第三章 十堰市與地方行動者的互動
第二節 十堰市政府與縣市區政府
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求的提高及全國經濟形勢下行這兩股力量共同作用使得許多企業紛紛停產。
有研究(Brown & Mikkelsen, 1997; Van Rooij, 2010)表明，當某地大量人員依 靠某一污染産業維生時，地方居民、政府、企業之間關係密切，互相依賴，大多 數身處其中的人不支持嚴格執行法律法規。但是，作爲對汽車産業依存度高的十 堰市，却對污染企業表現出强硬的姿態。十堰市除了透過日常監管和專項行動來 打擊污染行爲之外，還積極采用「雙隨機」45的抽查機制，嚴格限制環保部門自 由裁量權，使執法透明化。除此之外，也根據國家重點控制污染源、省控污染源、
市控污染源的劃分，嚴格落實對企業的監管責任，使得環保工作能够真正落到實 處。
從上述的互動中可以看出，十堰市政府不惜以犧牲經濟爲代價來做環保。在 面對東風公司時，十堰市利用以往「交情」積極與之合作，而東風公司也主動配 合十堰市的要求，履行環境責任。而面對中小型污染企業時，十堰市政府的態度 則較爲强硬，這些企業的生存因此受到較大影響。
除了分布在主城區的汽車産業之外，十堰市還需要解决縣市區的污染問題。
當十堰市政府承接保水質任務之後，縣市區政府必須在十堰市政府的統一安排部 署下採取行動，而十堰市政府對縣市區政府的影響集中體現在產業結構的調整上。
因此下一節會探討十堰市政府對於縣市區產業發展所施加的影響，以及縣市區政 府如何回應這些壓力。
第二節 十堰市政府與縣市區政府
在探討十堰市的產業政策和環境政策對於縣市區政府的影響之前，需要先了
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解十堰市產業分佈特徵。根據十堰市經濟和信息化委員會 2016 年發佈的《2015 年度十堰市縣域經濟發展報告》，2015 年，十堰市縣域 GDP 達到 553 億元，與 2010 年相比增長 100.36%，而縣域 GDP 占全市經濟總量的比重也由 2010 年的 37.5%上升到 2015 年的 42.5%。2015 年，縣域經濟中三大產業的比重為 24.7:40.9:34.4。
由此可見，縣域經濟的體量十分有限，且農業占比仍然較大。而本研究選擇 丹江口市的網箱養魚産業和鄖西縣的黃薑産業作爲分析對象，因爲這兩個産業都 曾是當地的支柱産業，且都爲了保水質而做出犧牲。接下來先介紹丹江口的網箱 養殖產業。
20 世紀 50 年代，爲了修建丹江口大壩，大批農民失去土地。1978 年，伴隨 著改革開放發展經濟的大潮，丹江口政府提出「靠山吃山，靠水吃水，以水養魚，
養魚致富」的口號，希望當地農民利用丹江口優質的水資源，大力發展水産養殖，
實現從農民到漁民的轉型。而爲了配合水産業的發展，丹江口市成立水産局。
最初，爲了鼓勵民衆發展網箱養殖，政府做了大量的工作，第一是出錢搞試 點，先在庫區內實驗不投餌的花白鰱網箱，到了 1984 年，開始實驗投餌的餵食 性魚類。試驗成功後，將經驗推廣；第二是减免相關費用，在最初幾年，不針對 漁民收取養殖水面使用費，即「先上車後買票」，第三是爲發展網箱養殖的漁民 提供無息貸款，第四是鼓勵有知識有文化的人入庫帶領庫區老百姓共同養魚致富，
鼓勵成立水産養殖專業合作社；第五是政府進行廣泛的宣傳動員，以丹江口市均 縣鎮爲例，丹江口市委政府第一次出臺了一個關於推動均縣鎮水産業發展的文件，
鼓勵鄉鎮發展水産養殖；幷制定了一個獎勵辦法，對發展十箱以上者給予一定數 額的現金獎勵；另外，還召集各村3 名主職幹部參加水産業發展專題會，進行廣
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泛動員。而湖北省財政廳還專門抽調了部分專業人員在丹江口市設立魚苗培育基 地，免費發放魚苗給有需要的漁民。在網箱養殖發展得最為蓬勃的時期，庫區有 從事專業養殖和捕撈的漁民達 7650 戶，共計 3.5 萬人，創造的漁業總產值高達 6.5 億元。
但是，當丹江口市作爲南水北調中綫工程水源地之後，爲了保證「一庫清水 永續北送」，丹江口庫區漁民的命運開始被改寫。根據《水污染防治法》、《南 水北調供應水條例》，2012 年 8 月 3 日，丹江口市委市政府出臺了一個《關於 限制丹江口市段網箱養魚發展的通告》。2014 年 7 月 19 日，市政府召開了取締 網箱動員會，要求以鄉鎮爲主體，在幾年內完成網箱取締工作，而前期工作是利 用半個月左右的時間鎖定全部的網箱養魚、庫網養殖及漁業船舶的數量，登記簽 字。緊接著配套相關政策，發出一系列通告，通告內容包括：不允許新增網箱，
