南水北調中線工程水源地環境治理研究：以十堰市為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 南水北調中線工程水源地環境治理研究：以十堰市為例政治. 大. Study on the立 Environmental Governance of the Water. ‧ 國. 學. Source Region of the South-to-North Water Diversion (SNWD) Middle Route Project (MRP)：Taking Shiyan City as an. ‧. Example. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：王振寰博士研究生：李星月撰. 中華民國 106 年 7 月.

(2) 摘要南水北調中綫工程的完成是國家權力成功運作的結果，而本文希望透過檢視水源地之一十堰市在環境治理上的表現來刻畫地方政府的行爲模式。經濟發展與環境保護歷來是地方政府需要面臨的雙重考驗，縱向上看，中央與地方也常因利益分歧造成政策執行上的扭曲。而這種中央-地方關係及經濟發. 政治大實貫徹中央「保水質」的任務，但是「保水質」與「保護環境」有著不同的內涵立. 展與環境保護的矛盾在水源地十堰市體現得尤為明顯。因爲作爲水源地它需要切. ‧ 國. 學. 和指向，其背後是中央與地方利益的較量。然而，更深層次的矛盾在於，作爲一個貧困地區，十堰市本身脫貧壓力巨大，發展經濟的意願强烈。爲了保護水源地，. ‧. 十堰市必須在經濟發展上做出犧牲。面對這一複雜情境，十堰市的領導人毅然選. y. Nat. er. io. sit. 擇完成中央交辦的任務。. 本文希望透過檢視十堰市政府與上級政府及地方行動者的互動來勾畫出地. n. al. i n C 方政府的行爲模式，同時探討其行爲背後的原因。 hengchi U. v. 關鍵字：南水北調中綫工程，水源地，環境治理，保水質，貧困. I.

(3) Abstract The south-to-north water transfer project is a great hydraulic engineering aiming at relieving water scarcity problem in Northern China. The Chinese central government plays an important role in building dams and transferring water through closed conduit. However, the more challenging problem is to guarantee the water quality of the water source area:Danjiankou Reservoir. As the main part of the reservoir is located in Shiyan city, it has no choice but to take responsibility of protecting environment and make sure that the water quality standard can be reached.. 治政 polluting industries are badly effected or even prohibited. 大As the result, the performance 立 of Shiyan is appreciated by leaders of all levels, but these measures are controversial.. Facing such arduous task, Shiyan spare no effort in reaching the goal, and some. ‧ 國. 學. Balancing between economic development and environmental protection is quite difficult, but as an extremely poor city, Shiyan City would rather protect aquatic. ‧. environment for northern people than develop economy for local residents. So the. sit. y. Nat. performance of Shiyan city aroused my interest.This thesis tries to throw light on how. io. al. n. and why it happened.. er. Shiyan governed the environment and how it react to pressures from above and below,. Ch. i n U. v. The conclusion is that Shiyan takes different strategies towards different actors,. engchi. and the reason is related to performance evaluation system and promotion. And the results are based on field work, books ,journals and so on.. Key words: environmental governance, water source region, South-to-North Water Diversion (SNWD) Middle Route Project (MRP),water quality, poverty. II.

(4) 致謝寫論文這一年多來，我的腦子裡時常冒出「我要把這人/事寫進致謝中」的想法。終於到了這個時刻，卻發覺下筆很難。翻開這三年來偶有間斷的日記，不禁又哭又笑。如果非要給這段時光下一個定義的話，我會認為這是我求學生涯中最快樂的三年。這三年來我收穫很多，成長很多。最清晰可見的成果就是這本論文了，因為這本論文的順利完成得益於許多人的幫助，所以在此我想一併向你們道謝。. 政治大在做我指導教授期間對我的悉心指教，您的每一次鼓勵對我而言都是立首先要感謝我的老師們。我最感謝我的導師王振寰教授，謝謝您. ‧ 國. 學. 一股巨大的能量，您嚴謹的治學風格和勤勉的治學態度始終激勵著我. 前進。我還要感謝黃書緯老師，這一年多來，您在我的論文上花費了. ‧. 太多心力，您的耐心和認真令我感激也催我奮進。另外，還要感謝我的口試委員簡旭伸教授和王信賢教授，你們總是盡心盡力地為我的論. y. Nat. sit. 文提供寶貴意見，令我受益匪淺。同時，還要感謝我的授課老師們：. er. io. 魏玫娟老師、蘇昱璇老師、彭立忠老師、林義鈞老師、劉曉鵬老師。. n. al 謝謝你們傳授寶貴的知識，更感謝你們賜予我知識以外的東西。魏老 iv C. n. hengchi U 師在為人處世方面始終是我學習的榜樣，您的學識和胸懷都令我敬佩. 不已；蘇老師認真、可愛又善良，是我心目中當之無愧的「女神」老師；彭老師從碩一開始就不斷給予我關照；林老師也給過我許多幫助和指引；劉老師的仗義更是令我銘記在心。除此之外，還要感謝所辦的馬姐和學姐，謝謝你們讓國發所成為一個溫暖的所在。這三年來給你們添了不少麻煩，謝謝你們的包容。其次要感謝我的受訪對象。沒有你們的幫助，我就無法得到最寶貴的一手材料。因為一些受訪者不願意透露姓名，所以在這裡我只列出他們的供職單位：十堰市南水北調辦、十堰市環保局、十堰市發改委、十堰市對口協作辦、十堰市經濟與資訊化委員會、丹江口市環保 III.

(5) 局、丹江口市水產局、丹江口護水隊、東風公司；需要感謝的受訪者還包括：鄖西縣的兩位姜農、丹江口市的兩位漁民和十堰市的一位汽車業者。為了能夠聯繫到訪談對象，我麻煩了太多人，在此感謝曾聖文、李傳瑞、洪文娥、王波、王迎翠、曹潤澤、王子豪、譚華平、祝偉、郭工、楊發杰。這段田野經歷不僅幫助我完成論文，更使我萌生「要做有溫度的社會科學研究」的想法。再次我要感謝我的同學和朋友們。謝謝國發所 103 級的同學們，感謝你們帶給我的美好回憶，也許這輩子見面的機會不多了，可是想到你們的名字，我的內心是歡喜的：品青、逸琪、霆妤、得祥、尚軒、. 治政大起進國發所的陸生朋友：添甜、銘揚和高岸，能與你們相伴三年我很立知足，希望我們可以常聚。謝謝我的同門師兄弟姐妹：凱源學長，你音豪、翔宇、承憲、思竹、彥竹、于萱、馨勻、敬峯、觀佑；還有一. ‧ 國. 學. 總是在無形中給我動力，讓我想要變優秀；婉臻學妹，你精湛的球技令我羨慕；正履學弟，希望你在學術道路上勇往直前；俊魁學長，希. ‧. 望你能順利拿到學位。謝謝我的室友們：婉秋、英宜、右祺，謝謝我. y. sit. Nat. 的好鄰居明惠。謝謝因各種機緣而相識的人：曾冉、立文阿姨、Elsa、. er. io. 周勇……除此之外，我更要感謝我的故交：鴨子、羊子、龍、XY、余哥、狒狒、loly、小黃魚、佩哥、倩妞、方奶奶、芒姐、624/333、曹 a. n. iv l C n 敏，謝謝你們一直都在。謝謝我的貓貓。也謝謝我未曾謀面的朋友們： hengchi U Wyman、Joey、千fa、Eason…… 最後我要感謝我的父母。謝謝你們生養我、愛護我，謝謝你們總是給我足夠的理解、尊重、包容與愛，謝謝你們不僅是父母也是朋友。能做你們的女兒我覺得既幸運又幸福。這篇論文獻給你們。. 李星月 2017 年 8 月 4 日. IV.

(6) 目录第一章緒論 ............................................................................................................................. 1 第一節前言 ......................................................................................................................... 1 第二節研究背景和研究動機 ............................................................................................. 5 第三節文獻回顧 ............................................................................................................... 14 一、中央——地方關係 ................................................................................................. 16 二、地方政府與地方行動者的關係 ............................................................................. 19 第四節研究方法 ............................................................................................................... 22 第二章十堰市與上級政府的互動 ....................................................................................... 24. 政治大第二節十堰市與北京市：對口協作 ............................................................................... 32 立第一節中央政府與十堰市政府：五河治理 ................................................................... 26. 第三節十堰市政府與湖北省政府 ................................................................................... 36. ‧ 國. 學. 小結 ..................................................................................................................................... 39 第三章十堰市與地方行動者的互動 ................................................................................... 40. ‧. 第一節十堰市政府與汽車業者 ....................................................................................... 40. sit. y. Nat. 第二節十堰市政府與縣市區政府 ................................................................................... 45. io. er. 第三節十堰市政府與十堰市市民 ................................................................................... 52 第四節十堰市政府與媒體 ............................................................................................... 57. n. al. i n U. v. 小結 ..................................................................................................................................... 60. Ch. engchi. 第四章十堰市政府行爲背後的根源 ................................................................................... 63 一、經濟 VS.環境：十堰市&縣市區 ........................................................................... 64 二、東風公司 ................................................................................................................. 75 第五章結論 ........................................................................................................................... 81 參考文獻 ................................................................................................................................. 85. V.

