第二章 文獻探討
第二節 中央政府施政計畫制度
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實務上，新北市政府針對重大工程及重要政策的推動，均會管制其計畫進度、預 算執行率及其執行成果，並在落後情事發生時，評估採取合適的干預措施，讓各項計 畫能依原訂目標及期程完成，此即過程評估的適例。
(三)結果評估 (outcome evaluation)
結果評估是對於政策或計畫的執行結果加以評估，包括「產出評估」及「影響評 估」等兩方面：
1.產出評估 (output evaluation)
機關投入預算、人力、時間等資源推動政策或計畫後，評估對標的團體服務的成 效，即為產出評估。例如生產補助 1 胎 2 萬、復康巴士等政策，提供了多少人次的服 務，歡樂耶誕城及平溪天燈節的行銷，發布了多少的新聞露出等，均為適例。因為產 出評估通常比較強調計量、可看見的服務結果，因此，實務上常配合中程施政計畫的 關鍵績效指標(Key Performance Indicators，簡稱 KPI)使用。
2.影響評估（impact evaluation）
影響評估是指政策執行之後，對標的人口產生何種有形或無形的、預期或非預 期的影響，例如新北市三峽、鶯歌地區陸續興建了三鶯大橋及三鶯二橋，對三鶯地區 交通狀況的影響，是否能有效紓解國道三號的車流，往往需要長期評估，始能確認。
因此，「影響評估」是指某一項政策造成標的群體朝期望方向改變的程度如何？
第二節 中央政府施政計畫制度
各地方政府的施政計畫制度皆是參考中央政府，然而地方政府的人力、經費規模 遠不及中央，且各縣市的施政重點亦隨之迥異，因此，必然會考量地方施政環境的差 異來作不同的制度設計，但不論制度架構如何設計，還是得先理解中央政府的制度設
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審的依據(邱吉鶴，2013：111-112)。表 2-1 施政計畫編審相關法規彙整表 (資料來源：邱吉鶴)
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補充說明的是，中央政府的中程計畫制度業經國發會於 104 年 5 月 22 日廢止行 政院所屬各機關施政績效管理要點及行政院所屬各機關施政績效管理作業手冊，但因 新北市政府的中程計畫制度目前仍參採中央政府作法，爰此，本研究仍做相關整體性 的說明。
圖 2-3 中央政府施政計畫編審程序 (資料來源：邱吉鶴)
從上述架構中可以發現，中央政府的計畫執行的過程必須與預算緊密結合，而弔
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詭的是，預算法相關規定是法律位階，而施政計畫相關規定均為行政規則，導致預算 籌編及執行規定全國適用，而計畫編審及管考規定，只適用於中央政府而未能及於各 地方政府，雖有其因地制宜及地方自治的考量，但仍造成各地方政府的作法殊異，莫 衷一是。不過，了解中央政府的制度與作法，還是可以做為地方設計制度的參考。
二、預算編審作業
依據預算法第 28 條至 54 條規定，中央政府預算編審的程序如下：
(一)行政院訂頒施政方針
行政院應於年度開始九個月前，訂定下年度之施政方針。
(二)訂頒預算籌編原則及編制辦法
主計總處應遵照施政方針，擬定下年度預算編制辦法，各機關應遵照施政方針，
並依行政院核定的預算籌編原則及預算編製辦法，擬定施政計畫及概算。
(三)各機關籌編施政計畫、概算及預算
各主管機關遵照施政方針、預算籌編原則及預算編製辦法，擬定施政計畫與歲入、
歲出概算，送行政院。
(四)各機關自行審查預算
各主管機關應審核其主管範圍內之歲入、歲出預算，加具意見，連同單位預算、
暨附屬單位預算，依規定期限彙轉主計總處；同時應將整編之歲入預算，分送財政部。
(五)編製中央政府總預算案
主計總處將各類歲出預算及財政部綜合擬編歲入預算，彙核整理，編成中央政府
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總預算案，加具說明，連同各附屬單位預算，隨同總預算案，呈行政院會議。
中央政府總預算案與附屬單位預算及其綜計表，經行政院會議決定後，交由主計 總處彙編，由行政院於會計年度開始四個月提出立法院審議，並附送施政計畫。
(六)立法院預算審議
