第二章 十堰市與上級政府的互動
第一節 中央政府與十堰市政府：五河治理
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日攻堅戰」的行動。這場攻堅戰按照「落實資金、落實要求、落實責任、落實查 處、落實管理」和控制污染物排放總量、加强農業面源污染治理、搞好綜合整治 的總體要求，以加快推進丹江口庫區「十二五」規劃重點專案建設、深入開展城 鄉環境綜合整治、全面推進生態家園建設爲重點，集中 8、9、10 三個月時間，
全力推進實施五河治理攻堅、專案建設推進、城鄉環境潔淨、生態家園建設、生 態修復治理、農貿市場整治、深化清水行動和調水氛圍營造八大行動，奮力攻堅 19 項任務。24
這些行動的開展展示了十堰市的治水决心，也確保了調水之時水質達標。總 體而言，十堰市近乎出色地完成了中央交辦的任務。然而保水質是一場持久戰，
其背後有著複雜的利益糾葛，十堰市的保水質過程牽涉到與中央政府、受水區政 府（以北京市政府爲代表）以及湖北省政府的互動，而本章節希望透過檢視這些 互動來探究其中的權力關係。
接下來的一節將單獨討論十堰市的「五河治理」，因爲五河治理工作本身難 度非常之大，且爲國家《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持「十二五」規 劃》的重大「漏項」，但是最終十堰市政府却克服重重困難而取得了良好的治理 成效，整個過程充分展現了十堰市與中央政府的互動以及其中的權力關係。
第一節 中央政府與十堰市政府：五河治理
十堰市汽車産業發展較早，且地處山區，地下管網不發達，所以流經城區的 河流不僅要容納工業污染物，還要容納城區生活污水。污染物的長期直接排放使 得五條過境河流（神定河、泗河、强河、劍河、官山河）常年處於「又黑又臭」
24 資料來源：中國南水北調網《十堰日報：我市啟動「保水質、迎調水」百日攻堅戰行動方案》
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的狀態。以中華人民共和國《地表水環境質量標準》來衡量，這五條河均屬劣五 類河流。五河沿岸的居民不堪忍受這種惡劣的生存環境，頻繁向政府陳情，歷届 政府均開展過治理工作，但都以失敗告終。而五河因位於丹江口庫區及上游十堰 控制單元，最終會匯入丹江口水庫，其污染也一直是地方政府的一塊「心病」。
所以當國家組織水源區陝西、湖北、河南三省編制《丹江口庫區及上游水污染防 治和水土保持十二五規劃》時，十堰市認爲這是解决五河污染問題的良好時機。
於是，在國家徵求地方意見時，十堰市積極針對五河污染量削减編制了一部分項 目。
图2- 1 五河分佈圖
来源：http://www.hehuzhili.com/Article/gnalsywhst_1.html
2012 年 6 月 25 日，十堰市政府期盼已久的《丹江口庫區及上游水污染防治 和水土保持十二五規劃》（以下簡稱《規劃》）終於被國務院批復實施。然而，
十堰市政府很快發現，《規劃》中涉及五河治理的內容和當初十堰市委市政府上
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報的《五河治理方案》存在相當大的落差。具體來講，在「十二五」初期水質為 劣V 類的五河，按要求需要在五年內達到 III 類，但是即使嚴格落實《規劃》所 安排的專案，也無法達到相應的標準。簡言之,《規劃》所給定的專案無法匹配《規 劃》所要求達到的目標。25十堰市在發現這個「缺口」之後，馬上同國家反映了 這一問題，得到的反饋是十堰市的方案被否定是因為國家、省有關部門及業內專 家對治理五河意見分歧嚴重。26持反對意見的專家一部分認爲五河治理可預見的 難度太高、代價太大，五河達標根本無法實現。還有一些則認爲五河年徑流總量 占比不足丹江口庫容1%，其水質水量對丹江口庫區總體水質不會產生影響，沒 有必要下血本治理。
十堰市南水北調辦公室副主任吳芳在事後接受媒體采訪時也表示「根據國家 有關規劃，要求這5 條河流要達到地表水Ⅲ類水標准，但對於城市納污河，很多 專家認爲全球沒有哪個地方能達到，都沒有信心。」她還指出五河治理的八大難 點，包括城市治污建設先天不足，流域城鎮化加快，5 條河流均爲直接入庫河流 缺少治理距離，年淨流量小、沒有自淨能力，治理資金缺少管道來源，治理工程 覆蓋面廣、牽扯部門多，季節性河流洪水影響大，以及水質目標要求太高。