(7) 表次表 2- 1 五河及河長 ......................................................................................................... 31. 图次图 1- 1 南水北調工程線路示意圖 .................................................................................. 3 图 1- 2 南水北調中線工程路線圖 .................................................................................. 3 图 1- 3 丹江口水庫 .......................................................................................................... 4 图 1- 4 湖北省連片特困地區分布 .................................................................................. 9. 政治大. 图 1- 5 北京市行政区划图 ............................................................................................ 12. 立. 图 1- 6 十堰市行政区划图 ............................................................................................ 12. ‧ 國. 學. 图 2- 1 五河分佈圖 ........................................................................................................ 27. ‧. 图 4- 1 不同行動者關係圖 ............................................................................................ 63. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VI.

(8) 第一章緒論第一節前言現階段，關於中國環境治理的研究通常將經濟發展和環境保護視爲一對矛盾的組合。因爲從過去幾十年中國的發展實踐來看，GDP的飛速成長帶來的是自然資源的短缺和生態環境的惡化(Aden & Sinton, 2006; G. Chen, 2009; J. Chen, 2007; Lewis, 2013; Ma & Ortolano, 2000; Zeng & Eastin, 2007)。如今，愈發突出的環境問題不僅損害了中國的國際形象，更危及國人的身體健康。因此，中國政府不得. 政治大不採取措施落實環保責任以應對國內外壓力。中央政府最直接的辦法是透過一系立. ‧ 國. 學. 列政策指令將環保壓力轉嫁給地方政府。然而，對地方政府來講，經濟成長因關乎官員升遷、地方繁榮和穩定而仍具有較高的優先級。所以，中央的命令與地方. Nat. y. ‧. 的需求之間常常出現衝突。. io. sit. 而上述的矛盾和衝突在跨流域調水這一議題上表現得尤爲明顯。因爲跨流域. al. er. 調水的實現本身就是不同尺度上的、具有不同利益和談判能力的機構和行動者斡. n. v i n 旋的結果，調水不僅改變水資源的空間分布，還會對水源區的社會經濟生活産生 Ch engchi U 深遠影響。一般而言，水源區經濟發展程度較低，受水區經濟發展程度較高。然而，爲了保證調水水質，水源區政府不得不犧牲一部分産業和發展機會，同時還. 要投入大量人、財、物力用於水質保護，這無疑加劇了水源區的負擔。因此，相較於一般的地方政府，水源地政府所面臨的經濟發展和環境保護的矛盾更爲複雜，因爲這其中夾雜著中央政府、地方政府、地方行動者之間的利益衝突。本研究試圖以南水北調中綫工程水源地十堰市爲例來說明水源地政府是如何因應經濟發展與環境保護的雙重壓力，以及在此過程中地方政府與中央政府及地方行動者之. 1.

(9) 間的互動，進而呈現出水源地政府特殊的行爲模式。南水北調中綫工程水源地為丹江口水庫，該水庫橫跨湖北、河南兩省，且水庫的水 70%發源於陝南秦巴山區，因此鄂、豫、陝三省均爲水源地，這就意味著水源地保護牽涉省際協調與合作，但是本研究將焦點集中在湖北省十堰市，原因包括：第一，水源地丹江口水庫主體位於十堰，十堰市領土的 86.7%位於丹江口水庫上游1，十堰市特殊的地理位置决定其面臨的保水質任務最爲艱巨；第二，十堰市仍存在大量貧困人口，脫貧任務艱巨，發展經濟的願望更强烈；而十堰市特. 政治大堰市政府在環境治理上的表現迥异，爲配合國家的南水北調工程，十堰市做出了立. 殊的發展歷程决定了它所面臨的矛盾和問題更複雜。第三，成爲水源地前後，十. ‧ 國. 學. 許多犧牲；從結果來看，與同為南水北調中線工程水源地的其它縣市相比，十堰市的環境治理表現最為突出。. ‧. 成爲南水北調中綫工程水源地幷不是十堰人民集體選擇的結果，而是國家整. y. Nat. er. io. sit. 體的戰略安排，這一安排旨在通過工程手段解决北方缺水問題。事實上，南水北調這一構想早在 1952 年就提出來了。時任國家主席毛澤東同志在視察黃河時提. al. n. v i n Ch 出：「南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的。」到了 20 世紀 engchi U. 90 年代，水資源緊缺問題日益嚴峻。具體來講，占全國總人口 35%的華北地區創造了全國約 35%的 GDP，承擔著 37%的糧食供應，却只擁有 7.5%的水資源。水資源緊缺已經嚴重制約中國經濟社會可持續發展。1995 年 12 月，南水北調工程開始全面論證。經過數十年研究，南水北調工程總體格局定爲西、中、東三條綫路，分別從長江流域上、中、下游調水。2而位於長江中游的丹江口水庫則被確定爲南水北調中綫工程水源地，每年向河南、河北、北京、天津 4 省市沿線地區 1 2. 注：十堰全市自然面積爲 23639 平方公里，其中 20491 平方公里面積位于丹江口水庫上游。資料來源：人民網《南水北調大事記》http://politics.people.com.cn/n/2014/1228/c1001-26286675.html 2.

(10) 的 20 多座城市提供 95 億立方米生活和生産用水，中遠期規劃每年調水量將達 130 億立方米。3南水北調中線工程已於 2014 年 12 月 12 日正式通水，這條長達 1432 公里的管綫源源不斷地將丹江口水庫優質的水資源輸送給北方地區。. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 图 1- 1 南水北調工程線路示意圖. 来源：http://gb.cri.cn/3601/2004/09/14/[email protected]. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 图 1- 2 南水北調中線工程路線圖来源：http://www.greenwatercredits.net/content/china. 3. 資料來源：中國南水北調網 http://www.nsbd.gov.cn/zx/gdxx/201406/t20140611_352462.html 3.

(11) 立. 政治大图 1- 3 丹江口水庫. 来源：goo.gl/aexJ33. ‧ 國. 學. 由此，丹江口庫區主體所在地——十堰市的發展軌跡被改寫。因爲丹江口大. ‧. 壩加高工程會淹沒大量田地房舍，18 萬十堰人民被迫移居他鄉。4然而，對十堰. y. Nat. er. io. sit. 市長遠發展影響更為深刻的是「保護水源地、涵養水源地」這一重任。國務院要求十堰市必須在長期的發展階段中始終保持對丹江口庫區的保護，確保庫區水質. al. n. v i n C h 2049 年達到國家保持在國家 II 類水以上標準，力爭至 e n g c h i U I 類水準。面對這一硬 5. 6. 性要求，十堰市政府別無選擇。近年來，十堰市先後獲得「全國綜合實力百强城市」、「國家衛生城市」、「國家園林城市」等榮譽稱號，近期更是拿下「國家森林城市」這塊招牌。7這些. 4. 資料來源：http://www.chinacitywater.org/wx/91424.shtml 按照《中華人民共和國地表水環境品質標準》，依據地表水水城環境功能和保護目標，我國水質按功能高低依次分爲五類。I 類水質良好，地下水只需消毒處理，地表水經簡易淨化處理(如過濾)、消毒後即可供生活飲用。II 類水質受輕度污染，經常規淨化處理(如絮凝、沉澱、過濾、消毒等)後，可供生活飲用。 III 類水質經過處理後也能供生活飲用。III 類以下水質惡劣，不能作為飲用水源。劣 V 類水，即污染程度已超過 V 類的水。 6 資料來源：十堰政府網 http://www.shiyan.gov.cn/xwzx_2477/syyw_2479/201604/t20160407_325883.shtml 7 資料來源：http://www.sywater.gov.cn/slxw/mtzs/201609/t20160921_652050.shtml 5. 4.

(12) 榮譽的獲得離不開十堰市在水源保護上的付出和努力，但是，在四年前，也就是南水北調中綫工程正式通水前一年，十堰市曾因一起水污染事件走上了輿論的風口浪尖。 2013 年，中央電視臺財經頻道《經濟半小時》節目播出了《流向丹江口》這一報道，披露了十堰市神定河污水處理廠將重度污染且未經處理的污水偷偷排入河流這一現象，這起看似平常的排污報道之所以引起轟動是因爲神定河是漢江的一條支流，貫穿十堰市區，最終將匯入丹江口水庫，而丹江口水庫是北方人民的. 政治大. 大水缸。這期節目一經播出就引起社會各界的極大震撼，也不可避免地給十堰市. 立. 政府施加了更大的環境壓力。. ‧ 國. 學. 在中國的威權體制下，作爲國家南水北調這一重大戰略安排上的關鍵環節，水源地政府必須服從中央的安排，切實做好水源保護工作，但這起污染事件似乎. ‧. 說明這種威權體制幷非鐵板一塊。可以想見的是，這其中一定有著複雜的利益糾. y. Nat. er. io. sit. 葛。更值得注意的是，這起污染風波之後，水源地政府的環境表現出現了大的轉向。那麼，水源地政府是如何處理這些利益衝突的呢？以及它為什麼會這樣做呢？. al. n. v i n Ch 本研究將以地方政府作為研究主體，探討水源地政府在經濟發展與環境保護 engchi U. 上的權衡取捨，從中檢視中央—地方關係以及地方政府與地方行動者的關係圖景，進而明確跨流域調水中「保水質」任務得以完成的原因及背後的政治意涵。接下來先介紹研究背景和研究動機，緊接著追溯以往關於南水北調工程的相關研究，然後探討環境治理過程中牽涉的中央——地方關係、地方政府與地方行動者關係，幷指出以往研究未能充分解釋跨流域調水中水源地政府的行爲模式。. 第二節研究背景和研究動機 5.

