第二章 十堰市與上級政府的互動
第三節 十堰市政府與湖北省政府
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府申請資金，十堰市享有較大的自主權。但是因爲雙方經濟差距較大，對口協作 的成效幷不十分明顯。
十堰市作為一個地市級政府，在同中央政府和受水區政府互動過程中難免出 現一些困境，在這種情况下，湖北省政府的角色就變得非常重要了。接下來一節 將著重探討十堰市政府與湖北省政府間的互動。
第三節 十堰市政府與湖北省政府
陝西、湖北、河南三省同爲水源區，而在湖北省，十堰市是核心水源區，因 此湖北省需要監督十堰市保水質工作的落實情况。當「流向丹江口」風波發生後，
湖北省先後派出好幾撥調查組專門到十堰市展開調查。除了切實落實監督責任外，
湖北省也積極爲十堰市爭取各項資金支持。
而五河治理和對口協作過程中湖北省發揮的作用最為明顯。當十堰市五河治 理面臨資金難題時，十堰市領導多次赴京爭取資金，但是收效甚微，於是十堰市 轉而尋求湖北省的幫助，對此，湖北省積極予以支持。
當十堰市的五河治理面臨巨大資金缺口時，湖北省曾在一個月內兩次召開專 題會議討論這一議題。湖北省長省委書記甚至親自給國務院寫信希望國家能够支 持十堰市的五河治理。當這些努力無法奏效時，省長王國生又專程赴北京爭取資 金。通過多番協商，國家同意以發行債券的方式對十堰市五河治理提供支持，即 連續兩年每年發行 6 億元國債支持五河治理相關專案。雖然國債使用後需要償 還，但這確實幫助十堰市解决了燃眉之急。這筆資金的取得使得十堰市的五河治 理得以順利推進。
而在對口協作方面，省政府也扮演著基礎性的角色。「2013 年，對口協作機
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制啓動時，（湖北省）省委書記李鴻忠和省長王國生就赴北京簽訂了《京鄂戰略 合作框架協議》」，而在水源地和受水區正式探討結對關係時，湖北省政府也是 積極爭取相關資源。「當時十堰籍甚至湖北籍，在北京市任區長、區委書記、副 市長等職務的官員非常少，而只有這種級別的官員才能對决策産生影響。」十堰 市對口協作辦官員表示「當年北京市對口湖北、河南兩省，而現在的國務院發展 研究中心黨組書記王安順，他就是河南人，時任北京市市長，所以說這裏面要平 衡很多東西。」35但他認為「省發改委對於對口協作的資金分配思路非常清晰，
北京支援湖北的2.5 億資金中，有 2.25 億直接分配給了十堰，這表明省裏非常支 持十堰市。」36
由此可見，在對外事務上，十堰市政府和湖北省政府處於結盟的狀態，而湖 北省之所以願意對十堰市提供幫助，有三方面原因：第一，十堰市爲南水北調工 程做了許多犧牲，特別是十堰市用了不到兩年的時間順利完成 18 萬移民的安置 工作。這充分展現了十堰市「勇於擔當和無私奉獻」的精神；第二，十堰市是秦 巴山區集中連片特困地區，是湖北省扶貧攻堅主戰場，也是限制發展地區，十堰 市的發展需要依靠外界的支持；第三，十堰市是丹江口水庫主體所在地，湖北省 保水質工作的成效極大程度上取决於十堰市的表現，而十堰市在財力薄弱的情况 下仍然全力投入到「保水質」這項艱巨的任務之中，這種實幹精神值得嘉獎。
雖然湖北省積極幫助十堰市爭取外部資源，但是在省內進行某些資源的分配 時，湖北省却有著不同的考量。
在節能减排大環境下，國家從2009 年起就逐步推進新能源汽車試點工作，
35 資料來源：同十堰市發改委吳姓官員訪談，訪談人：李星月，於 2017 年 1 月 23 日在十堰市發改委對 口協作辦公室。
