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第五章 結論
本研究探討了十堰市作爲南水北調中綫工程水源地，在面臨保水質任務時，
與上級政府及地方行動者互動的過程，以及十堰市行爲背後的根本原因。
作爲一級地方政府，十堰市本身面臨經濟發展與環境保護的權衡取捨，而當 南水北調中綫工程賦予十堰市新的身份之後，它所面臨的內外部環境變得複雜起 來。跨流域調水不僅改變了水的空間分布特徵，也連帶著改變了水源地環境治理 的空間意涵。保水質和保護環境這兩個概念的內涵差异就是對這種意涵的詮釋。
當面對「保水質」這一中央交辦的任務時，即便這項任務本身會對水源地經 濟造成損失，水源地政府也不得不去履行。而爲了完成這項任務，十堰市政府實 施了嚴格的産業政策和環境政策。透過落實這些政策，中央—地方關係以及地方 政府和地方行動者關係變得複雜起來。
十堰市在環境治理過程中有一些「獨特的」行為，但這些行為都沒有超脫既 有的權力運作框架。「五河治理」就是一個典型。在面臨資金難題時，十堰市政 府「迎難而上」確實是官員自身政治覺悟的體現，但更深次的原因在於：官員面 臨以往激勵機制的「失靈」而發展出了新的信號傳遞機制。具體來說，當水源地 這個身份限制了十堰市對於經濟發展的追求時，「GDP」就不再能有效地扮演十 堰市官員與湖北省其他地市官員競爭的尺規了。這意味著十堰市官員爲了顯示其 治理能力就必須尋找新的突破口。於是，環境治理就成爲一個選項，它符合國家 的要求，也符合在地人的利益，但缺點是很難在短期內有突出的表現。當前的官 員輪調制度使得官員對時間非常敏感，即官員希望在短期內做出政績的意願强烈。
因應這樣的需求，五河治理的意義就得以凸顯。儘管這五條河流污染嚴重、治理 難度大，但「屬地管理」「行政逐級發包」仍然可以成爲地方政府官員解决問題
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的有效方式，而「河長制」便是它得以運作的關鍵。
「五河」將十堰市政府和湖北省政府的利益串聯在一起，因爲十堰市作爲水 源地主體的身份使得國家對湖北省水質的考核在很大程度上取决於十堰市的表 現。有鑒於此，湖北省會支持十堰市的選擇，也會在某些資源的分配上有所傾斜。
這表現在對口協作機制的建立和運行上。
中央利用政治權力實現了跨流域調水，爲了平衡水源地的利益，也促成水源 地與受水區之間對口協作機制的建立。在這個機制建立過程中，湖北省政府作爲 十堰市利益的代言人，積極爲十堰市爭取了資源；而十堰市政府因位階較低，發 揮的作用有限（譬如將武當山單列出來）。協作機制確立之後，北京市政府與十 堰市政府的關係較爲對等，但是因爲雙方發展差距過大，協作的成效十分有限。
在十堰市政府積極完成保水質任務過程中，它除了需要與上級政府進行互動 之外，還不斷面臨著來自地方行動者的壓力。
「先有東風後又十堰」的歷史决定了十堰市與汽車産業以及東風公司之間的 特殊關係。東風公司對十堰市經濟的貢獻度以及東風公司央企的地位使得東風公 司在與十堰市談判過程中有很强的議價能力，但在實際運作過程中，這種東風公 司「要脅」十堰市政府的狀况幷未出現。相反，東風公司積極履行了企業社會責 任。這與東風公司作為國企的身份有直接關係，但更重要的原因在於東風公司十 堰基地的環境治理資金來自於東風總部，是計入公司運營成本的，十堰基地的分 公司和工廠無須自己負擔治理資金，也不會影響到公司的經營考核。同時東風公 司每年向十堰市政府申請專項資金時，十堰市政府對其都有一定傾斜。
十堰市與東風公司特殊的關係是雙方合作的潤滑劑，但是十堰市的中小汽車 業者却沒那麽幸運。它們在面對政府嚴格的環境政策時只能服從和妥協。正如被
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産業結構調整所犧牲的「漁民」和「薑農」一樣。「它們對於富民有意義，但是 對強市的意義不大。」74即便漁民和薑農都面臨被剝奪的困境，雙方的表現却迥 然相异。本文嘗試從產業特性的角度來做解釋，即庫區的漁民之間有著緊密的協 作關係，並通過合作社與上下游建立聯繫，所以當網箱需要被取締時，政府必須 挨家挨戶地做工作，但因爲政策本身的不合理導致漁民們的反抗。相反，薑農們 的表現完全不同，薑農們的上游廠商被政府「消滅」之後，黃薑價格立馬差生波 動，透過價格機制，薑農們「自願」放弃種薑的决定。
對於地方政府而言，落實產業政策和環境政策是對經濟發展的一種破壞。但 是地方政府仍然願意去落實這些政策，一方面因為這是一項政治任務，另一方面 則是因為考核指標的變化。湖北省在考核縣域經濟時，將十堰市所轄的縣市區歸 爲三類縣，這意味著經濟發展水準不再是最關鍵指標；同時十堰市政府也對縣市 區實行環境保護「一票否决制」。這就指揮著地方政府的行為。
取締網箱的任務相當艱巨，丹江口市政府在面臨資金壓力時是如何去解决這 個問題呢？本研究者認爲，雖然財權上收和事權下放給原本就貧困的地方政府造 成了非常大的壓力，但這些壓力又以一種特殊的方式被分攤。當壓力被一層一層 分解到基層政府之後，基層公務人員只能被迫完成行政指令，因爲這關係到他們 的「仕途」或者「飯碗」。而很多時候他們不得不利用自己的社會資本去彌補基 層行政的成本。在基層行政過程中，「關係」扮演著重要角色，即社會資本被貨 幣化了。
在十堰市的案例中，市民社會的力量也有一定的體現。五河治理之所以被提 上日程，有一個重要原因是它長期以來對居民正常生活造成影響，而十堰市爲了
74 資料來源：同十堰市發改委吳姓官員訪談，訪談人：李星月，於 2017 年 1 月 23 日在十堰市發改委綜
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保水質進行了大量的環保投入，這切實改變了十堰市的環境，使得居民環保意識 高漲，同時也願意支持保水質的工作，儘管保水質和保護環境的內涵不盡相同，
但這不會成爲市民關注的焦點。
在十堰市，媒體是政府的宣傳工具，通過大量的內宣和外宣，一方面傳播奉 獻和環保的觀念，另一方面塑造十堰市良好的形象，幫助十堰市獲得更多的曝光 度和資源挹注。而在解決具體問題上，媒體發揮的作用反而有限。以丹江口市取 締網箱販賣「愛心魚」來看，媒體發揮了一定作用，但這宣傳作用是有限的。
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