(13) 「流向丹江口事件」給十堰市政府部門造成的震動超乎想像，風波平息之後，十堰市環保部門的官員坦言「流向丹江口事件對十堰市環保部門而言猶如一場地震」8，因爲「事發後的半年之內，十堰市環保局幾乎每天都要迎接媒體的采訪或督察組的調查，同時還要經受各種暗訪。」9 事實上，在事件爆發後的第一時間，十堰市政府就召集市南水北調辦、綜合執法局、水利水電局、環保局、住建委、監察局、國土資源局、林業局、移民局等部門召開緊急會議，成立神定河污水處理廠排污調查組，由市南水北調辦、綜. 政治大. 合執法局、水利水電局、環保局、住建委、監察局等部門參加，會後即進駐神定. 立. 河污水處理廠全面調查。10. ‧ 國. 學. 事件後續調查結果表明，媒體宣稱的「偷排污水」的說法幷不成立，所謂「偷排」實際上是污水從污水處理廠所設計的溢流口流出，其根源在於污水處理廠本. ‧. 身納污能力的缺陷。而外界所擔心的污水匯入水庫影響庫區水質的情况也幷不存. y. Nat. er. io. sit. 在，因爲丹江口水庫水域面積廣，水體具有强大的自淨能力。但是這一事件的曝光及後續的輿論壓力却讓十堰市政府蒙上巨大的陰影。. al. n. v i n Ch 此後，「保護水質」這項任務在十堰市的地位被提升到前所未有的高度。在 engchi U. 南水北調中綫工程正式通水之前，十堰市政府在全市範圍內開展了「清水行動」、「迎調水百日攻堅戰」等一系列旨在「保水質」的活動，還針對十堰市五條污染較爲嚴重的河流成立了「五條河治理指揮部」統籌規劃「五河治理」工作，以確保水質安全。不僅如此，十堰市還采用和借鑒了環境治理的新理念和新方法，譬. 資料來源：同十堰市環保局陳姓官員訪談，訪談人：李星月，於 2016 年 7 月 21 日在十堰市環保局宣傳科辦公室。 9 資料來源：同上。 10 資料來源：十堰市委市政府門戶網站《市委市政府高度重視央視報道》 http://www.shiyan.gov.cn/xwzx_2477/syyw_2479/201306/t20130620_258435.shtml 8. 6.

(14) 如「污染的第三方治理」、「河長制」、「雙隨機」、「環保一票否决制」等。同時，十堰市也確立了「外修生態，內修人文」的立市戰略，而十堰市市委書記和市長也因對環保的高度關注被外界稱爲「環保書記」、「環保市長」。這起負面報道看似給十堰市的環保工作注入了正面的力量，但是，當我們仔細探查十堰市政府在環境治理方面的種種表現，會發現十堰市政府的治污行爲與自身經濟發展程度幷不匹配。而要對這種狀況有更深刻的理解，需要先瞭解十堰市的歷史脈絡。. 政治大將全國分爲「三綫」，再依據「分散、靠山、隱蔽」的選址原則，對我國落後的立 20 世紀 60 年代，中國國家領導人因應緊張的國際形勢，按照工業發展水準，. ‧ 國. 學. 西部地區工業發展進行了重點投入(耿曙, 2001)。在這樣的契機之下，中國第二汽車製造廠得以落戶於湖北省西北部交通閉塞的小山村——十堰。自 1969 年第二. ‧. 汽車製造廠入駐建市以來，經過 50 多年的發展，十堰從一個小山村躍升爲一座. y. Nat. 工業爲主導的産業體系。. al. er. io. sit. 現代化的汽車城，基本形成以汽車、水電、冶金、化工、能源、紡織、建材等重. n. v i n Ch 汽車及其配套産業的發展帶動了十堰市城區及周邊地區的「經濟起飛」，但 engchi U. 它同時也擴大了城鄉差距。爲了縮小這種差距，十堰市政府開始鼓勵各縣市因地制宜地發展自身特色産業以繁榮縣域經濟。20 世紀 90 年代初期，鄖西縣委縣政府在充分調研的基礎上，確定了黃薑發展目標，鼓勵農民大量播種黃薑，就地加工黃薑産品出售，爲十年九旱的貧困山區人民找到了一個經濟價值高、耐旱性强的致富産業。經過數十年的發展，黃薑産業已成爲鄂西北農村的一大支柱産業，是當地農民脫貧致富奔小康的捷徑。與這種狀況類似的還有丹江口市的網箱養殖產業，網箱養殖是丹江口市政府從 20 世紀 80 年代開始鼓勵發展的産業，一些農. 7.

(15) 民受到政策感召，紛紛圍網養魚，搖身一變成爲漁民，經過幾十年的探索和發展，庫區周邊的網箱養殖已經具有相當規模，也爲丹江口市帶來了巨大的收益。這些産業的發展確確實實帶動了十堰市的地方經濟，提升了人民的物質生活水準。統計顯示，1980 年十堰市人均 GDP 為 416 元，2015 年為 38431 元。11然而，就在十堰市奮力謀求發展之際，它却因自身水資源優勢，成爲南水北調中綫工程水源地，幷被戴上了一道「緊箍咒」——保護水源地，保證水質。爲此，十堰市必須轉變以往的産業結構，幷加大環境治理力度。. 政治大黃薑在加工水解過程中會産生大量高濃度强酸性有機廢水，而這些廢水也成爲外立雖然之前縣市政府均大力支持發展黃薑種植，但是，由於生産工藝的局限，. ‧ 國. 學. 界質疑污染丹江口水庫的「禍首」，因此從 2007 年 7 月開始，十堰先後關閉了 106 家黃薑企業，舍去 100 萬畝黃薑基地。12 而丹江口市的網箱養殖産業也未能. ‧. 倖免，雖然經過幾十年的探索和發展，庫區周邊的網箱養殖産業爲丹江口市帶來. y. Nat. er. io. sit. 了巨大的收益。但是，網箱養殖有影響丹江口庫區水質的風險，所以爲了確保調水水質達標，丹江口市政府下定决心取締網箱養殖，爲此，許多漁民不得不放弃. n. al. 幾十年來維生的手段。. Ch. engchi. i n U. v. 除了産業政策對涉水産業有一定影響之外，環境政策也有類似的作用。近幾年來，十堰深入開展「清水行動」、「向三大污染宣戰」、「百日攻堅」、「零點行動」等專項執法行動，先後關閉不達標企業 31 家，對 500 多家企業下達整改通知書，下達處罰 600 多萬元。十堰市政府爲了保護水質而實施的這一系列産業政策和環境政策無異於「自. 11. 資料來源為《2015 年十堰市國民經濟和社會發展統計公報》網址：http://www.10yan.com/2016/0405/300729.shtml 12 資料來源：中國南水北調網 http://www.nsbd.gov.cn/zx/zxdt/201412/t20141217_362957.html. 8.

(16) 廢武功」。因爲這些政策的落實會影響十堰市的經濟發展，而十堰市本身面臨嚴重的貧困問題。十堰是集老、少、山、邊、窮、庫於一體的全國集中連片特困地區，所轄 8 個縣市區均被納入國家秦巴山片區規劃範圍，是國家《秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅規劃》確定的三大中心城市之一。十堰貧困面廣、貧困人口多、脫貧難度大、返貧率高。2014 年底的統計數據顯示，十堰市總人口為 346.97 萬人。在當年的建檔立卡過程中，共識別出貧困村 456 個、貧困戶 26 萬戶、貧困人口 82.98 萬人13，這意味著平均每 4 個十堰人中有 1 個爲貧困人口。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 图 1- 4 湖北省連片特困地區分布来源：http://www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/8771.htm. 面對建市以來就嚴重傾斜的産業結構、粗放的産業模式和亟待改善的貧困狀態，十堰市毅然選擇了保護水源地這一中央交辦的任務。當「保水質」、「迎調水百日攻堅戰」、「一江清水北送」這種口號不斷出現在地方新聞報道、宣傳看板上時，我們不禁思考十堰市政府所選擇的環保路綫是爲誰服務的。在十堰市被 13. 資料來源爲秦楚網，網址：http://www.10yan.com/2014/0730/107317.shtml 9.

