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第四章 十堰市政府行爲背後的根源
第二、三章仔細梳理了十堰市政府如何應對上級政府的壓力，以及如何與地 方行動者進行互動的過程。下圖展示了十堰市政府與不同對象間的互動關係。
图4- 1 不同行動者關係圖 来源：自行整理
仔細分析上述互動過程會發現，一些行動者的表現與以往的研究結果幷不一 致，而這種不一致集中體現在兩個方面。
第一，以往的研究表明地方政府官員爲了晋升，更傾向于關注經濟發展而非 環境保護，但是十堰市及所轄縣市對於水質的高度關注與我們既往的認知産生了 衝突。十堰市不顧自身「貧弱」的現狀堅持投入大量人、財、物力用以推進五河 治理，而縣市區政府也是犧牲自身支柱産業爲保水質做出巨大貢獻。
第二，以往的研究表明環保部門對於污染行爲主體的懲處受到該主體議價能
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强時該企業的議價能力强。然而，東風公司的表現却完全不符合這一結論。東風 公司對十堰市的經濟貢獻度很高，也帶動了數十萬人的就業，但是在污染治理方 面，東風公司却是極力配合十堰市的環保要求，幷不惜花重金投入其中。
因此，本章節集中分析這兩種衝突，以便厘清行動者行爲背後的邏輯。
一、經濟 VS.環境：十堰市&縣市區
十堰市在經濟與環境的權衡取捨上有著較爲清晰的指向，這突出表現在「五 河治理」上。五河治理雖然强調的是水治理，但是河流治理涉及岸上岸下，水環 境的改善是與整體環境配套的。而五河治理的特殊性在於它需要花費大量的資金，
但是中央所批復的專項資金嚴重不足，在這一巨大的資金壓力下十堰市堅持進行 治理工作。這似乎告訴我們兩個事實：第一，十堰市的環保部門相較於經濟部門 而言更爲强勢；第二，十堰市花大力氣治理五河說明十堰市政府願意犧牲經濟來 做環保。那麽，這兩點是否成立呢？
十堰市確實在環保上做出了非常多的努力，但這幷不能說明十堰市的環保部 門處于强勢地位。首先，十堰市爲了保水質而推行的活動、落實的項目都是由市 委市政府推動的。以五河治理爲例，爲了切實落實五河治理責任，十堰市市委市 政府在南水北調辦公室設立了五河治理指揮部，由市長張維國任指揮長，指揮部 負責確定總的方向，訂立規範，開展協調工作，幷對項目進度進行督辦、檢查，
而具體的事務則由相關職能部門負責落實。雖然指揮部辦公室設在南水北調辦，
但牽涉到一些具體事務時，會動用全市的力量來推進。譬如，在項目工藝評選上，
會成立專門的督導組，在項目審批上由發改部門負責，在資金安排上以財政部門 爲主。當初在發現五河治理的資金缺口之後，市南水北調辦和發改委多次組織人 力赴中央申請資金；正式調水前，十堰市開展了「清水行動」，這次行動由環保
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局牽頭，以市長給各縣市區的一封信爲切入，爲了落實這場行動，市政府抽調相 關部門人員組成檢查組，分赴各個縣檢查工作；爲了創建國家森林城市，十堰市 在林業局設立了創森辦。也就是說，這些看似與環境保護密切相關的行動幷非由 十堰市環保局一肩挑，而是分散在各個部門中。
但是，毋庸置疑的是，在履行南水北調保水質任務過程中，十堰市環保局的 地位有所改善。從上世紀九十年代開始，在長達二十多年的時間里，十堰市環保 局及環保事業一直處於絕對的弱勢地位，十堰市的環境表現在全省考核中連年倒 數。在南水北調正式通水前夕，面對嚴峻的保水任務，十堰市委市政府決定對十 堰市環保局進行一次換血，隨後，植物保護科系出身的馮安龍臨危受命，擔任了 環保局長。據十堰市環保局檢驗科工作人員介紹，馮安龍上任前夕，時任市長周 霽就提醒馮「南水北調保調水是大事，能不能幹好？幹不好就辭職」。事實證明，
馮局長確實很有能力，也有著很強的大局觀念。現如今，十堰市環保局面已得到 徹底扭轉，在全省考核中，十堰市的環保表現遙遙領先，甚至十堰市的五河治理 已經成為全國河流治理的典範59。國家領導來湖北省檢查指導工作，省廳的領導 最願意帶他們來十堰。60
儘管十堰市環保部門的地位在保水質任務后有所提升，但這仍然無法證明十 堰市環保部門較其它各職能部門更强勢，十堰市之所以能在環保上取得突出的成 績是因為「保水質」這項任務的政治高度以及在市委市政府支持下「大環保」格 局的形成。十堰市為了環保所做的種種努力，單單靠市環保局一家是絕對沒辦法
59 在全球污水处理传统及创新的 30 余种工艺中，十堰市的五河治理采用了 26 种。
60 資料來源：同十堰市環保局郭姓官員訪談，訪談人：李星月，於 2017 年 8 月 18 日在十堰市東風汽車
