文獻回顧

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

市委書記注重環保的描述。

十堰市在經濟落後、發展願望強烈的情況下，為何願意犧牲經濟利益而履行 環保責任是本研究想要探討的中心議題。而爲了回答這個問題，會先梳理以往文 獻對於南水北調工程的研究，然後從尺度這個認知層面出發探討以往研究當中對 於中央——地方關係、地方政府與地方行動者關係的討論。

第三節 文獻回顧

南水北調工程規劃論證以來，不少社會科學研究者致力於對這項工程可能造 成的生態環境(F. Chen & Xie, 2010; Zhang, 2009; Zhuang, 2016; 张家玉 et al., 2000) 和社會經濟(Cernea, 1997; B. Crow-Miller, 2014; Moore, 2014; 段跃芳 & 孙永平, 2010)影響進行研究，也有學者將其視爲國家整體的戰略安排，分析其政治意涵 (Berkoff, 2003; B. L. Crow-Miller, 2013; J.-H. Wang & Huang, 2013)。

而關於南水北調中線工程水源地保護這一議題，大多數學者則將研究焦點放 在水源地的生態補償上。這是因爲水源地常常需要在經濟發展方面做出犧牲，即 需要通過限制本地經濟發展、降低用水量、减少污水排放來保證將更優質的水資 源供給下游受水區。學者們希望透過厘清生態補償的內涵和外延，補償主體、補 償標準、補償方式等來建立一整套可靠的補償體系(徐田红, 2011)，這樣一方面可 以减少對水源地的剝奪，另一方面可以推進水源區的生態補償及水源地保護，從 而促使水源地持續提供優質水資源。生態補償的主體一般分為三個部分：政府、

市場和第三部門。政府提供財政政策、專項資金和專案補償，市場則主要是搭建 生態環境稅費補償、環境産權交易補償和環境責任保險平臺，第三部門則是借由

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

中綫工程水源公司和供水有限責任公司來進行運作，除此之外，NGOs 也需要發 揮監督、資源整合的作用(张杰平, 2012)。

經過長期探索，中國政府推出了「流域生態補償機制」，該機制試圖將生態 環境服務付費（PES）和「污染者負擔」原則緊密結合，以减少水源區的淨水成 本以及用於流域保護的間接成本。雖然這種機制已經在多種不同的經濟背景下試 點成功(陈尉, 刘玉龙, & 杨丽, 2010)，但是它尚未在十堰市落實。

在關於水源地生態補償的研究中，探索「對口幫扶」的新模式也常常是一個 重要的討論面向，譬如建立經濟開發區，或者搭建交流平臺(刘建林, 梁倩茹, 马 斌, & 梁钰清, 2010)等都是較常出現的構想。在實地調研過程中，有的官員認爲 目前水源地多依靠申報項目的方式獲得國家的資金支持，這種方式過於耗費人、

財、物力，且有相當大的不確定性，所以國家應為水源區設立專項資金或使水源 區享受特殊的區域政策，以確保其永續發展。

上述研究方向都頗具學術和實踐意義，但是這些研究較少去關注水源地自身 的發展脉絡，以及水源地政府爲了因應國家政策而與中央政府及地方行動者之間 的矛盾、衝突與互動。

尺度(scale)是探討中央——地方關係時經常運用的角度(Bai, 2007)。尺度不 是本體論上預先存在的現象，而是從社會和認識論角度建構的概念(Clarke-Sather, 2012)。尺度不是變項或過程之間預想的或恒定的關係，而是基於不同政治、經濟 層級的行動者間的權力結構不斷被定義和重建的關係(Silver, 2008)。地方關於環 境的决策和行動絕不單純是地方的行爲，它受限於不同地理和管理尺度上的國家 及非國家行動者的價值、優先級和政策(Watts & Peet, 2004)。因此接下來會梳理 環境治理過程中的中央——地方關係，地方政府與地方行動者關係。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

一、中央——地方關係

關於中央地方關係的討論，一般會從人事權和財權的角度切入。

中國是單一制國家，具有明顯的層級制特徵，正式的權力流向是自上而下的。

在中國式的黨國權威政治體制之下，人事任免權是高度集中的，上級黨委的競爭 性選拔和任命是産生地方官員的主要方式。20 世紀 80 年代初，鄧小平等人提出

「幹部四化」的幹部隊伍建設標準。1984 年中央决定適當下放幹部管理權限，以

「下管一級」取代「下管兩級」作爲新的幹部管理體制。這項改革激發了各級地 方政府的活力，也爲「晉升錦標賽」的運行提供了基礎。

Edin(Edin, 2003)認爲崗位責任制不僅是提升政府效率的一種手段，也是上級 控制下級、調節中央—地方關係的管道。上級政府透過設立一系列指標對下級進 行考核，而考核指標按其重要程度被分爲：一般指標、硬指標和一票否決。

中央政府通過幹部考核指標體系向地方官員傳遞其意志和政策優先性，而地 方官員則從中解讀中央政府的政治激勵(冉冉, 2013)。也因此，地方官員會將注意 力放在那些可測度的標準上(周雪光, 1994)。