(17) 確定爲南水北調中綫工程水源地之前，十堰市的宣傳文件當中從未將「保水質」單獨提出來，因爲水同其他自然資源及生存要素一道構成十堰人民的生活環境。而當十堰市成爲水源地之後，一部分的水開始被分離出去，此時，「保水質」的指向性就變得非常明顯，從本質上講，「保水質」是爲了因應中央的要求，確保受水區人民的利益。十堰市政府頂著地方利益團體的强大壓力明目張膽地討好中央政府和受水地區，實在頗爲吊詭。那麽十堰市政府行爲背後的誘因是什麽？無疑，「流向丹江口事件」可以被視爲一根導火綫。「偷排污水」被「中央. 政治大政府迫於外界壓力，開始注重環保。這種說法看似合理，但它僅僅爲十堰市短期立電視臺」這一頗具影響力的媒體曝光之後，立刻引起全社會的廣泛關注，十堰市. ‧ 國. 學. 的環境治理行爲提供了解釋，幷不足以揭示十堰市長期行爲的根源。而另一種說法則認為，過去若干年來的經濟成長改善了十堰人民的生活水準，. ‧. 在基本生存需求得到滿足之後，人們的環境意識不斷高漲，這對政府的環保工作. y. Nat. er. io. sit. 形成壓力。這種說法乍看之下也有一定道理，但它卻隱含兩個假設：一是十堰人民的基本生存需求均已被滿足；二是存在一個「具有共同環境訴求的十堰人民」. al. n. v i n Ch 形象。很顯然，這兩個假設都不成立。如前文所述，一方面十堰市仍然存在大量 engchi U. 貧困人口，另一方面十堰人民本身也不能被視爲一個「利益共同體」。過去幾十年來，在政府積極引導下圍繞污染産業而獲利，如今却成爲産業結構調整犧牲品的薑農、漁民和汽車業者們，必然具有截然不同的利益訴求。從經濟角度來考察可以發現，中央和受水省份爲了盡可能彌補水源地人民所做的犧牲，從資金、技術、人才等方面對十堰進行了回饋。雙方通過《丹江口庫區對口協作規劃》、《關於全面推進丹江口庫區對口協作工作的意見》、《支持十堰中關村科技成果産業化基地建設發展的若干政策》、《2014 年對口協作工作. 10.

(18) 要點》和《對口協作資金管理辦法》等一系列文件，確定了對口協作工作的指導原則、近遠期目標、工作機制、支持政策、資金管理等內容。在資金方面，2014 年 4 月底，國家發展改革委員會正式下達十堰市水污染治理類中央投資計畫專案 49 個，下達中央投資 10.46 億元；在技術交流方面，根據《十堰中關村科技成果轉化基地建設總體規劃》，建成了十堰中關村科技成果轉化基地；在人才交流方面，確立了幹部雙向挂職的機制，加强輸水區和受水區的相互理解與溝通；在專案合作方面，截止 2014 年，確立了協作專案 63 個，總投資 22.1 億元，援助資. 政治大個、産業投資專案 1 個，援助資金立 1.92 億元；合作類專案 37 個，專案涉及到幹金 2.25 億元。其中，援助類專案 24 個，含産業類專案 10 個、生態環保專案 11. ‧. ‧ 國. 14. 學. 部人才培訓、商務活動、招商推介、技術平臺建設等方面，援助資金 3300 萬元。. 另外，受水區與水源地之間也建立了對口協作機制。根據《北京市南水北調. y. Nat. io. sit. 對口協作實施方案》和《北京市南水北調對口協作規劃》，北京市確定了區（縣）. al. er. 「一對一」協作關係和對口協作資金。其中涉及十堰 9 個縣市區的結對關係分別. n. v i n 是：海澱區—丹江口市，大興區—茅箭區，東城區—鄖陽區，豐臺區—張灣區， Ch engchi U 房山區—房縣，石景山區—竹山縣，密雲縣—竹溪縣，平穀區—鄖西縣，通州區. —武當山特區。2014 年至 2020 年，北京市每年安排 5 億元協作資金，平均分配到河南、湖北兩省，其中十堰每年將得到 2.25 億元資金支持。15. 資料來源：十堰市委市政府門戶網站《十堰市發展和改革委員會 2014 年工作總結》網址：http://www.shiyan.gov.cn/sysgovinfo/sfzhggwyh/sfgwgkml/ywgz/gzzj/201511/t20151117_10750.shtml 15 資料來源：新華網《碧水丹心寄深情——北京十堰對口協作綜述》網址：http://www.hb.xinhuanet.com/2015-10/28/c_1116966594.htm 14. 11.

(19) 立. 政治大. ‧ 國. 學. 图 1- 5 北京市行政区划图. 来源：http://beijinging.zening.info/hotel_china/Beijing.htm. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 图 1- 6 十堰市行政区划图来源：维基百科. 12.

(20) 受水區對水源地的補償看似爲水源區政府積極履行環境責任提供了經濟上的誘因，但是這種說法也不可靠，有資料顯示，十堰市在南水北調中綫工程實施期間，僅因企業關閉、企業遷建、發電减少等原因，財政收入每年减少 6.48 億元。而田野資料也對「經濟誘因說」提出質疑，因爲十堰市的環境治理工作曾面臨嚴重的資金困難。據十堰市南水北調辦公室官員介紹，2013 年十堰市開展五河治理工作時，十堰市政府爲五河治理編制的預算金額爲 17.46 億元，但是因爲. 政治大. 「五河治理」是「十二五」規劃審批過后派生出來的項目，所以十堰市最終獲得. 立. 的國家支持資金只有 3 億元，剩下的資金只能由十堰市政府自行籌措。而同在資. ‧ 國. 學. 金方面遇到難題的還包括丹江口市的取締網箱養殖作業。丹江口市爲了保證順利. ‧. 完成取締網箱工作，成立了取締網箱指揮部，該指揮部爲從事網箱養魚的漁民制. sit. y. Nat. 定了一套低標準的賠付方案。據測算，清除庫區網箱養魚和圍欄養魚需補償資金. n. al. er. io. 12 億元。然而，在取締網箱過程中，丹江口市以上的各級政府（十堰市政府、湖. i n U. v. 北省政府、中央政府）均沒有給予資金支持，取締網箱所需的巨額資金全部得依靠丹江口市政府自行解决。. Ch. engchi. 面對十堰市自身嚴重的貧困問題、環境治理耗費大量資金以及經濟激勵不足的狀况，十堰市最高領導人仍然表現出對環保的高度關注。「國家環保部門的一些專家來采訪市長市委書記，都說沒見過這樣的市長市委書記，就像環保專家一樣，說一些環保專業詞彙，能說得頭頭是道」16，「我們的市長市委書記把每個月的水質監測報告都放在隨身的公事包裡。」17訪談過程中聽到非常多關於市長. 資料來源：同十堰市環保局陳姓官員訪談，訪談人：李星月，於 2016 年 7 月 21 日在十堰市環保局宣傳科辦公室。 17 資料來源：同十堰市南水北調辦黃姓官員訪談，訪談人：李星月，於 2016 年 7 月 22 日在十堰市南水 16. 13.

(21) 市委書記注重環保的描述。十堰市在經濟落後、發展願望強烈的情況下，為何願意犧牲經濟利益而履行環保責任是本研究想要探討的中心議題。而爲了回答這個問題，會先梳理以往文獻對於南水北調工程的研究，然後從尺度這個認知層面出發探討以往研究當中對於中央——地方關係、地方政府與地方行動者關係的討論。. 第三節文獻回顧南水北調工程規劃論證以來，不少社會科學研究者致力於對這項工程可能造. 政治大成的生態環境(F. Chen & Xie, 2010; Zhang, 2009; Zhuang, 2016; 张家玉 et al., 2000) 立. ‧ 國. 學. 和社會經濟(Cernea, 1997; B. Crow-Miller, 2014; Moore, 2014; 段跃芳 & 孙永平, 2010)影響進行研究，也有學者將其視爲國家整體的戰略安排，分析其政治意涵. ‧. (Berkoff, 2003; B. L. Crow-Miller, 2013; J.-H. Wang & Huang, 2013)。. y. Nat. io. sit. 而關於南水北調中線工程水源地保護這一議題，大多數學者則將研究焦點放. al. er. 在水源地的生態補償上。這是因爲水源地常常需要在經濟發展方面做出犧牲，即. n. v i n 需要通過限制本地經濟發展、降低用水量、减少污水排放來保證將更優質的水資 Ch engchi U 源供給下游受水區。學者們希望透過厘清生態補償的內涵和外延，補償主體、補. 償標準、補償方式等來建立一整套可靠的補償體系(徐田红, 2011)，這樣一方面可以减少對水源地的剝奪，另一方面可以推進水源區的生態補償及水源地保護，從而促使水源地持續提供優質水資源。生態補償的主體一般分為三個部分：政府、市場和第三部門。政府提供財政政策、專項資金和專案補償，市場則主要是搭建生態環境稅費補償、環境産權交易補償和環境責任保險平臺，第三部門則是借由. 北調辦公室。 14.

