第三章 十堰市與地方行動者的互動
第一節 十堰市政府與汽車業者
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第三章 十堰市與地方行動者的互動
上一章節討論了十堰市與中央政府、北京市政府、湖北省政府互動的過程，
本章節則將關注點集中在十堰市如何如理與地方行動者關係上。
如上文所述，當十堰市承接「保水質」這一任務之後，便積極采取了一系列 專項行動切實落實保水責任。這些專項行動的確在短時間內取得了良好的效果，
但是從長遠角度來講，要確保水質的永續達標，十堰市還需要落實更爲嚴格的環 境政策和産業政策。
而要落實這些政策就一定會打破舊有的利益格局，觸及地方行動者的利益。
雖然中國的體制决定了地方政府官員只需要向上負責，但官員本身是處在地方的 發展脉絡之中，地方層面行動的順利開展需要妥善處理與地方行動者的關係。
十堰市的保水質活動牽涉的地方行動者非常龐雜，本研究則依照關聯程度將 地方行動者界定爲汽車業者、縣市區政府、媒體、市民這幾個對象。通過檢視十 堰市政府與這些行動者之間的互動，來分析十堰市政府的行動策略。
因為十堰市是依託汽車產業發展而來，所以本章先從十堰市政府與汽車業者 的關係入手進行探討。
第一節 十堰市政府與汽車業者
十堰擁有眾多實力雄厚的大型汽配企業，及全國最具實力的汽車技術研究院 和最大的汽車配件交易市場，是中國規模最大的汽車工業基地之一，也是全國汽 車産業地域集聚度最高的城市。目前全市擁有汽車企業近千家，其中擁有整車資 質企業27 家，汽車及零部件規模以上生産企業 600 餘家，高新技術企業 88 家。
十堰市目前年汽車產能達100 萬輛，汽車產業從業人員近 20 萬，其中研發人員
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3 萬餘人。38
建市之初，汽車産業産值在十堰市工業經濟中占比高達 90%以上，到 2016 年為62.4%。雖佔比總體呈下降態勢，但汽車產業創造的產值仍在增加，2016 年，
全市汽車製造業完成產值1304.2 億元，較 2015 年增長 16.8%。39
由此可見，汽車産業仍主導著十堰市工業發展格局，而它之所以能在十堰市 經濟中占據如此重要地位，與東風公司有著密不可分的關係，所以本節先探討十 堰市與東風公司的關係，以及兩者的互動，再檢視十堰市政府與中小型汽車業者 的關係。
東風公司原名中國第二汽車製造廠，始建於 1969 年，它成立的時間、地點 均與當時國際形勢密切相關。20 世紀 50 年代，中蘇關係交惡，而國際上美蘇兩 大陣營的冷戰仍然在持續中。隨著軍備競賽的不斷升級，時任國家領導人毛澤東 認爲第三次世界大戰即將打響。爲了增强守備力量，就在中國開展了「三綫建設」， 這一時期的工廠和基礎設施建設遵循「分散、隱蔽、靠山」的指導原則，將重工 業轉移到實力薄弱的中西部地區，而十堰因地處偏遠山區，隱蔽條件好，遂被選 作中國第二汽車製造廠所在地。此時的十堰只是一個鎮，隨著二汽的落戶，十堰 逐漸升格爲市，幷發展成爲新型工業城市。
1970 年 3 月 5 日，國務院發出通知，要求國務院工交各部把絕大部分直屬 企業、事業單位下放地方管理；少數由中央部門和地方雙重領導，以地方為主；
極少數的大型或骨幹企業由企業和地方雙重領導，以中央為主。於是，中國第二 汽車製造廠等一些關係國民經濟全域的骨幹企業的管理權限下放給了地方。早期
38 十堰市商務局《十堰市情》
網址：http://www.syswj.gov.cn/zwgk/syssq/201608/t20160801_566760.shtml
39 十堰市商務局《十堰新能源車發力 汽車產業增勢強勁》
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二汽與十堰市政府處於「政企不分」的狀態，「一套班子，兩塊牌子」是其最大 的特色。之後隨著改革的不斷推進，二者逐漸分離開來。
2005 年，東風公司的總部遷往武漢，但是東風公司與十堰市的關係並未被 阻斷。2016 年，東風公司十堰基地創造的產值占十堰市工業總產值的 60%，早 期，這一比重達到80%。然而，東風公司在為十堰市經濟做出貢獻的同時，也給 十堰市的生態環境造成壓力。據統計，2013 年十堰市環保局處罰的 44 起環境違 法案件中，東風集團下屬企業占8 起；在環保局官網 2014 年公佈的全市 13 個重 點污染源資訊中，東風集團下屬企業占9 個。40另外，十堰市政府極力推進的五 河治理也與東風公司有關，十堰市政府爲了徹底改善五河環境，决定拓寬河道，