不允許新投苗種，不允許新攔庫網，不允許新建漁船。從2014 年 9 月底開始實 行網箱拆除上岸作業。初期的網箱拆除工作分兩個階段，第一個階段是在大壩可 視範圍內成立核心區，試點先行，在2016 年 3 月底完成取締網箱 14000 只；第 二個階段是從2016 年 4 月 1 日開始，在丹江口市庫區所有鄉鎮取締網箱，這個 階段取締了3 萬只。截止 2016 年 7 月，庫區還剩 8 萬只網箱。
爲了順利拆除網箱，丹江口市政府首先組織召開鄉鎮會議，各個鄉鎮再召開 村組幹部會，傳達上級的會議精神，接著各個村組印發取締網箱養魚决定的通告，
幷挨家挨戶發到漁民手中。
根據2016 年 7 月底在丹江口實地調研的資料可知，「真正養魚的都還在養，
那些把網箱拆了的是假養魚的」46。這裏所謂的「假養魚」指的是那些在政府出
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臺拆除網箱的規定之後才在庫區布置網箱，之後又「響應」政府號召拆除網箱的 人，事實上自始至終他們幷沒有真正從事養魚活動，他們這麽做只是希望得到政 府的賠償款。但是這些按照政府要求收起網箱的人至今尚未得到政府的賠付資金。
雖然目前政府不允許新進魚苗，但是這些活動卻在悄悄進行。
政府的網箱取締活動面臨較多困難，原因在於：第一，水産品的銷售影響了 取締工作。在網箱上岸前需要先將箱內的魚賣掉，可是一時之間市場上供給遠遠 大於需求，造成極大的銷售壓力；第二，丹江口市政府面臨巨大的資金壓力。在 取締網箱工作中，丹江口市以上的政府沒有撥付任何資金，丹江口市人民政府只 能私籌資金來補償漁民；第三，政府沒有為漁民設計轉產轉業辦法，使得漁民後 續的生產生活無法得到保障，漁民不願意放棄養魚。
丹江口市水産部門的負責官員表示，「丹江口市委市政府關於水源區水質保 護而做的努力，相當於丹江口市的第3 次移民，第一次移民是當時建設丹江口水 庫，第二次是爲了建設南水北調工程而加高大壩，第三次是取締網箱。」47
爲了促進網箱取締工作的順利開展，丹江口市政府可謂「軟硬兼施」。
首先，丹江口市水産局以網箱取締指揮部的名義，在丹江口市範圍內發起了 購買「愛心魚」活動倡議，這個活動規定丹江口市副科以上官員購買 20 斤愛心 魚，一般公務人員購買 10 斤，購買實行登記制，最後統計結果回饋給領導。第 二年又以工會和網箱指揮部的名義面向社會聯合發倡議書，結果仍不理想。最後 只好本著保本微利的理念在全社會範圍內進行媒合。以丹江口市最有名的翹嘴鮊 爲例，當時倡議價格是 12 塊錢一斤，其中丹江口市補貼漁民 2 塊。但是與此同 時，漁民自己通過外地水産合作社聯絡的買家的出價爲 14 元一斤。因此，政府
47 資料來源：同丹江口市水産局熊姓官員訪談，訪談人：李星月，於 2016 年 7 月 25 日在丹江口市水産
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的行爲在很大程度上擾亂了市場價格，影響了漁民的收益。另外，政府的補貼是 以欠條的形式存在，並不會直接到賬。還有漁民表示，「愛心魚」這個管道只解 决了一小部分人的銷售難題，而且這些漁民是跟政府「有特殊關係的」48。
當漁民們利益受損時，他們有的選擇默默忍受，有的選擇以隱秘的方式對抗，
還有的則選擇「上訪」。據水産部門官員介紹，上訪群衆大致可分爲三批，第一 批是因為實行「禁漁期」，2016 年以前庫區沒有禁漁期，但是從 2016 年開始每 年全面封庫 4 個月，不允許漁民捕魚，漁民生活受到嚴重影響；第二個是取締網 箱，因為政府只收網箱、浮架及看護房，且補償標準特別低，使漁民遭受嚴重損 失；第三，漁船的燃料補貼以前是按照漁船大小來算，現在則是按船的長短來補 助，這使得一些漁民産生不滿情緒。
當漁民到丹江口市政府「上訪」時，丹江口市政府的處理辦法是打電話通知 水産局局長，要求局長帶人到政府把上訪漁民領回水産局，給他們「做工作」。
如果漁民直接到十堰或武漢上訪，當地政府也會通知丹江口政府把漁民領回去。
但是更多時候，漁民還未出村就已經被當地的民兵「截訪」了。
目前，丹江口市在網箱取締工作當中仍然沿襲以往「移民」工作時的做法—
—上級强行向下級攤派工作任務。在政府機關、企事業單位中工作的個人都會被 分配一定的指標，負責向漁民做思想工作。如果具體負責工作的個人無法完成給 定任務，則會被迫中斷自己的本職工作，而全力投入到思想動員工作中。此時，
這些個體會出於對自身前途的考量而使用各種「有效」的手段去達成目標。譬如，
他們會主動向移民講政策、講道理，當漁民不聽從甚至選擇上訪時，與上訪者有 親戚關係的公務人員就會被要求對上訪者進行安撫，如果這個「親戚」無法說服
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上訪者停止活動，則此人會持續面臨工作單位中上級的壓力，甚至「飯碗不保」。
上訪者停止活動，則此人會持續面臨工作單位中上級的壓力，甚至「飯碗不保」。