(22) 中綫工程水源公司和供水有限責任公司來進行運作，除此之外，NGOs 也需要發揮監督、資源整合的作用(张杰平, 2012)。經過長期探索，中國政府推出了「流域生態補償機制」，該機制試圖將生態環境服務付費（PES）和「污染者負擔」原則緊密結合，以减少水源區的淨水成本以及用於流域保護的間接成本。雖然這種機制已經在多種不同的經濟背景下試點成功(陈尉, 刘玉龙, & 杨丽, 2010)，但是它尚未在十堰市落實。在關於水源地生態補償的研究中，探索「對口幫扶」的新模式也常常是一個. 政治大斌, & 梁钰清, 2010)等都是較常出現的構想。在實地調研過程中，有的官員認爲立. 重要的討論面向，譬如建立經濟開發區，或者搭建交流平臺(刘建林, 梁倩茹, 马. ‧ 國. 學. 目前水源地多依靠申報項目的方式獲得國家的資金支持，這種方式過於耗費人、財、物力，且有相當大的不確定性，所以國家應為水源區設立專項資金或使水源. ‧. 區享受特殊的區域政策，以確保其永續發展。. y. Nat. er. io. sit. 上述研究方向都頗具學術和實踐意義，但是這些研究較少去關注水源地自身的發展脉絡，以及水源地政府爲了因應國家政策而與中央政府及地方行動者之間. n. al. 的矛盾、衝突與互動。. Ch. engchi. i n U. v. 尺度(scale)是探討中央——地方關係時經常運用的角度(Bai, 2007)。尺度不是本體論上預先存在的現象，而是從社會和認識論角度建構的概念(Clarke-Sather, 2012)。尺度不是變項或過程之間預想的或恒定的關係，而是基於不同政治、經濟層級的行動者間的權力結構不斷被定義和重建的關係(Silver, 2008)。地方關於環境的决策和行動絕不單純是地方的行爲，它受限於不同地理和管理尺度上的國家及非國家行動者的價值、優先級和政策(Watts & Peet, 2004)。因此接下來會梳理環境治理過程中的中央——地方關係，地方政府與地方行動者關係。. 15.

(23) 一、中央——地方關係關於中央地方關係的討論，一般會從人事權和財權的角度切入。中國是單一制國家，具有明顯的層級制特徵，正式的權力流向是自上而下的。在中國式的黨國權威政治體制之下，人事任免權是高度集中的，上級黨委的競爭性選拔和任命是産生地方官員的主要方式。20 世紀 80 年代初，鄧小平等人提出「幹部四化」的幹部隊伍建設標準。1984 年中央决定適當下放幹部管理權限，以「下管一級」取代「下管兩級」作爲新的幹部管理體制。這項改革激發了各級地. 政治大 Edin(Edin, 2003)認爲崗位責任制不僅是提升政府效率的一種手段，也是上級立. 方政府的活力，也爲「晉升錦標賽」的運行提供了基礎。. ‧ 國. 學. 控制下級、調節中央—地方關係的管道。上級政府透過設立一系列指標對下級進行考核，而考核指標按其重要程度被分爲：一般指標、硬指標和一票否決。. ‧. 中央政府通過幹部考核指標體系向地方官員傳遞其意志和政策優先性，而地. y. Nat. 力放在那些可測度的標準上(周雪光, 1994)。. al. er. io. sit. 方官員則從中解讀中央政府的政治激勵(冉冉, 2013)。也因此，地方官員會將注意. n. v i n Ch 除了人事權之外，中央政府還通過對財權的控制來調節中央—地方關係。中 engchi U. 國的稅制改革歷經不斷「收放」的過程之後，最終確立了具有中央集權特徵的「分稅制」體制。雖然分稅制設計的是中央財政和省級財政之間的分配格局，但是按照中國目前的財政體制設計，每一級政府都有權决定它與下一級政府的財政劃分辦法，所以財政壓力向下轉移，最終造成基層政府的財政困難。這種財權和事權不相匹配(周业安, 2000)的改革對於地方政府的行爲有著深遠影響，最典型的表現是「土地財政」的大量存在，而中央—地方關係也因此開始變得複雜起來。因為在實際運作過程中，中央並不是唯一的權力中心,且各級政府都存在著. 16.

(24) 「利他」和「自利」的雙重動機(谢庆奎, 2000)，所以會出現不同層級的政府官僚執行、詮釋或扭曲政策以滿足自身利益的狀况 (Blecher & Shue, 1996) 。 Mertha(Mertha, 2009)認爲中央制定的政策對於執行政策的垂直機構和地區有很强的可塑性，政策的結果通常是執行機構將自身的利益整合到政策目標中。而這種中央——地方關係的矛盾在環境治理領域表現得尤爲明顯。Bryan Tilt 認爲中央政府負責制定環境政策，傳播環保論述，而地方政府遵照執行這些規則。中央政府和地方政府遵循不同的發展模型：中央政府遵循理想化的永續發展模型. 政治大型(pragmatic sustainable development model)。具體來說，中央政府出於國際和國立 (idealized sustainable development model)，地方政府遵循實用主義的永續發展模. ‧ 國. 學. 內壓力，借用國際上對於永續性的理解來制定相應的環保政策，而中央政府産出的政策再由具備專業知識的科學家與官僚來執行。相反，地方政府則一方面受到. ‧. 中央政府政策和指令的約束，另一方面受自身所處脉絡的影響（譬如地方需要在. y. Nat. al. er. io. 題）(Tilt, 2013)。. sit. 環境效益和經濟利益之間進行權衡取捨，或者地方政府面臨人力、技術與資金難. n. v i n Ch 環境治理涉及不同層級政府間的分工和指揮，分工與授權造成的政策分殊往 engchi U. 往造成上下級政府間的政策衝突。在過去相當一段時間，地方政府普遍將經濟發展作爲最重要的目標，因爲保持經濟增長既是一種國家戰略，又使得地方政府在同級競爭中取得優勢地位，還能够改善普通民衆的就業和生活水準(杨雪冬, 2012)。這導致上級制定的一些環境政策，因爲與地方政府或領導者的既有利益産生明顯衝突，而造成執行力度不足的問題(王振寰, 湯京平, & 宋國誠, 2011)。Landry 等人的(Landry, Lü, & Duan, 2015)的研究表明經濟上的表現對於不同層級官員的意義是不同的，對於較低層級（縣、市）官員而言，能否在晉升中取勝較為仰賴官. 17.

(25) 員發展地方經濟的能力，而對於較高層級（省級）的官員而言，政治關係、派系支持等因素對晉升的意義更顯著。Jing Wu(Wu, Deng, Huang, Morck, & Yeung, 2013)等人的實證研究結果表明，市一級政府在環保方面的支出會對該市市長市委書記的升遷造成負面影響。相反，市一級政府 GDP 的增長與市政府官員升遷間呈正相關關係。學者冉冉(冉冉, 2013)在詳細考察了中國中央政府的政治激勵和地方環境治理之間的關係後發現，幹部考核體系是目前中央政府對地方官員的核心激勵方式，. 政治大治激勵常常是模糊不清、互相矛盾和衝突的，在這種情况下地方政府常常選擇犧立而這一體系仍然體現出明顯的「壓力型體制」的特點。但是，中央政府的各項政. ‧ 國. 學. 牲環境指標而完成其他更具優先性的指標。. 早在 1996 年，國務院就規定各級政府對本轄區總體環境質量負責，各級政. ‧. 府必須整合具體的環境目標到轄區的經濟和社會規劃中(Wing-Hung Lo & Tang,. y. Nat. er. io. sit. 2006)。而本研究的複雜性在於水源地的環境治理超出了以往對於轄區的定義。跨流域調水是國家運用政治權力解決水資源地區分配不均的手段，調水不是一個. al. n. v i n Ch 政治中立的過程，一個地區供水量的增加會改變其它地區的社會—物理條件。受 engchi U 水區享受著水源地環境治理帶來的正外部性，而水源地則承擔其負外部性（譬如. 經濟增長緩慢、失業等）。因此，水源地環境治理的意涵需要被放在一個更大的空間尺度上去思考。地方政府對中央政府的回應程度取决於地方政府的能力、動機和限制。地方政府的動機通常是主要的地方政府官員（地方政府領導人）動機的集體表達。在官員行爲評估體系之下，官員晋升的機會與官員回應上級政府需求時的表現密切相關。地方政府要回應上級政府的激勵、法律、法規，同時地方政府的行爲也受. 18.

(26) 限於自身所處的政治、法律、管理和社會架構。地方政府行爲不受公衆觀點的影響，因爲責信體系是自上而下的，下級政府只需對上級政府負責(Qi, Ma, Zhang, & Li, 2008)。但是，對十堰市政府來講，它不能僅僅關注上級政府的壓力，因爲地方政府處在地方的發展脉絡之中，它所面臨的來自基層政府的壓力是真實存在的。水源地自身貧困問題嚴重，發展經濟的意願强烈。爲了保護水質，一大批人的利益直接受到損害，這些「利害關係人」是地方政府日常工作中需要接觸的對象。雖然. 政治大意，會造成基層的不穩定甚至反彈，這同樣會影響其執政表現。因此接下來將回立. 中國的官員考核制度使得官員只需要對上級負責，但是如果地方官員一味忽視民. ‧ 國. Nat. y. ‧. 二、地方政府與地方行動者的關係. 學. 顧地方政府與地方行動者的關係。. io. sit. 根據上文對中央——地方關係的討論可以知道，地方政府官員有誘因去服從. al. er. 中央的安排，但不容忽視的是，地方官員在落實環保責任時也受其所處環境影響。. n. v i n 在中國現行的體制之下，環境監督分權的本質使得檢視中央層面的政策制定，以 Ch engchi U 及地方層面的政策執行同樣重要(Weller, 2006)。. 在過去，環保法規中有一些模糊地帶，使得地方執行機構擁有相當多的自由裁量權，因此造成腐敗叢生。現階段，中國在環境法規體系構建上已經取得了巨大的進步(Ma & Ortolano, 2000)。然而，法規執行過程中仍然存在一些問題。作爲環境執法機構的環保局，其表現直接關係到環境狀况，但是因爲地方環保局的年度預算資金來自於地方政府而非上級環保機構，所以環保局更加依賴地方政府(Jahiel, 1998)。也因此，其環境決策會受到地方政府偏好的影響。市長辦. 19.

