第一章 緒論
第二節 研究背景和研究動機
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榮譽的獲得離不開十堰市在水源保護上的付出和努力，但是，在四年前，也就是 南水北調中綫工程正式通水前一年，十堰市曾因一起水污染事件走上了輿論的風 口浪尖。
2013 年，中央電視臺財經頻道《經濟半小時》節目播出了《流向丹江口》這 一報道，披露了十堰市神定河污水處理廠將重度污染且未經處理的污水偷偷排入 河流這一現象，這起看似平常的排污報道之所以引起轟動是因爲神定河是漢江的 一條支流，貫穿十堰市區，最終將匯入丹江口水庫，而丹江口水庫是北方人民的 大水缸。這期節目一經播出就引起社會各界的極大震撼，也不可避免地給十堰市 政府施加了更大的環境壓力。
在中國的威權體制下，作爲國家南水北調這一重大戰略安排上的關鍵環節，
水源地政府必須服從中央的安排，切實做好水源保護工作，但這起污染事件似乎 說明這種威權體制幷非鐵板一塊。可以想見的是，這其中一定有著複雜的利益糾 葛。更值得注意的是，這起污染風波之後，水源地政府的環境表現出現了大的轉 向。那麼，水源地政府是如何處理這些利益衝突的呢？以及它為什麼會這樣做呢？
本研究將以地方政府作為研究主體，探討水源地政府在經濟發展與環境保護 上的權衡取捨，從中檢視中央—地方關係以及地方政府與地方行動者的關係圖景，
進而明確跨流域調水中「保水質」任務得以完成的原因及背後的政治意涵。
接下來先介紹研究背景和研究動機，緊接著追溯以往關於南水北調工程的相 關研究，然後探討環境治理過程中牽涉的中央——地方關係、地方政府與地方行 動者關係，幷指出以往研究未能充分解釋跨流域調水中水源地政府的行爲模式。
第二節 研究背景和研究動機
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http://www.shiyan.gov.cn/xwzx_2477/syyw_2479/201306/t20130620_258435.shtml
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如「污染的第三方治理」、「河長制」、「雙隨機」、「環保一票否决制」等。
同時，十堰市也確立了「外修生態，內修人文」的立市戰略，而十堰市市委書記 和市長也因對環保的高度關注被外界稱爲「環保書記」、「環保市長」。
這起負面報道看似給十堰市的環保工作注入了正面的力量，但是，當我們仔 細探查十堰市政府在環境治理方面的種種表現，會發現十堰市政府的治污行爲與 自身經濟發展程度幷不匹配。而要對這種狀況有更深刻的理解，需要先瞭解十堰 市的歷史脈絡。
20 世紀 60 年代，中國國家領導人因應緊張的國際形勢，按照工業發展水準，
將全國分爲「三綫」，再依據「分散、靠山、隱蔽」的選址原則，對我國落後的 西部地區工業發展進行了重點投入(耿曙, 2001)。在這樣的契機之下，中國第二汽 車製造廠得以落戶於湖北省西北部交通閉塞的小山村——十堰。自 1969 年第二 汽車製造廠入駐建市以來，經過50 多年的發展，十堰從一個小山村躍升爲一座 現代化的汽車城，基本形成以汽車、水電、冶金、化工、能源、紡織、建材等重 工業爲主導的産業體系。
汽車及其配套産業的發展帶動了十堰市城區及周邊地區的「經濟起飛」，但 它同時也擴大了城鄉差距。爲了縮小這種差距，十堰市政府開始鼓勵各縣市因地 制宜地發展自身特色産業以繁榮縣域經濟。20 世紀 90 年代初期，鄖西縣委縣政 府在充分調研的基礎上，確定了黃薑發展目標，鼓勵農民大量播種黃薑，就地加 工黃薑産品出售，爲十年九旱的貧困山區人民找到了一個經濟價值高、耐旱性强 的致富産業。經過數十年的發展，黃薑産業已成爲鄂西北農村的一大支柱産業，
是當地農民脫貧致富奔小康的捷徑。與這種狀況類似的還有丹江口市的網箱養殖 產業，網箱養殖是丹江口市政府從20 世紀 80 年代開始鼓勵發展的産業，一些農
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民受到政策感召，紛紛圍網養魚，搖身一變成爲漁民，經過幾十年的探索和發展，
庫區周邊的網箱養殖已經具有相當規模，也爲丹江口市帶來了巨大的收益。
這些産業的發展確確實實帶動了十堰市的地方經濟，提升了人民的物質生活 水準。統計顯示，1980 年十堰市人均 GDP 為 416 元，2015 年為 38431 元。11然 而，就在十堰市奮力謀求發展之際，它却因自身水資源優勢，成爲南水北調中綫 工程水源地，幷被戴上了一道「緊箍咒」——保護水源地，保證水質。爲此，十 堰市必須轉變以往的産業結構，幷加大環境治理力度。
雖然之前縣市政府均大力支持發展黃薑種植，但是，由於生産工藝的局限，
黃薑在加工水解過程中會産生大量高濃度强酸性有機廢水，而這些廢水也成爲外 界質疑污染丹江口水庫的「禍首」，因此從2007 年 7 月開始，十堰先後關閉了 106 家黃薑企業，舍去 100 萬畝黃薑基地。12 而丹江口市的網箱養殖産業也未能 倖免，雖然經過幾十年的探索和發展，庫區周邊的網箱養殖産業爲丹江口市帶來 了巨大的收益。但是，網箱養殖有影響丹江口庫區水質的風險，所以爲了確保調 水水質達標，丹江口市政府下定决心取締網箱養殖，爲此，許多漁民不得不放弃 幾十年來維生的手段。
