第二章 十堰市與上級政府的互動
第二節 十堰市與北京市：對口協作
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和保水質任務。對地方政府而言，這兩項任務是不可推卸的。然而，「保水質」
這項任務卻有一定的彈性，其彈性不在於保不保護水質，而在於保護哪裡以及怎 樣保護。當初編制規劃時，國家積極采納陝西、河南、湖北三省的意見，而最後 十堰市申報的「五河治理」專案因存在爭議未被批復，這使得十堰市的治理工作 面臨嚴峻挑戰，所以十堰市政府必須同國家有關部門進行溝通和協商。
以往關於中央—地方關係的研究都傾向於認爲威權體制下的中國政府透過 人事任免權等實現對下級政府的控制，但是因爲利益分殊會造成「威權破碎化」
的現象。而在環境治理領域這種現象尤爲突出，因爲地方政府更願意追求經濟發 展而非環境保護這一目標。可是在五河治理的案例中，中央政府和十堰市政府的 互動模式非常特別。五河治理因難度過大未能獲得國家的資金支持，但是作爲貧 困地區的十堰市却願意不計代價地投入到治理工作中，這幾乎顛覆了傳統上對於 二者互動模式的認知。
國家借助政治權力實現水資源的空間移轉以及水源區的水質保護，同時還促 成對口協作機制來平衡水源區和受水區的利益分配。接下來這一節將透過討論對 口協作機制來檢視水源地十堰市與受水區北京市的關係。
第二節 十堰市與北京市：對口協作
南水北調中線一期工程平均年調水量95 億立方米，二期工程將達到 130 億 立方米，四個受水省份用水量分配情況為：河南省占 37.7%，河北省占 34.7%，
北京市占 12.4%，天津市占 10.2%。爲了彌補水源地的損失，回饋水源地人民。
受水區和水源地之間建立了對口協作機制：北京市負責對口河南、湖北兩省，天 津市對口陝西省。其中，北京市的16 個區按照一對一的關係，對口湖北省的 10
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個縣市區（十堰市9 個縣市區+神農架林區）和河南的 6 個縣，形成「10+6」的 結對方式。
北京的對口協作資金由北京市財政每年拿出5 億元平分給河南、湖北兩省，
而湖北省得到的2.5 億資金中有 2.25 億直接劃撥給十堰市。這筆資金到達十堰市 後，十堰的9 個縣市區各得到 2000 萬，而市里留 2000 萬用做對口協作的產業引 導基金33，剩下的2500 萬用於支持北京和十堰間的合作，這些合作包括人員培訓 以及對北京入駐十堰的企業進行補貼等等。
事實上，在「一對一」協作關係中，武當山特區顯得格外引人注目，因爲武 當山特區不同於十堰市其他縣市區，它幷不是正式的縣一級政府，但它却被單列 出來作爲對口協作對象。
據十堰市對口協作辦公室官員介紹，在 2012 年底《丹江口庫區及上游地區 對口協作工作方案》第一次徵求意見時，武當山特區幷沒有被單列出來。但是，
由於武當山特區在十堰市經濟文化等各個領域具有特殊的地位，它早已被視爲一 個獨立的行政區域，特別是在省級財政方面，武當山已經具備財政體系單獨支出 的基礎，具備資金管理能力。而十堰市考慮到武當山在南水北調移民和保水質當 中具有特殊的貢獻，所以在國務院徵求意見稿的時候，十堰市力爭將武當山特區 單列出來以助推武當山特區的經濟社會發展。
對口協作關係的確立是綜合各方面因素的結果。據十堰市對口協作辦公室官 員介紹，最主要的配對依據分三個方面：第一個是經濟方面，第二個産業方面，
第三是貢獻度。貢獻度特別指涉在南水北調移民和保水質過程中的貢獻程度。
而「海澱區—丹江口市」結對關係的確立比較複雜。二者結對原因包括：第