(27) 公室通過兩種方式影響環境法規的執行，一是在企業不合環保要求的情况下，讓環保局對新建項目「開綠燈」，二是使環保局放弃對違規企業的處罰(Ma & Ortolano, 2000)。也就是說，在决定如何處理違反環境法規的企業時，環保部門通常需要考慮地方政府所設定的非環境的標準。地方官員與企業主管間的私人關係、地方官員對於失業及其可能引發的社會動蕩的擔憂、官員腐敗等都會影響國家環保法規在地方的落實情况(Economy, 2005)。環境法規執行不良根源於國家法規和地方利害關係人的利益衝突。這種利益. 政治大人員是依靠某個污染産業維生，地方居民、政府、企業之間關係密切，互相依賴，立衝突造成地方缺少合法性，且地方行動者抗拒法規的執行。在一些地方，大量的. ‧ 國. 學. 大多數身處其中的人是不支持嚴格執行環境法規的，因爲這樣會破壞鏈條上各環節的相互依賴關係，進而傷害自身利益。所以，當某地的大多數收入直接或間接. ‧. 依賴污染活動，或者沒有其他有效的收入來源時，則極少有行動者願意支持嚴苛. y. Nat. al. er. io. 順暢(Van Rooij, 2006)。. sit. 的環境執法活動。相反，當存在可供選擇的收入來源時，環境法規的執行就較為. n. v i n Ch 環保機構在進行環境執法過程中有一項重要的任務就是對污染企業進行懲 engchi U. 處。中國的排污收費制度是世界上最全面的之一。根據這個體系，中央政府設置排污收費標準和結構，地方政府環保機構則負責向排污企業收費。Dasgupta et al. 的研究表明實際的排污費徵收因地區經濟發展狀况和環境質量而异：在重度污染地區，空氣和水污染收費較高(Dasgupta, Wheeler, & Huq, 1997; H. Wang & Wheeler, 2000)。也有文獻探討了環保機構在徵收排污費過程中，污染企業議價能力的决定因素：企業排汙的社會影響（以投訴多寡來衡量）越大，則該企業在議價時能力就越弱；國有企業較私營企業議價能力強；財務狀況較差的企業有相對較強的. 20.

(28) 議價能力(H. Wang, Mamingi, Laplante, & Dasgupta, 2003)。在中國的情境下，國家在環境政策執行上扮演重要角色，但是國家能力本身不足以完全解釋相應的執行狀况。政府執行政策的承諾以及公衆參與都是重要的因素(Schwartz, 2003)。Weidner and Janicke(Jörgens, Weidner, & Jänicke, 2013)檢視了一系列構建國家環境管理能力的關鍵要素。其中包括支持環保的行動者，譬如政治家、政府官員、NGOs、市民。Economy(Economy, 2005)也認爲假定地方層面環境法規的執行會受到地方幹預的破壞，中央尋求通過政府外的力量對地方企業. 政治大草根組織和媒體。儘管處於利益的考量，中央鼓勵環境 NGOs 在地方層面扮演看立. 和官員施壓以改善環境法規執行的品質。這些外部力量包括正式註冊的 NGOs，. ‧ 國. 學. 門狗的角色，但是也通過一系列法規限制 NGOs 的活動。許多環境 NGOs 的成功取決於它同媒體的關聯。媒體在向中央反映地方法規執行狀况上也扮演重要角色。. ‧. 另外，Economy(Economy, 2005)還認爲，在環保上表現積極的城市有幾個共. y. Nat. er. io. sit. 同特點：第一，市長是強有力的，且支持環保的。第二，這些環保模範城與國際社會有著密切的聯繫，這使得它們擁有技術、政策等方面的便利。第三，這些地. al. n. v i n Ch 方人均 GDP 較高，因此地方領導人有足夠的資金投入到環境保護。 engchi U. 十堰市的産業結構調整和環境政策落實觸動了地方行動者的利益，也遇到許多阻礙。但十堰市仍然堅决而有效地執行中央保水質的任務，這種選擇與水源地自身的發展狀態極不匹配。而以往的研究較少關注水源地自身的發展脉絡，以及在這種背景下，水源地政府所面臨的經濟和環境的挑戰。因此本研究希望通過探討南水北調中綫工程水源地十堰市政府如何回應其在環境治理中所面臨的挑戰，來分析其背後所體現的中央——地方關係以及地方政府與地方行動者關係。. 21.

(29) 第四節研究方法本節將介紹本研究所採用資料的來源及和研究架構。資料來源本研究以 2016 年至 2017 年在十堰市所做的三輪田野調查資料作為分析的基礎。第一輪田野調查時間為 2016 年 7 月中至 8 月中，共採訪 11 人，其中包括十堰市扶貧辦、十堰市南水北調辦、十堰市環保局、丹江口市水産局、丹江口市「護水隊」（正式名稱爲丹江口市環保管理站）等相關部門的官員，還包括丹江. 政治大貧困村村幹部等。第二輪田野調查時間為 2017 年 1 月，這次共採訪 5 人，其中立口庫區周邊的漁民、過去曾從事黃薑種植的農民、十堰市的汽車業者、貧困戶、. ‧ 國. 學. 包括十堰市南水北調辦、十堰市發改委、十堰市對口協作辦官員各 1 名，十堰市經濟與信息化委員會官員 2 名。第三輪田野調查時間為 2017 年 8 月，這次共採. ‧. 訪 2 人，分別是十堰市環保局檢測科工作人員和十堰市東風汽車有限公司安技環. y. Nat. er. io. sit. 保部官員。與每位受訪者的訪談時間為 30 分鐘至 90 分鐘不等。透過對不同身份、不同利益的行動者觀點的收集避免了資料內容的片面性。. al. n. v i n Ch 除了訪談資料之外，還參考了大量的書籍、期刊、政府文件、新聞報導、企 engchi U. 業內部資料等。本研究所採用的理論觀點和架構均來源於相關書籍和期刊文獻；所使用的關於十堰市經濟發展狀况的數據來自十堰市統計局發布的十堰市國民經濟和社會發展統計公報，而全國經濟數據則來自國家統計局發布的統計年鑒；而關於南水北調工程規劃和建設脉絡、十堰市貧困狀况、對口協作機制的運作細節以及庫區環境治理方面的規劃等均來自於政府對外公開的資料；而十堰市在環境治理上出現的失誤、後續整改措施、所做出的犧牲以及取得的成果則出自相關新聞報道；此外，東風公司方面的資料由東風公司相關部門工作人員提供。. 22.

(30) 本論文的章節安排如下：第二章聚焦於地方政府與中央政府的互動。這裡分別探討十堰市政府與中央政府、受水區政府、湖北省政府的互動過程。通過分析「五河治理」、「對口協作機制」這些特殊的事件和制度安排，來厘清中央和地方之間的關係模式。第三章著眼於地方政府與地方行動者的互動，通過介紹不同行動者（本研究以汽車業者、縣市區政府、薑農、漁民、市民、媒體爲例）在面臨環境政策和産業政策的反應，來闡述十堰市政府爲了貫徹中央的環保政策做出了哪些犧牲，遇. 政治大第四章通過回應幾個特殊問題來闡明十堰市政府落實保水質任務背後的深立. 到哪些障礙，進而厘清地方政府和地方行動者的關係。. ‧ 國. 學. 層次原因。. 第五章是結論。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 23.