除了産業政策對涉水産業有一定影響之外，環境政策也有類似的作用。近幾 年來，十堰深入開展「清水行動」、「向三大污染宣戰」、「百日攻堅」、「零 點行動」等專項執法行動，先後關閉不達標企業31 家，對 500 多家企業下達整 改通知書，下達處罰600 多萬元。
十堰市政府爲了保護水質而實施的這一系列産業政策和環境政策無異於「自
11 資料來源為《2015 年十堰市國民經濟和社會發展統計公報》
網址：http://www.10yan.com/2016/0405/300729.shtml
12 資料來源：中國南水北調網http://www.nsbd.gov.cn/zx/zxdt/201412/t20141217_362957.html
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廢武功」。因爲這些政策的落實會影響十堰市的經濟發展，而十堰市本身面臨嚴 重的貧困問題。十堰是集老、少、山、邊、窮、庫於一體的全國集中連片特困地 區，所轄8 個縣市區均被納入國家秦巴山片區規劃範圍，是國家《秦巴山片區區 域發展與扶貧攻堅規劃》確定的三大中心城市之一。十堰貧困面廣、貧困人口多、
脫貧難度大、返貧率高。2014 年底的統計數據顯示，十堰市總人口為 346.97 萬 人。在當年的建檔立卡過程中，共識別出貧困村456 個、貧困戶 26 萬戶、貧困 人口82.98 萬人13，這意味著平均每4 個十堰人中有 1 個爲貧困人口。
图1- 4 湖北省連片特困地區分布
来源：http://www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/8771.htm
面對建市以來就嚴重傾斜的産業結構、粗放的産業模式和亟待改善的貧困狀 態，十堰市毅然選擇了保護水源地這一中央交辦的任務。當「保水質」、「迎調 水百日攻堅戰」、「一江清水北送」這種口號不斷出現在地方新聞報道、宣傳看 板上時，我們不禁思考十堰市政府所選擇的環保路綫是爲誰服務的。在十堰市被
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確定爲南水北調中綫工程水源地之前，十堰市的宣傳文件當中從未將「保水質」
單獨提出來，因爲水同其他自然資源及生存要素一道構成十堰人民的生活環境。
而當十堰市成爲水源地之後，一部分的水開始被分離出去，此時，「保水質」的 指向性就變得非常明顯，從本質上講，「保水質」是爲了因應中央的要求，確保 受水區人民的利益。十堰市政府頂著地方利益團體的强大壓力明目張膽地討好中 央政府和受水地區，實在頗爲吊詭。那麽十堰市政府行爲背後的誘因是什麽？
無疑，「流向丹江口事件」可以被視爲一根導火綫。「偷排污水」被「中央 電視臺」這一頗具影響力的媒體曝光之後，立刻引起全社會的廣泛關注，十堰市 政府迫於外界壓力，開始注重環保。這種說法看似合理，但它僅僅爲十堰市短期 的環境治理行爲提供了解釋，幷不足以揭示十堰市長期行爲的根源。
而另一種說法則認為，過去若干年來的經濟成長改善了十堰人民的生活水準，
在基本生存需求得到滿足之後，人們的環境意識不斷高漲，這對政府的環保工作 形成壓力。這種說法乍看之下也有一定道理，但它卻隱含兩個假設：一是十堰人 民的基本生存需求均已被滿足；二是存在一個「具有共同環境訴求的十堰人民」
形象。很顯然，這兩個假設都不成立。如前文所述，一方面十堰市仍然存在大量 貧困人口，另一方面十堰人民本身也不能被視爲一個「利益共同體」。過去幾十 年來，在政府積極引導下圍繞污染産業而獲利，如今却成爲産業結構調整犧牲品 的薑農、漁民和汽車業者們，必然具有截然不同的利益訴求。
從經濟角度來考察可以發現，中央和受水省份爲了盡可能彌補水源地人民所 做的犧牲，從資金、技術、人才等方面對十堰進行了回饋。雙方通過《丹江口庫 區對口協作規劃》、《關於全面推進丹江口庫區對口協作工作的意見》、《支持 十堰中關村科技成果産業化基地建設發展的若干政策》、《2014 年對口協作工作
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要點》和《對口協作資金管理辦法》等一系列文件，確定了對口協作工作的指導 原則、近遠期目標、工作機制、支持政策、資金管理等內容。在資金方面，2014 年4 月底，國家發展改革委員會正式下達十堰市水污染治理類中央投資計畫專案 49 個，下達中央投資 10.46 億元；在技術交流方面，根據《十堰中關村科技成果 轉化基地建設總體規劃》，建成了十堰中關村科技成果轉化基地；在人才交流方 面，確立了幹部雙向挂職的機制，加强輸水區和受水區的相互理解與溝通；在專
要點》和《對口協作資金管理辦法》等一系列文件，確定了對口協作工作的指導 原則、近遠期目標、工作機制、支持政策、資金管理等內容。在資金方面，2014 年4 月底，國家發展改革委員會正式下達十堰市水污染治理類中央投資計畫專案 49 個，下達中央投資 10.46 億元；在技術交流方面，根據《十堰中關村科技成果 轉化基地建設總體規劃》，建成了十堰中關村科技成果轉化基地；在人才交流方 面，確立了幹部雙向挂職的機制，加强輸水區和受水區的相互理解與溝通；在專