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爲了扶持該産業的發展，中央財政和地方財政對試點城市給與相應補貼和適當優 惠政策。在一系列優惠政策刺激之下，地方政府紛紛展開新能源汽車推廣應用工 作。中央根據各地上報的新能源汽車推廣應用實施方案，最終批復了 28 座城市 進入新能源汽車推廣應用城市名單，而湖北省的武漢市、襄陽市順利位列其中。
因爲對於新能源汽車的發展來說，國家的資金支持是最重要的部分，離開了 這一强大後盾，這項工作的推進將舉步維艱，因此各地市州爭相搶食這塊「肥肉」。 湖北省在向中央上報本省的方案之前，必須先將省內各市的方案進行一次篩選，
最終湖北省將有發展汽車産業優勢的十堰市排除在外，而選擇了襄陽市，使得十 堰市産業轉型面臨一定的阻力。選擇襄陽放弃十堰是綜合考量地理環境、發展潜 力37等多種因素的結果，但這也從側面反映湖北省對於十堰市的功能定位。
有另外一個案例可以對此進行佐證。2016 年 6 月 8 日，十堰經濟技術開發 區得到國家發展改革委、財政部批復，成爲全國 2016 年園區循環化改造重點支 持園區，並獲得中央財政專項9000 萬元支持，而十堰經濟技術開發區是湖北省 唯一入圍園區，這也是繼躋身全國首批生態文明先行示範區、全國主體功能區建 設試點示範、全國第五批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市後，十堰 市發改委近三年來在生態文明建設方面成功爭取到的第四大示範點。由此可見，
十堰市在爭取相關環境資金方面具有顯著優勢，且較容易得到省政府和中央的支 持。
綜上所述，十堰市爲了南水北調做出許多犧牲，而湖北省政府也盡力發揮自 己的協調作用，幫助十堰市爭取更多的資金彌補十堰市的損失。但是在內部資源
37 地理環境方面的因素是指十堰市地處山區，而襄陽市地處平原地區且與省會武漢距離較近；發展潜力 具體是指十堰市作爲南水北調中綫工程水源地，是被限制發展的地區，而襄陽市所面臨的環境壓力則較
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的分配上，湖北省有著自己特殊的考量。爲了增加專案/試點順利爭取的幾率，湖 北省會在與環保相關的專案上對十堰市予以支持，而與經濟發展相關的專案則較 少向十堰市傾斜，這表明湖北省嚴格遵守國家對十堰市的功能定位。
小結
跨流域調水是水利-社會互動的過程(hydro-social process)。南水北調工程通 過國家權力運作改變了水的空間分布，而調水工程的完成只是實現調水目標的基 礎，確保水質才是保障工程效益的關鍵。以往關於地方政府行爲的研究傾向於認 爲即便中央通過各種手段去控制地方政府的行爲，地方政府也會出於自身利益的 考量而扭曲上級的政策，特別是在環境治理領域這種現象更爲突出。十堰市作爲 核心水源地，必須處理中央交辦的保水質任務，這使得原本困擾地方政府的經濟 發展和環境保護間的衝突有了新的維度。因為細究之下，「保水質」與「保護環 境」之間存在內涵的差異，即兩者的目標受益群體不同。作爲一個貧困問題嚴峻 的地方政府，十堰市願意爲了受水區人民的利益而在經濟上做出犧牲，不僅沒有 扭曲中央政府的政策，甚至還超額完成任務。當然，中央政府爲了彌補水源地的 損失也積極促成對口協作機制的出現，這一機制是協調各方面利益的結果，但是 通過檢視十堰市和北京市的互動可以發現，雖然雙方在協作過程中關係較爲平等，
但雙方因發展差距太大且産業發展方向不一致而造成協作成效極爲有限。回到十 堰市和湖北省的關係中可以發現，在十堰市向上爭取資金和政策時，湖北省總是 扮演基礎性的支撑角色，而湖北省內部在分配資源時，則是將與環境相關的資源 更多地傾注在十堰市，幷儘量降低對十堰市的經濟要求。