(31) 第二章十堰市與上級政府的互動十堰市位於秦巴山集中連片特困地區，所轄縣市均爲國家級貧困縣。2016 年全市城鎮常住居民人均可支配收入為 26030 元，農村常住居民人均可支配收入為 8514 元18，均低於全國平均水準19。目前，十堰市仍有貧困人口 82.98 萬人，是湖北省脫貧攻堅的主戰場。一直以來，促進經濟發展，提高人民生活水準是地方政府的首要任務。然而，當十堰市成爲南水北調中綫工程水源地之後，新的更爲艱巨的任務落到了十堰市肩上。. 政治大別為 128 億 m 和 163 億立 m 。爲了滿足受水區的要求，丹江口大壩壩高需要由. 根據長江水利委員會 2001 年的估算，受水區到 2010 年和 2030 年缺水量分 3. 3. ‧ 國. 學. 162 米提高到 176.6 米，正常蓄水水位由 157 米提高到 170 米。大壩加高會淹沒大量田地房舍，也迫使蓄水水位綫以下的居民移民搬遷。爲了配合國家南水北調. ‧. sit. io. er. Nat. 人，二期從 2005 年開始共 18.2 萬人。20. y. 中綫工程，十堰市共外遷內安移民 46.9 萬人。一期移民從 1958 年開始共 28.7 萬. 然而，移民任務只是萬裏長征的第一步，水利工程的完成也不等同於調水目. al. n. v i n Ch 標的實現，長期而言，有水可調和確保水質才是彰顯工程效益的關鍵。 engchi U. 有研究表明，丹江口水庫地處漢江上游，是旱情較重的地區之一，其中 40% 年份爲嚴重乾旱，平年與豐水年僅占 60%，豐、枯年的水量相差 4~5 倍，即枯水年將無法向北方調水(陈乾 & 田清鉴, 2013)。因此，爲了保證旱情發生時丹江口水庫可以繼續爲受水區供水，庫區及上游省份均積極運用人工影響天氣技術，開. 18. 十堰市委市政府門戶網站《2016 年十堰市國民經濟和社會發展統計公報》，網址：http://www.shiyan.gov.cn/sysgovinfo/szf/xxgkml/tjxx_7676/tjbg/201704/t20170406_1042700.shtml 19 國家統計局 2017 年發佈的《中華人民共和國 2016 年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，中國城鎮居民人均可支配收入 33616 元，農村居民人均可支配收入 12363 元。 20 資料來源：鳳凰文化《你所不知道的南水北調》，網址： http://culture.ifeng.com/yanjie/detail_2014_10/10/39030169_1.shtml 24.

(32) 發雲水資源，以應對可能發生的旱情對調水産生的影響。21 在確保「有水可調」之後，水質成為另一個重要議題。南水北調中綫工程除團城湖段爲明渠之外，其他段均爲管道和暗渠輸水，這種輸水方式免除了水質在輸送途中被污染的風險，所以從源頭處確保水質是使得工程效益得以充分發揮的關鍵。由此，水源地保護成爲調水工程的重中之重，國家亦對此予以高度關注。《國務院關於丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃的批復》（國函〔2006〕 10 號）中明確表示：（水源區三省及各相關職能部門）力爭通過 5 至 15 年的努. 政治大游地區水土流失得到有效治理，生態環境得到明顯改善。立. 力，確保丹江口庫區水質長期穩定達標，滿足南水北調中綫調水要求，庫區及上 22. ‧ 國. 學. 然而，2013 年轟動一時的「流向丹江口」污染風波却揭露了三省水源區保水質工作中存在的問題。由於這場風波發生在極爲特殊的時間節點上，且産生了非. ‧. 常惡劣的社會影響，作爲核心水源地的十堰市政府立馬采取了强硬手段開展治水. er. io. sit. y. Nat. 行動。. 具體來說，十堰市在短時間內關停污染嚴重的小電鍍、小造紙等「十五小」. al. n. v i n Ch 企業共 253 家，其中關閉具有當地特色的黃薑加工企業 e n g c h i U 100 多家；先後對 5 家嚴重破壞植被的礦産企業實施了停産整頓；對 59 個重大專案進行了限批，拒絕了 160 多個具有污染風險的擬建專案。十堰市還圍繞生態實施了 328 個專案，總投資 130 億元，約為十堰市 2016 年整年財政收入的 1.3 倍。23. 除此之外，在南水北調正式通水之前，十堰市還開展了一場名爲「迎調水百. 21. 資料來源：陝西省氣象局《漢中人工影響天氣工作再添「利器」》，網址：http://tc.sxmb.gov.cn/index.php/cms/item-view-id-72868.shtml 22 中國政府網《國務院關於丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃的批復》，網址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2009-03/28/content_5000.htm 23 資料來源：同十堰市發改委官員訪談後得到的資料。 25.

(33) 日攻堅戰」的行動。這場攻堅戰按照「落實資金、落實要求、落實責任、落實查處、落實管理」和控制污染物排放總量、加强農業面源污染治理、搞好綜合整治的總體要求，以加快推進丹江口庫區「十二五」規劃重點專案建設、深入開展城鄉環境綜合整治、全面推進生態家園建設爲重點，集中 8、9、10 三個月時間，全力推進實施五河治理攻堅、專案建設推進、城鄉環境潔淨、生態家園建設、生態修復治理、農貿市場整治、深化清水行動和調水氛圍營造八大行動，奮力攻堅 19 項任務。24. 政治大體而言，十堰市近乎出色地完成了中央交辦的任務。然而保水質是一場持久戰，立. 這些行動的開展展示了十堰市的治水决心，也確保了調水之時水質達標。總. ‧ 國. 學. 其背後有著複雜的利益糾葛，十堰市的保水質過程牽涉到與中央政府、受水區政府（以北京市政府爲代表）以及湖北省政府的互動，而本章節希望透過檢視這些. Nat. y. ‧. 互動來探究其中的權力關係。. er. io. sit. 接下來的一節將單獨討論十堰市的「五河治理」，因爲五河治理工作本身難度非常之大，且爲國家《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持「十二五」規. al. n. v i n Ch 劃》的重大「漏項」，但是最終十堰市政府却克服重重困難而取得了良好的治理 engchi U 成效，整個過程充分展現了十堰市與中央政府的互動以及其中的權力關係。. 第一節中央政府與十堰市政府：五河治理十堰市汽車産業發展較早，且地處山區，地下管網不發達，所以流經城區的河流不僅要容納工業污染物，還要容納城區生活污水。污染物的長期直接排放使得五條過境河流（神定河、泗河、强河、劍河、官山河）常年處於「又黑又臭」 24. 資料來源：中國南水北調網《十堰日報：我市啟動「保水質、迎調水」百日攻堅戰行動方案》網址：http://www.nsbd.gov.cn/zx/mtgz/201408/t20140808_356392.html 26.

(34) 的狀態。以中華人民共和國《地表水環境質量標準》來衡量，這五條河均屬劣五類河流。五河沿岸的居民不堪忍受這種惡劣的生存環境，頻繁向政府陳情，歷届政府均開展過治理工作，但都以失敗告終。而五河因位於丹江口庫區及上游十堰控制單元，最終會匯入丹江口水庫，其污染也一直是地方政府的一塊「心病」。所以當國家組織水源區陝西、湖北、河南三省編制《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持十二五規劃》時，十堰市認爲這是解决五河污染問題的良好時機。於是，在國家徵求地方意見時，十堰市積極針對五河污染量削减編制了一部分項目。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 图 2- 1 五河分佈圖来源：http://www.hehuzhili.com/Article/gnalsywhst_1.html. 2012 年 6 月 25 日，十堰市政府期盼已久的《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持十二五規劃》（以下簡稱《規劃》）終於被國務院批復實施。然而，十堰市政府很快發現，《規劃》中涉及五河治理的內容和當初十堰市委市政府上. 27.

(35) 報的《五河治理方案》存在相當大的落差。具體來講，在「十二五」初期水質為劣 V 類的五河，按要求需要在五年內達到 III 類，但是即使嚴格落實《規劃》所安排的專案，也無法達到相應的標準。簡言之,《規劃》所給定的專案無法匹配《規劃》所要求達到的目標。25十堰市在發現這個「缺口」之後，馬上同國家反映了這一問題，得到的反饋是十堰市的方案被否定是因為國家、省有關部門及業內專家對治理五河意見分歧嚴重。26持反對意見的專家一部分認爲五河治理可預見的難度太高、代價太大，五河達標根本無法實現。還有一些則認爲五河年徑流總量. 政治大. 占比不足丹江口庫容 1%，其水質水量對丹江口庫區總體水質不會產生影響，沒. 立. 有必要下血本治理。. ‧ 國. 學. 十堰市南水北調辦公室副主任吳芳在事後接受媒體采訪時也表示「根據國家有關規劃，要求這 5 條河流要達到地表水Ⅲ類水標准，但對於城市納污河，很多. ‧. 專家認爲全球沒有哪個地方能達到，都沒有信心。」她還指出五河治理的八大難. y. Nat. er. io. sit. 點，包括城市治污建設先天不足，流域城鎮化加快，5 條河流均爲直接入庫河流缺少治理距離，年淨流量小、沒有自淨能力，治理資金缺少管道來源，治理工程. al. n. v i n Ch 覆蓋面廣、牽扯部門多，季節性河流洪水影響大，以及水質目標要求太高。 engchi U. 但是，對於當時的種種困難，十堰市委書記周霽態度很堅决，「思想不統一，接訪一遍就統一了。『人民群眾對美好生活的嚮往，就是我們的奮鬥目標』，這不是一句空話」。 2012 年，十堰市正式啟動 5 條河流的綜合治理工程，成立五條河流綜合治理工程指揮部，幷建立由市領導挂帥的河長負責制。十堰市長張維國親自擔任指. 資料來源：十堰市南水北調辦黃姓官員口述，訪談者李星月，2016 年 7 月 22 日於十堰市南水北調辦公室訪問。 26 資料來源：中國南水北調網《湖北十堰市五河治理求索與創新之路》，網址：http://www.nsbd.gov.cn/zx/sthj/201703/t20170302_477895.html 25. 28.