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示其能力的「信號」，一方面是因爲GDP 對地方發展的意義重大，另一方面是 因爲它容易測度。GDP 的這種特性使其在過去相當長一段時間內成為地方政府 官員競相追逐的「硬指標」。但是，對十堰市來講，拼 GDP 並不是一個理性選 擇。因爲作爲南水北調中綫工程水源地，十堰市的發展是被嚴格限制的，國家對 於水源地環境的高標準嚴要求意味著，在湖北省範圍內，十堰市與其他地市幷不 在同一條起跑綫上，那麽十堰市政府的官員要想在競爭中取勝，就需要另闢蹊徑。
對於十堰市政府官員來講，環境保護應該成為優先選擇。2013 年，國務院南 水北調辦、國家發展改革委、環境保護部、住房和城鄉建設部、水利部聯合印發
《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持「十二五」規劃實施考核辦法》（以 下簡稱《辦法》）。《辦法》明確，河南、湖北和陜西三省人民政府是《規劃》
實施的責任主體，對水污染防治和水土保持工作負總責。中線水源區各級地方政 府對本轄區內的《規劃》項目實施和水質負總責。《辦法》要求，河南、湖北和 陜西三省人民政府在對《規劃》實施情况進行自查的基礎上，由國務院南水北調 辦、國家發展改革委、財政部、環境保護部、住房和城鄉建設部、水利部組成考 核工作組，對上一年度水質、水污染防治項目進展、水土保持項目進展和保障措 施落實等情况進行考核，考核結果報經國務院同意後，將作爲對水源區各級地方 政府領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要依據。63
由此，水質這一指標的重要性被凸顯出來。雖然這項指標是直接約束三個省 級政府，但它對十堰市同樣意義重大。因爲湖北省內的核心水源區位於十堰市和 神農架林區，其中十堰市占絕大部分的面積，所以十堰市的治理成效直接影響湖 北省的表現。總之，十堰市選擇五河治理既符合湖北省的利益，又能滿足自身顯
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示其治理能力的需求，因此它不失爲一個理性選擇。
前面我們提到環保是一個投資見效慢的領域，而官員在某一職位上任職的時 間是不確定的，這也就意味著他們迫切需要在盡可能短的時間內充分展示自己的 治理能力，而基礎設施投資等見效快的領域恰好符合領導「求快」的心理同時展 示領導的「政績」，所以這就造成地方官員紛紛對其趨之若鶩。但是，這種狀况 在十堰市幷不突出。因爲十堰市面臨的外部約束條件是不同的。作爲水源地，環 境保護必須被賦予更高的優先級，但是，要在短期內在環保領域做出突出成績是 非常困難的，所以這就使得十堰市官員將目標瞄準「五河」。
五河治理確實難度係數較大，但是這五條河流最大的特點在於它們都只流經 十堰市境內，不涉及跨域治理。同時一個重要的突破點在於水質本身是可測度的 指標，這樣一來，參照「行政逐級發包」和「屬地管理」的邏輯，治水任務就很 容易被分解幷攤派下去，幷找到相關責任人。在實際運作過程中，十堰市確實是 透過「河長制」來解决治水的難題，而河長制本身就是遵循「首長負責、任務攤 派」的模式。
以上的分析說明了十堰市領導人選擇進行五河治理的深層次原因，即領導人 希望透過完成這項艱巨的任務來證明自己的能力。但是不容忽視的是，即便領導 人的意願很强烈，十堰市實際得到的項目資金也不足以解决五河的問題，再加上 十堰市本身財力薄弱，更是難以實現資金的周轉。那麼僅僅靠任務攤派就可以解 決問題嗎，答案是否定的。而要理解這個問題就需要回歸到財稅體系的脉絡中。
分稅制改革之後地方政府普遍財力薄弱，爲了維持運轉，它們往往會追求所謂預 算外支出和非預算支出，而一個典型的做法是政府舉債。上一届政府欠下的債務 會自動轉給下届政府，但是做出來的成績却是官員自身受益。再加上上級政府也
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不會容許下級政府「破産」，所以這使得基層政府有一種向外擴張的財政偏向，
換言之，地方政府是風險偏好型的。對於地方官員而言，他們在某地任職時間是 不確定的，這就給地方官員造成時間上的緊迫感，所以儘管需要投入大量資金，
也幷不會妨礙地方官員推動治理的决心。除此之外，在資源匱乏或分割占據的情 形下，時常發生資金挪用現象，即政府不同部門之間，不同政策領域之間，甚至
也幷不會妨礙地方官員推動治理的决心。除此之外，在資源匱乏或分割占據的情 形下，時常發生資金挪用現象，即政府不同部門之間，不同政策領域之間，甚至