 首長負責制」此制度設計所賜。「 行政首長負責制」是 指國家各級行政機關首長在所屬行政機關中處於「 核心地位」，在該機關行使職權時 享有「 最高決定權」，並由首長向權力機關負個人責任的行政領導制度。51982 年憲法 訂立了「 首長負責制」的實行。除了憲法第 86 條規定，國務院實行總理負責制，國 務院各部委員會實行部長主任負責制；第 105 條亦將地方各級人民政府首長：省長、
市長、縣長、區長、鄉長、鎮長，納入實行首長負責制之範圍。該制度的設計目的，
除為使地方執政事權集中、權責明確、指揮行動效率之外，「 由行政機關的首長，代
2 「解密中組部：如何選擇和管理“名單＂上幹部」，2014 年 10 月 10 日，新民晚報，
http://history.people.com.cn/BIG5/n/2014/1010/c372326-25806045.html。
3 中共中央組織部，「關於改革幹部管理體制若干問題的規定」，中組發（1983）第 15 號文件，1983 年 10 月 5 日，http://wenku.baidu.com/view/6dcfa527aaea998fcc220e1d.html。
4 John p. Burns, “Strengthening Central CCP Control of Leadership Selection: The 1990 Nomenklatura,”
The China Quarterly, vol. 138 (June 1994), pp. 458-491.;「解密中組部：如何選擇和管理“名單＂上幹 部」，新民晚報，2014 年 10 月 10 日， http://history.people.com.cn/BIG5/n/2014/1010/c372326-25806045.html。
5 黃賢宏、吳建依，「論中國特色的行政首長負責制」，法學雜誌，1999 年第 4 期（1999 年月），頁 13-16。
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表本行政機關向權力機關負『個人責任』」的 權 責 設 計，亦實際上把國家行政機關與 權力機關之間的負責、監督關係，具體化為行政機關「 首長」對「 國家權力機關」負 責與監督的關係。6地方「 一把手」的形成，不僅使地方首長握有掌控全局的權柄，
亦要求其須代表地方整體的表現，向上級權責機構負完全的「 個人責任」，接受上級 領導針對地方政績表現對其的問責。因此，在首長負責制與黨管幹部的大原則下，各 級領導幹部必會竭力達成上級所交代的政策任務，尤其當該政策是以一票否決、硬指 標考核之項目時。
上述兩大幹部管理體制之設計，充分展現了中共「黨管幹部」之精隨，即便幹部 管理權限下放，中共中央仍能利用此制度控制地方幹部的行為，因上級領導對於下屬 幹部的考核，決定了該幹部是否能夠晉升。這種方式排除選舉制度與民意匯集的機制，
而端賴於幹部是否能具備良好的「政績」，來獲得上級領導拔擢。這種有別於西方民 主機制的幹部任命方式，學者稱為幹部的「向上負責制」（upward accountability）7。 省級領導在「向上負責制」的體系下，容易在「政績」間做出選擇，以達到最高的政、
經利益，或較易達臻的「政績」，並盡量誇大其表現。8
改革開放後，學界爭相討論歷經了權力下放的中共中央是否仍具有控制統一地方 幹部行為，抑或其控制力已逐漸式微。Blanchard & Shleifer 即在 21 世紀初比較當時 的中國與俄羅斯政治體制，論證了俄羅斯功能紊亂的民主體制不僅無法使中央政府有 利貫徹其目標，也沒有能力影響地方政府作為；然而中共黨中央則因為擁有絕對的權 威且繼續任命地方的官員，因而有能力透過政績考核等方式來獎勵、懲罰以控制地方 官員的行為。9Maria Hiemer 亦進一步論證改革開放後，雖然中共中央將新的經濟誘 因提出檯面，然因固有體制中的垂直幹部管理體制仍被系統性地保留著，甚至更進一 步地被調整，以確保經濟成長的實現。因此他認為幹部責任制仍可有效作為歸納中共 中央的政策偏好、確保政策被執行，以及解釋幹部行為的工具。10
隨著改革開放的深入，政績考核亦可能隨黨中央對改革的判斷偏好不斷變化及增 減，作為中共中央監督手段，不同指標之間會順應黨中央現階段的偏好而被順序化
6 黃賢宏、吳建依，「論中國特色的行政首長負責制」，頁 14。
7 Shiun-Shen Chien, “Local Responses to Globalization in China: A Territorial Restructuring Process Perspective,” Pacific Economic Review, vol. 13, no. 4 (October 2008), pp. 492-517.
8 蔡文軒，「解釋中國大陸省級的政治改革：『政績∕派系』模式的思考」，頁 105-144.。
9 Olivier Blanchard, & Andrei Shleifer. “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia.” Special Issue(International Monetary Fund), Vol.48 (December 1993), pp. 171-179.
10 Maria Heimer, “The cadre responsibility system and the changing needs of the party,” p. 129.
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（ranked）。11一般而言，在中共考核體系中，包括一般指標（軟指標）、硬指標及一票 否決，其中最重要的即為一票否決，若幹部未能達到該指標的要求，不論其他表現多 麼亮眼，都無法晉升更高的職位。改革開放後，配合政治及經濟的情勢需要，中共的 幹部硬指標多為經濟面向的考核。且因此硬指標的達成，不但能使幹部得到政治上的 獎勵，亦能得到額外的紅利，因此追求經濟成長硬指標成為幹部個人的最佳選擇。12
二、幹部管理體制對地方領導菁英的行為影響
Ho可謂是最早期一位開始探討幹部的經濟政績考核，對中國江蘇省南部飛速的 經濟成長奇蹟影響的學者。13Whiting隨後在中國最基層政府單位的產業政績表現中得 出類似看法。他描述鎮委及鄉委書記是如何地受財政及政治誘因所激勵，以追求產業 發展。Whiting亦指出，在看見地方領導受政治誘因而產生行為轉變後，中央更積極地 使用考核指標來確保目標及新政策的達成。14在中國學者自身的研究中亦有類似觀察，
著名的為周黎安對中共幹部晉升錦標賽的研究。他認為，中國不是真正意義上的聯邦 制國家，按目前的體制，中央和地方分權僅屬於行政管理體制的向下授權，下放的權 力隨時可以收回。因此中國過去三十多年來所創造的巨大經濟奇蹟，均與中國治理地 方官員的獨特方式──基於經濟增長硬指標考核的晉升錦標賽──有深刻的關聯。15 然而，前述的論點多停留在改革開放後的 GDP 指標上，追求 GDP 與地方幹部追 求自身的經濟利益是一致、無衝突的，因此若從幹部追求 GDP 的成長是否受到中央 晉升考核之影響，來觀看「央地」博弈關係中，幹部考核指標所扮演的角色，並不明
著名的為周黎安對中共幹部晉升錦標賽的研究。他認為，中國不是真正意義上的聯邦 制國家，按目前的體制，中央和地方分權僅屬於行政管理體制的向下授權，下放的權 力隨時可以收回。因此中國過去三十多年來所創造的巨大經濟奇蹟，均與中國治理地 方官員的獨特方式──基於經濟增長硬指標考核的晉升錦標賽──有深刻的關聯。15 然而，前述的論點多停留在改革開放後的 GDP 指標上，追求 GDP 與地方幹部追 求自身的經濟利益是一致、無衝突的，因此若從幹部追求 GDP 的成長是否受到中央 晉升考核之影響，來觀看「央地」博弈關係中，幹部考核指標所扮演的角色，並不明