但是，對於當時的種種困難，十堰市委書記周霽態度很堅决，「思想不統一，
接訪一遍就統一了。『人民群眾對美好生活的嚮往，就是我們的奮鬥目標』，這 不是一句空話」。
2012 年，十堰市正式啟動 5 條河流的綜合治理工程，成立五條河流綜合治 理工程指揮部，幷建立由市領導挂帥的河長負責制。十堰市長張維國親自擔任指
25 資料來源：十堰市南水北調辦黃姓官員口述，訪談者李星月，2016 年 7 月 22 日於十堰市南水北調辦公 室訪問。
26 資料來源：中國南水北調網《湖北十堰市五河治理求索與創新之路》，
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http://big5.mep.gov.cn/gate/big5/websearch.mep.gov.cn/was40/detail?record=1&primarykeyvalue=DOCIDS-‧
網址：http://news.cenews.com.cn/html/2016-01/11/content_38695.htm
29 資料來源：十堰市南水北調辦黃姓官員口述，訪談者李星月，2016 年 7 月 22 日於十堰市南水北調辦公
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壓力完成任務，這離不開十堰市委市政府的強力推進。
2012 年 12 月以來，十堰市委市政府大力推進體制機制創新，强化責任包保，
建立由市級領導挂帥、相關縣市區長負責的「河長負責制」。市長張維國親自擔 任治理難度最大的神定河河長，以轄區斷面水質考核爲導向，强化縣市區治理區 域污染的主體責任，以履職盡責考核爲導向，强化各職能部門的直接責任，以綜 合執法考核爲導向，强化執法部門監督責任，破解「九龍治水、條塊分割」的難 題。32五條河的河長及職位如下圖所示。
表2- 1 五河及河長
河 流 河長 職 位
神定河 張維國 時任十堰市市委常委、十堰市市長，現任十堰市市委書記 犟河 龍良文 時任十堰市委常委、十堰市常務副市長，現任武漢市副市長 泗河 沈學強 時任十堰市副市長，現任十堰市委常委、統戰部部長
劍河 李發平 時任十堰市副市長、武當山旅游經濟特區管委會主任、工委 書記，現任神農架林區黨委副書記、政府區長、黨組書記。
官山河 李翔 丹江口市市長
来源：自行整理
因爲河長的職位較高，可以跨越部門的界限進行統籌指揮，打破了水利、環 保、住建等部門之間的調度困境，所以河長制的效率較高。十堰市透過地方黨政 一把手的强力支持和推動，徹底改變了「五河」的面貌，完成了這項看似不可能 的任務，因此，十堰市履行任務的過程值得認真審視。
最初，在十堰市成爲南水北調中綫工程水源地時，國家要求十堰市落實移民
32 中國南水北調網《南水北調三地推行「河長制」成效顯著》
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和保水質任務。對地方政府而言，這兩項任務是不可推卸的。然而，「保水質」
這項任務卻有一定的彈性，其彈性不在於保不保護水質，而在於保護哪裡以及怎 樣保護。當初編制規劃時，國家積極采納陝西、河南、湖北三省的意見，而最後 十堰市申報的「五河治理」專案因存在爭議未被批復，這使得十堰市的治理工作 面臨嚴峻挑戰，所以十堰市政府必須同國家有關部門進行溝通和協商。
以往關於中央—地方關係的研究都傾向於認爲威權體制下的中國政府透過 人事任免權等實現對下級政府的控制，但是因爲利益分殊會造成「威權破碎化」
的現象。而在環境治理領域這種現象尤爲突出，因爲地方政府更願意追求經濟發 展而非環境保護這一目標。可是在五河治理的案例中，中央政府和十堰市政府的 互動模式非常特別。五河治理因難度過大未能獲得國家的資金支持，但是作爲貧 困地區的十堰市却願意不計代價地投入到治理工作中，這幾乎顛覆了傳統上對於 二者互動模式的認知。
國家借助政治權力實現水資源的空間移轉以及水源區的水質保護，同時還促 成對口協作機制來平衡水源區和受水區的利益分配。接下來這一節將透過討論對 口協作機制來檢視水源地十堰市與受水區北京市的關係。