第一章 緒論
第一節 前言
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第一章 緒論
第一節 前言
現階段，關於中國環境治理的研究通常將經濟發展和環境保護視爲一對矛盾 的組合。因爲從過去幾十年中國的發展實踐來看，GDP的飛速成長帶來的是自然 資源的短缺和生態環境的惡化(Aden & Sinton, 2006; G. Chen, 2009; J. Chen, 2007;
Lewis, 2013; Ma & Ortolano, 2000; Zeng & Eastin, 2007)。如今，愈發突出的環境 問題不僅損害了中國的國際形象，更危及國人的身體健康。因此，中國政府不得 不採取措施落實環保責任以應對國內外壓力。中央政府最直接的辦法是透過一系 列政策指令將環保壓力轉嫁給地方政府。然而，對地方政府來講，經濟成長因關 乎官員升遷、地方繁榮和穩定而仍具有較高的優先級。所以，中央的命令與地方 的需求之間常常出現衝突。
而上述的矛盾和衝突在跨流域調水這一議題上表現得尤爲明顯。因爲跨流域 調水的實現本身就是不同尺度上的、具有不同利益和談判能力的機構和行動者斡 旋的結果，調水不僅改變水資源的空間分布，還會對水源區的社會經濟生活産生 深遠影響。一般而言，水源區經濟發展程度較低，受水區經濟發展程度較高。然 而，爲了保證調水水質，水源區政府不得不犧牲一部分産業和發展機會，同時還 要投入大量人、財、物力用於水質保護，這無疑加劇了水源區的負擔。因此，相 較於一般的地方政府，水源地政府所面臨的經濟發展和環境保護的矛盾更爲複雜，
因爲這其中夾雜著中央政府、地方政府、地方行動者之間的利益衝突。本研究試 圖以南水北調中綫工程水源地十堰市爲例來說明水源地政府是如何因應經濟發 展與環境保護的雙重壓力，以及在此過程中地方政府與中央政府及地方行動者之
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間的互動，進而呈現出水源地政府特殊的行爲模式。
南水北調中綫工程水源地為丹江口水庫，該水庫橫跨湖北、河南兩省，且水 庫的水70%發源於陝南秦巴山區，因此鄂、豫、陝三省均爲水源地，這就意味著 水源地保護牽涉省際協調與合作，但是本研究將焦點集中在湖北省十堰市，原因 包括：第一，水源地丹江口水庫主體位於十堰，十堰市領土的86.7%位於丹江口 水庫上游1，十堰市特殊的地理位置决定其面臨的保水質任務最爲艱巨；第二，十 堰市仍存在大量貧困人口，脫貧任務艱巨，發展經濟的願望更强烈；而十堰市特 殊的發展歷程决定了它所面臨的矛盾和問題更複雜。第三，成爲水源地前後，十 堰市政府在環境治理上的表現迥异，爲配合國家的南水北調工程，十堰市做出了 許多犧牲；從結果來看，與同為南水北調中線工程水源地的其它縣市相比，十堰 市的環境治理表現最為突出。
成爲南水北調中綫工程水源地幷不是十堰人民集體選擇的結果，而是國家整 體的戰略安排，這一安排旨在通過工程手段解决北方缺水問題。事實上，南水北 調這一構想早在1952 年就提出來了。時任國家主席毛澤東同志在視察黃河時提 出：「南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的。」到了 20 世紀 90 年代，水資源緊缺問題日益嚴峻。具體來講，占全國總人口 35%的華北地區 創造了全國約35%的 GDP，承擔著 37%的糧食供應，却只擁有 7.5%的水資源。
水資源緊缺已經嚴重制約中國經濟社會可持續發展。1995 年 12 月，南水北調工 程開始全面論證。經過數十年研究，南水北調工程總體格局定爲西、中、東三條 綫路，分別從長江流域上、中、下游調水。2而位於長江中游的丹江口水庫則被確 定爲南水北調中綫工程水源地，每年向河南、河北、北京、天津4 省市沿線地區
1 注：十堰全市自然面積爲 23639 平方公里，其中 20491 平方公里面積位于丹江口水庫上游。