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一，丹江口市是南水北調移民和保水質任務最繁重的一個縣，而海澱區各方面實 力都較爲雄厚，能够對丹江口市進行補償；第二，從南水北調中綫工程規劃論證 階段開始，丹江口市一直被視爲一個重要象徵地，所以工程前期海澱區經常派人 員到丹江口調研、考察、學習，而丹江口市政府也積極把握機會與海澱區進行交 流、互動，所以雙方一早便建立了比較友好的關係。
鄖陽區與東城區結對一方面是因爲兩者經濟實力都較强，屬於「强强聯合」， 另一方面則是因爲鄖陽區在移民和保水質中貢獻較大。因産業相近而結對的案例 是密雲和竹溪，二者都屬於農業比較發達的地區。鄖西與平穀山結對也是因爲雙 方在養殖、種植、旅游等方面的優勢。總之，配對關係的確立是綜合考量各方面 因素的結果。
對口協作啓動以來，北京、十堰兩地高度重視、高位推進，全方位進行政務、
市場、專案、企業、社會等對接，協作雙方在生態保護、要素投入、經貿交流、
人力資源開發、公共服務能力提升等方面全面合作。十堰市政府設立了對口協作 産業投資引導基金，建立了十堰「中關村科技成果轉化基地」。截止2015 年底，
北京市累計確定協作十堰151 個專案，其中，2015 年與北京市對接專案 99 個，
引進專案55 個、到資 165.7 億元。34
中關村科技成果轉化基地是南水北調對口協作工作很重要的一部分，它建立 的初衷是引進外地優質的專案，並在條件允許的情況下與十堰當地企業進行對接。
中關村科技成果轉化基地已經在張灣區十堰生物產業園掛牌成立。十堰生物産業 園設立的背景與武漢國家生物産業基地相關。2012 年，武漢依托資源優勢建立 了國家生物産業基地，之後湖北省希望以武漢國家生物産業基地爲龍頭，輻射帶
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動各地市州發展，於是，十堰市回應了湖北省號召，建立了十堰張灣生物産業園。
張灣生物產業園隸屬於張灣工業新區，張灣工業新區希望通過科技成果轉化基地 引進一些其他的產業，為整個張灣區招商進行服務。
但是，目前爲止真正在園區入駐企業只有9 家左右，且大部分是物流企業，
生産型企業比較少。雖然這些物流企業中有一些大的國字號企業，譬如國藥控股、
華潤醫藥等，但是物流企業對當地的經濟帶動力度不大。近幾年來，十堰已經接 待百餘家外地考察團或者企業，同時也多次帶領本地企業去北京考察，幷力爭通 過對口協作的管道將北京市的技術轉移到十堰來，但是園區內生産企業僅兩三家，
真正投産的專案也不多，所以造成了中關村科技成果轉化基地實際發揮的作用非 常有限。有官員認為中關村科技成果轉化基地的作用可以用「形式大於內容」來 概括。在基地運作過程中，北京主要協助對接活動的開展。北京曾組織一批企業 專家，爲十堰當地的企業出謀劃策、指點迷津。北京經信委帶隊也曾帶隊到十堰 進行考察，而十堰市方面也在努力搭建平臺，積極與北京進行對接。但是，總體 而言，合作幷未取得明顯成效。除了當前全國經濟形勢下行導致民營企業向外擴 張意願不强這一因素之外，更深層次的原因包括：第一，雙方發展差距太大；第 二，雙方產業發展方向不同，難以互補，即北京主要發展新興産業，而十堰仍然 側重於傳統的汽車零部件産業。
對口協作機制對於水源地而言是重要的，因爲水源地爲調水工程做出了許多 犧牲，如果缺乏這樣的協作機制，會動搖合作的基礎。
事實上，在北京市與十堰市的對口過程中，雙方關係較為對等。即北京市每 年拿出對口協作資金給十堰市，且北京市幷不會幹預資金分配和使用過程，俗稱
「交鑰匙工程」。對口協作資金到位之後，各個縣市區以專案的形式向十堰市政
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府申請資金，十堰市享有較大的自主權。但是因爲雙方經濟差距較大，對口協作 的成效幷不十分明顯。
十堰市作為一個地市級政府，在同中央政府和受水區政府互動過程中難免出 現一些困境，在這種情况下，湖北省政府的角色就變得非常重要了。接下來一節 將著重探討十堰市政府與湖北省政府間的互動。