除了人事權之外，中央政府還通過對財權的控制來調節中央—地方關係。中 國的稅制改革歷經不斷「收放」的過程之後，最終確立了具有中央集權特徵的「分 稅制」體制。雖然分稅制設計的是中央財政和省級財政之間的分配格局，但是按 照中國目前的財政體制設計，每一級政府都有權决定它與下一級政府的財政劃分 辦法，所以財政壓力向下轉移，最終造成基層政府的財政困難。這種財權和事權 不相匹配(周业安, 2000)的改革對於地方政府的行爲有著深遠影響，最典型的表 現是「土地財政」的大量存在，而中央—地方關係也因此開始變得複雜起來。

因為在實際運作過程中，中央並不是唯一的權力中心,且各級政府都存在著

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

「利他」和「自利」的雙重動機(谢庆奎, 2000)，所以會出現不同層級的政府官僚 執 行 、 詮 釋 或 扭 曲 政 策 以 滿 足 自 身 利 益 的 狀 况(Blecher & Shue, 1996) 。 Mertha(Mertha, 2009)認爲中央制定的政策對於執行政策的垂直機構和地區有很 强的可塑性，政策的結果通常是執行機構將自身的利益整合到政策目標中。

而這種中央——地方關係的矛盾在環境治理領域表現得尤爲明顯。Bryan Tilt 認爲中央政府負責制定環境政策，傳播環保論述，而地方政府遵照執行這些規則。

中央政府和地方政府遵循不同的發展模型：中央政府遵循理想化的永續發展模型 (idealized sustainable development model)，地方政府遵循實用主義的永續發展模 型(pragmatic sustainable development model)。具體來說，中央政府出於國際和國 內壓力，借用國際上對於永續性的理解來制定相應的環保政策，而中央政府産出 的政策再由具備專業知識的科學家與官僚來執行。相反，地方政府則一方面受到 中央政府政策和指令的約束，另一方面受自身所處脉絡的影響（譬如地方需要在 環境效益和經濟利益之間進行權衡取捨，或者地方政府面臨人力、技術與資金難 題）(Tilt, 2013)。

環境治理涉及不同層級政府間的分工和指揮，分工與授權造成的政策分殊往 往造成上下級政府間的政策衝突。在過去相當一段時間，地方政府普遍將經濟發 展作爲最重要的目標，因爲保持經濟增長既是一種國家戰略，又使得地方政府在 同級競爭中取得優勢地位，還能够改善普通民衆的就業和生活水準(杨雪冬, 2012)。

這導致上級制定的一些環境政策，因爲與地方政府或領導者的既有利益産生明顯 衝突，而造成執行力度不足的問題(王振寰, 湯京平, & 宋國誠, 2011)。Landry 等 人的(Landry, Lü, & Duan, 2015)的研究表明經濟上的表現對於不同層級官員的意 義是不同的，對於較低層級（縣、市）官員而言，能否在晉升中取勝較為仰賴官

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

員發展地方經濟的能力，而對於較高層級（省級）的官員而言，政治關係、派系 支持等因素對晉升的意義更顯著。Jing Wu(Wu, Deng, Huang, Morck, & Yeung, 2013)等人的實證研究結果表明，市一級政府在環保方面的支出會對該市市長市 委書記的升遷造成負面影響。相反，市一級政府 GDP 的增長與市政府官員升遷 間呈正相關關係。

學者冉冉(冉冉, 2013)在詳細考察了中國中央政府的政治激勵和地方環境治 理之間的關係後發現，幹部考核體系是目前中央政府對地方官員的核心激勵方式，

而這一體系仍然體現出明顯的「壓力型體制」的特點。但是，中央政府的各項政 治激勵常常是模糊不清、互相矛盾和衝突的，在這種情况下地方政府常常選擇犧 牲環境指標而完成其他更具優先性的指標。

早在1996 年，國務院就規定各級政府對本轄區總體環境質量負責，各級政 府必須整合具體的環境目標到轄區的經濟和社會規劃中(Wing-Hung Lo & Tang, 2006)。而本研究的複雜性在於水源地的環境治理超出了以往對於轄區的定義。

跨流域調水是國家運用政治權力解決水資源地區分配不均的手段，調水不是一個 政治中立的過程，一個地區供水量的增加會改變其它地區的社會—物理條件。受 水區享受著水源地環境治理帶來的正外部性，而水源地則承擔其負外部性（譬如 經濟增長緩慢、失業等）。因此，水源地環境治理的意涵需要被放在一個更大的 空間尺度上去思考。

地方政府對中央政府的回應程度取决於地方政府的能力、動機和限制。地方 政府的動機通常是主要的地方政府官員（地方政府領導人）動機的集體表達。在 官員行爲評估體系之下，官員晋升的機會與官員回應上級政府需求時的表現密切 相關。地方政府要回應上級政府的激勵、法律、法規，同時地方政府的行爲也受

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

限於自身所處的政治、法律、管理和社會架構。地方政府行爲不受公衆觀點的影 響，因爲責信體系是自上而下的，下級政府只需對上級政府負責(Qi, Ma, Zhang,

& Li, 2008)。

但是，對十堰市政府來講，它不能僅僅關注上級政府的壓力，因爲地方政府 處在地方的發展脉絡之中，它所面臨的來自基層政府的壓力是真實存在的。水源

但是，對十堰市政府來講，它不能僅僅關注上級政府的壓力，因爲地方政府 處在地方的發展脉絡之中，它所面臨的來自基層政府的壓力是真實存在的。水源