(36) 揮部指揮長以及污染最嚴重的神定河河長，同時開始每周一次的現場督導。五河治理成爲了十堰市的「一把手」工程和生態文明建設的頭號工程。然而十堰市的治水工程一上馬就立即遭遇資金難題。因爲此前對五河治理的艱難程度、技術的複雜性等問題認識不足，方案幷沒有得到國家相關部委的肯定，而未得到肯定就意味著十堰市落實的專案得不到國家的資金支持，需要說明的是，在中國，工程的推進都是以項目制的形式來進行，只有落實編列在規劃中的項目才能得到國家的撥款，相反，如果項目未出現在規劃裏，則即使地方落實了相關. 政治大繼續爭取資金，但是爭取資金的難度以及因缺乏資金而造成的困難使得十堰市負立項目也不會得到資金。因此，當五河治理方案未通過時，十堰市一直沒有放弃過. ‧ 國. 學. 責相關工作的部門出現不同的聲音。有一種聲音認為「誰受益誰補償」，即北方受水區應該拿出資金補償水源地的治水項目；另一種則認為「什麼樣的污染該國. ‧. 家層面來治理，什麼樣的污染該地方來治理，這涉及到事權劃分」。面對種種質. y. Nat. al. er. io. 金。. sit. 疑，市委市政府態度非常明確：我們先不說這些，我們先幹，邊幹邊向上爭取資. n. v i n Ch 要向上爭取資金就要先編制出相應的項目方案。爲了使方案更具合理性，十 engchi U. 堰市前後發動了包括社區幹部在內的 4 萬人，對污染源進行普查，拿到 3.7 萬多個數據，對其中 4000 多個有用數據進行了反復演算。先後聘請了 15 位包括中國環境科學院院長、中國工程院院士孟偉在內的水污染防治專家作爲顧問，幫助研究制訂治理方案。27 2013 年底，經過五輪修改論證的《五河治理方案》終於通過國家發改委、環 27. 中華人民共和國環境保護部《治理城市五條「龍須溝」河水變清又現魚兒遊十堰打造黑臭河治理樣本》網址： http://big5.mep.gov.cn/gate/big5/websearch.mep.gov.cn/was40/detail?record=1&primarykeyvalue=DOCIDSifbase4-base36-JTNEMzI0NTgxJmNoYW5uZWxpZD01MTY0MA~~ 29.

(37) 境保護部等七部委的專家組評審，該方案共安排了 5 大類 47 個專案，設計總投資 17.43 億元。28國家的認可對十堰市而言是一劑「强心針」，然而新的困難接踵而至。「雖然《五河治理方案》得到國家相關部委認可，它們也表示會照單全收，但後來因爲中央人事調動，以前的人說的話現在不算數了，所以國家正式安排的資金只有將近 3 億，其餘資金需要由十堰市自行籌措」29。即便國家的正式撥款與十堰市的實際需求相去甚遠，十堰市仍然憑藉自己的努力打了一場漂亮的「翻身仗」。2015 年 10 月 24 日，環境保護部、財政部在江. 政治大表發言，而十堰市作爲唯一一個地市級政府代表獲得發言權，這充分說明十堰市立. 蘇省南京市聯合召開全國農村環境連片整治工作現場會，會上一共有 6 個單位代. ‧ 國. 學. 的工作成效在全國都起到很好的示範作用。2015 年 11 月，環保部部長陳吉寧來十堰考察時用「三個沒想到」30高度肯定十堰市的水污染防治工作。2016 年 1 月. ‧. 11 日，在全國環境保護大會召開當天，《中國環境報》以頭版頭條刊出「十堰打. y. Nat. er. io. sit. 造黑臭河治理樣本」這一報導。31 此外，近三年來，十堰接待過近百批次來自全國各地的考察團。值得一提的是，十堰市的付出也創造了一些「溢出效應」。譬. al. n. v i n Ch 如，2015 年中央撥付 6 億環保專項資金用於十堰市農村環境綜合整治，而這種 engchi U 支持力度在全國罕見。這些事迹充分證明十堰市的環境治理取得了良好的成效，幷得到肯定。但以十堰市自身財力來看，要取得這樣的成效是十分困難的。而十堰市最終卻能頂住 28. 資料來源：中國環境報《十堰打造黑臭河治理樣本》，網址：http://news.cenews.com.cn/html/2016-01/11/content_38695.htm 29 資料來源：十堰市南水北調辦黃姓官員口述，訪談者李星月，2016 年 7 月 22 日於十堰市南水北調辦公室訪問。 30 「三個沒想到具體是指：一是沒想到十堰市委、市政府黨政主要領導對環保工作的重視程度如此之高，十堰市環境監測、監察能力建設全部達標，走在中西部地區前列；二是沒有想到十堰圍繞南水北調在移民工作上作出如此巨大的犧牲，在保水質上作出如此巨大的努力；三是沒有想到十堰城區環境品質、十堰的城市管理、十堰環保人的素質這麽高。 31 資料來源：中國南水北調網《湖北：十堰市治水護水寫好水文章》網址：http://www.nsbd.gov.cn/zx/gdxx/201612/t20161206_453060.html 30.

(38) 壓力完成任務，這離不開十堰市委市政府的強力推進。 2012 年 12 月以來，十堰市委市政府大力推進體制機制創新，强化責任包保，建立由市級領導挂帥、相關縣市區長負責的「河長負責制」。市長張維國親自擔任治理難度最大的神定河河長，以轄區斷面水質考核爲導向，强化縣市區治理區域污染的主體責任，以履職盡責考核爲導向，强化各職能部門的直接責任，以綜合執法考核爲導向，强化執法部門監督責任，破解「九龍治水、條塊分割」的難題。32五條河的河長及職位如下圖所示。. 立. 政治大. 表 2- 1 五河及河長. 河長. 職. 位. 神定河. 張維國. 時任十堰市市委常委、十堰市市長，現任十堰市市委書記. 犟河. 龍良文. 時任十堰市委常委、十堰市常務副市長，現任武漢市副市長. 泗河. 沈學強. 時任十堰市副市長，現任十堰市委常委、統戰部部長. 劍河. 李發平. 時任十堰市副市長、武當山旅游經濟特區管委會主任、工委. ‧. ‧ 國. 學. 河流. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 書記，現任神農架林區黨委副書記、政府區長、黨組書記。官山河. 李翔. Ch. 丹江口市市長. engchi. 来源：自行整理. 因爲河長的職位較高，可以跨越部門的界限進行統籌指揮，打破了水利、環保、住建等部門之間的調度困境，所以河長制的效率較高。十堰市透過地方黨政一把手的强力支持和推動，徹底改變了「五河」的面貌，完成了這項看似不可能的任務，因此，十堰市履行任務的過程值得認真審視。最初，在十堰市成爲南水北調中綫工程水源地時，國家要求十堰市落實移民 32. 中國南水北調網《南水北調三地推行「河長制」成效顯著》網址：http://www.nsbd.gov.cn/zx/mtgz/201612/t20161222_454935.html 31.

(39) 和保水質任務。對地方政府而言，這兩項任務是不可推卸的。然而，「保水質」這項任務卻有一定的彈性，其彈性不在於保不保護水質，而在於保護哪裡以及怎樣保護。當初編制規劃時，國家積極采納陝西、河南、湖北三省的意見，而最後十堰市申報的「五河治理」專案因存在爭議未被批復，這使得十堰市的治理工作面臨嚴峻挑戰，所以十堰市政府必須同國家有關部門進行溝通和協商。以往關於中央—地方關係的研究都傾向於認爲威權體制下的中國政府透過人事任免權等實現對下級政府的控制，但是因爲利益分殊會造成「威權破碎化」. 政治大展而非環境保護這一目標。可是在五河治理的案例中，中央政府和十堰市政府的立的現象。而在環境治理領域這種現象尤爲突出，因爲地方政府更願意追求經濟發. ‧ 國. 學. 互動模式非常特別。五河治理因難度過大未能獲得國家的資金支持，但是作爲貧困地區的十堰市却願意不計代價地投入到治理工作中，這幾乎顛覆了傳統上對於. ‧. 二者互動模式的認知。. y. Nat. er. io. sit. 國家借助政治權力實現水資源的空間移轉以及水源區的水質保護，同時還促成對口協作機制來平衡水源區和受水區的利益分配。接下來這一節將透過討論對. al. n. v i n Ch 口協作機制來檢視水源地十堰市與受水區北京市的關係。 engchi U. 第二節十堰市與北京市：對口協作南水北調中線一期工程平均年調水量 95 億立方米，二期工程將達到 130 億立方米，四個受水省份用水量分配情況為：河南省占 37.7%，河北省占 34.7%，北京市占 12.4%，天津市占 10.2%。爲了彌補水源地的損失，回饋水源地人民。受水區和水源地之間建立了對口協作機制：北京市負責對口河南、湖北兩省，天津市對口陝西省。其中，北京市的 16 個區按照一對一的關係，對口湖北省的 10. 32.