進行清淤及地下管廊建設，但早期東風建廠時許多輸電綫路都是從河道經過，所 以十堰市的工作需要東風公司的配合。總之，東風公司對十堰市經濟的貢獻以及
「先有東風、後有十堰」的特殊歷史，决定了十堰市與東風公司的關係較之一般 企業要複雜得多，而這也意味著十堰市在環境治理過程中必須處理好與東風公司 的關係。
以往的理論(H. Wang et al., 2003)表明，環保機構向污染企業徵收排污費金額 的多寡受企業議價能力的影響，而國有企業一般較私有企業有更强的議價能力。
也就是說，以東風公司對十堰市經濟的貢獻程度和影響力來講，如果想要逃避環 境責任，它其實有很大的籌碼。但是，在十堰市的案例中，東風公司作爲對十堰 市經濟貢獻度高且影響力大的企業，却展現了不同的態度。
2013 年 4 月，東風汽車公司成立十堰基地創建國家環保模範城市工作領導 機構，制定下發《東風汽車公司關於支持十堰市創建湖北省、國家環保模範城市
40 資料來源：民生週刊《五河治理難點剖析》
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工作》的通知(東風司發〔2013〕37 號)。之後，公司創模辦與市政府簽訂了 2013、
2014 年度創模目標責任書；2013 年配合市政府完成大量環保工作，工程中涉及 供電(10KV)、供水、燃氣(PE100)、通信等能源管綫，覆蓋泗河、强河流域，公司 共投資1500 萬元完成遷移改造。清水行動中，公司投資約 120 萬元，將 10 個東 風所轄居民區污水直排全部改造接入市政污水管網，保證了城區河道暢通、水質 清澈。2013 年 8 月 12 日，公司組織召開關於十堰基地支持十堰市創建湖北省森 林城市啟動會。2013 年十堰市創模十大工程中涉及到東風汽車公司十堰基地有 8 個重點專案，包括工業點源污染治理工程，共需投入約 3.3 億元。2014 年１月 27 日，公司下發《關於開展十堰、襄陽基地環保專項整治工作的通知》（東風司 發【2014】10 號），明確總體行動方案和要求。2014 年 4 年 23 日，配合十堰市 完成湖北省森林城市驗收組專家的審核驗收。
在與十堰市南水北調辦公室官員進行訪談時，他對東風公司的表現大加贊賞，
認爲東風公司在十堰市環境治理過程中展示了高度負責的精神。「本來我們市委 書記市長準備專門到武漢去，見面商討這個事（指希望東風公司配合十堰市的五 河治理），可是人家東風公司說‘十堰是我們的家，十堰的事情我們回十堰商量’。
後來，他們一個副總童東城專門到十堰，就怎麽配合和服務五河治理在我們政府 五樓會議室開會，所以五河治理這一塊得到他們很大的支持。」41
十堰市發改委官員也表示，「現在以東風公司爲主的這些國有企業非常注重 社會責任，東風公司這幾年在環保上的投入相當大。早期東風公司在張灣大嶺路 那邊建了一座廠，當時大家都沒有環保意識，那個廠排放的油長期從地面下滲，
現在已經外溢到河道了。但是東風公司現在意識到這個問題，立馬就建了一個新
41 資料來源：同十堰市南水北調辦黃姓官員訪談，訪談人：李星月，於 2016 年 7 月 22 日在十堰市南水
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求的提高及全國經濟形勢下行這兩股力量共同作用使得許多企業紛紛停產。
有研究(Brown & Mikkelsen, 1997; Van Rooij, 2010)表明，當某地大量人員依 靠某一污染産業維生時，地方居民、政府、企業之間關係密切，互相依賴，大多 數身處其中的人不支持嚴格執行法律法規。但是，作爲對汽車産業依存度高的十 堰市，却對污染企業表現出强硬的姿態。十堰市除了透過日常監管和專項行動來 打擊污染行爲之外，還積極采用「雙隨機」45的抽查機制，嚴格限制環保部門自 由裁量權，使執法透明化。除此之外，也根據國家重點控制污染源、省控污染源、
市控污染源的劃分，嚴格落實對企業的監管責任，使得環保工作能够真正落到實 處。
從上述的互動中可以看出，十堰市政府不惜以犧牲經濟爲代價來做環保。在 面對東風公司時，十堰市利用以往「交情」積極與之合作，而東風公司也主動配 合十堰市的要求，履行環境責任。而面對中小型污染企業時，十堰市政府的態度 則較爲强硬，這些企業的生存因此受到較大影響。
除了分布在主城區的汽車産業之外，十堰市還需要解决縣市區的污染問題。
當十堰市政府承接保水質任務之後，縣市區政府必須在十堰市政府的統一安排部 署下採取行動，而十堰市政府對縣市區政府的影響集中體現在產業結構的調整上。
因此下一節會探討十堰市政府對於縣市區產業發展所施加的影響，以及縣市區政 府如何回應這些壓力。