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的 20 多座城市提供 95 億立方米生活和生産用水，中遠期規劃每年調水量將達 130 億立方米。3南水北調中線工程已於2014 年 12 月 12 日正式通水，這條長達 1432 公里的管綫源源不斷地將丹江口水庫優質的水資源輸送給北方地區。
图1- 1 南水北調工程線路示意圖
来源：http://gb.cri.cn/3601/2004/09/14/[email protected]
图1- 2 南水北調中線工程路線圖
来源：http://www.greenwatercredits.net/content/china
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图1- 3 丹江口水庫 来源：goo.gl/aexJ33
由此，丹江口庫區主體所在地——十堰市的發展軌跡被改寫。因爲丹江口大 壩加高工程會淹沒大量田地房舍，18 萬十堰人民被迫移居他鄉。4然而，對十堰 市長遠發展影響更為深刻的是 「保護水源地、涵養水源地」這一重任。國務院要 求十堰市必須在長期的發展階段中始終保持對丹江口庫區的保護，確保庫區水質 保持在國家 II 類水5以上標準，力爭至 2049 年達到國家 I 類水準。6面對這一硬 性要求，十堰市政府別無選擇。
近年來，十堰市先後獲得「全國綜合實力百强城市」、「國家衛生城市」、
「國家園林城市」等榮譽稱號，近期更是拿下「國家森林城市」這塊招牌。7這些
4 資料來源：http://www.chinacitywater.org/wx/91424.shtml
5 按照《中華人民共和國地表水環境品質標準》，依據地表水水城環境功能和保護目標，我國水質按功能 高低依次分爲五類。I 類水質良好，地下水只需消毒處理，地表水經簡易淨化處理(如過濾)、消毒後即可 供生活飲用。II 類水質受輕度污染，經常規淨化處理(如絮凝、沉澱、過濾、消毒等)後，可供生活飲用。
III 類水質經過處理後也能供生活飲用。III 類以下水質惡劣，不能作為飲用水源。劣 V 類水，即污染程度 已超過V 類的水。
6 資料來源：十堰政府網 http://www.shiyan.gov.cn/xwzx_2477/syyw_2479/201604/t20160407_325883.shtml
7 資料來源：http://www.sywater.gov.cn/slxw/mtzs/201609/t20160921_652050.shtml
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榮譽的獲得離不開十堰市在水源保護上的付出和努力，但是，在四年前，也就是 南水北調中綫工程正式通水前一年，十堰市曾因一起水污染事件走上了輿論的風 口浪尖。
2013 年，中央電視臺財經頻道《經濟半小時》節目播出了《流向丹江口》這 一報道，披露了十堰市神定河污水處理廠將重度污染且未經處理的污水偷偷排入 河流這一現象，這起看似平常的排污報道之所以引起轟動是因爲神定河是漢江的 一條支流，貫穿十堰市區，最終將匯入丹江口水庫，而丹江口水庫是北方人民的 大水缸。這期節目一經播出就引起社會各界的極大震撼，也不可避免地給十堰市 政府施加了更大的環境壓力。
在中國的威權體制下，作爲國家南水北調這一重大戰略安排上的關鍵環節，
水源地政府必須服從中央的安排，切實做好水源保護工作，但這起污染事件似乎 說明這種威權體制幷非鐵板一塊。可以想見的是，這其中一定有著複雜的利益糾 葛。更值得注意的是，這起污染風波之後，水源地政府的環境表現出現了大的轉 向。那麼，水源地政府是如何處理這些利益衝突的呢？以及它為什麼會這樣做呢？
本研究將以地方政府作為研究主體，探討水源地政府在經濟發展與環境保護 上的權衡取捨，從中檢視中央—地方關係以及地方政府與地方行動者的關係圖景，
進而明確跨流域調水中「保水質」任務得以完成的原因及背後的政治意涵。
接下來先介紹研究背景和研究動機，緊接著追溯以往關於南水北調工程的相 關研究，然後探討環境治理過程中牽涉的中央——地方關係、地方政府與地方行 動者關係，幷指出以往研究未能充分解釋跨流域調水中水源地政府的行爲模式。