立法院進行預算案實質審查前，由行政院長、主計總長及財政部長列席，分別報 告施政計畫及歲入、歲出預算編製經過，完成一讀後，交付程序委員會規劃進行分組 審查，分組審查結果經立法院全院各委員會聯席會議討論確認後，始提報院會進行二、
三讀程序。
三、計畫編審作業
施政計畫體系分為「施政績效管理」及「個案計畫管理」二大部份（如下圖 2-4），
施政績效管理係以「機關」為主體，包含中程施政計畫、年度施政計畫，以及衡量機 關年度施政成果的施政績效評估；個案計畫管理則以「計畫」為主體，包含中長程個 案計畫、先期作業審查，以及衡量個案計畫年度推動狀況的個案計畫評核，二者從規 劃到執行、績效評估均採「雙軌制」。
圖 2-4 施政計畫管理兩大面向 (資料來源 依國發會修改)
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機關為達成「中程施政計畫」擬定的「關鍵策略目標」及「關鍵績效指標」(KPI，
Key Performance Indicators)，必須研擬相對應的「中長程個案計畫」，並透過「先期作 業審查」制度，審定各項「中長程個案計畫」之優先性、可行性、預定期程及所需經 費等項目，分配整體施政資源，整合於「年度施政計畫」加以執行，年度終了後透過
「施政績效評估」（機關整體）及「個案計畫評核」（個案計畫）方式評估執行成效，
確保各項「年度施政計畫」之目標及指標均能如期達成。因「施政績效管理」制度業 經中央廢止執行，故本研究僅作扼要說明，作為新北市參考，而將重點聚焦於個案計 畫的研究，說明如下：
(一) 施政績效管理
行政院於 90 年開始推動中程施政計畫制度，並於 91 年辦理施政績效評估，從而 建構起施政績效管理制度。施政績效管理包含「中程施政計畫」、「年度施政計畫」及
「年度施政績效評估」等 3 項，依行政院所屬各機關施政績效管理作業手冊說明，施 政績效管理採平衡計分卡（Balanced Score-card ；BSC）的概念，分別從「業務成果」、
「行政效率」、「財務資源」、「人力資源」等四個面向，將組織願景和策略，轉化成各 機關之關鍵策略目標及關鍵績效指標（Key Performance Indicator，簡稱 KPI），每年評 估各機關施政績效良窳的制度。說明如下：
1.中程施政計畫編審
依行政院所屬各機關施政績效管理要點第 2 點及前揭作業手冊的定義，中程施政 計畫係指各中央部會依其職掌，依據總統治國理念及行政院長施政主軸，參考過去施 政成效、立法院預算審議結果、行政院核定中程財務概算、年度施政績效評估結果、
國內外政經情勢變遷及未來環境趨勢分析等，依機關的使命及願景，訂定施政重點、
關鍵策略目標、關鍵績效指標及未來 4 年度目標值，來建構未來 4 年的施政藍圖(如 圖 2-5)，說明如下：
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圖 2-5 中程施政計畫體系架構圖 (資料來源 施政績效管理作業手冊)
(1)使命：是指各機關依其組織職掌，論述其存在目的及應履行的任務。亦即機關存在 的目的是什麼？
(2)願景：是指各機關依據使命，就組織、功能、職掌及業務推展需求，描繪未來努力
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之理想，以策訂長程發展目標。亦即機關希望在未來 10 年或 20 年內，能達成且不 輕易改變的理想目標是什麼？
(3)施政重點：是指各機關依據願景，就施政目標進行執行檢討及未來趨勢分析，納入 總統治國理念及院長施政主軸，規劃未來 4 年應履行及達成的重要施政目標及政 策指導方針。
(4)關鍵策略目標：是指各機關依據願景及施政重點，訂定「未來 4 年」應達成的重要 施政成果；另共同性目標是指為貫徹一致性的政策目標，由行政院統籌訂定各機 關均應達成的目標。
(5)關鍵績效指標：是指各機關依據「關鍵策略目標」訂定可衡量的績效指標；另共同 性指標是指依據共同性目標，由行政院統籌訂定各機關一體適用可衡量的績效指 標。
績效指標一般分為投入型指標(input)、過程型指標(process)、產出型(或效率型) 指標（output）以及成果型指標（outcome），並視實際需要來做妥適規劃。其中關 鍵在於跨機關執行的目標及指標，該如何分工、協商及擬定，常因涉及跨機關協 調而貽誤辦理時效，是執行過程考量及評估的重點。
(6)衡量標準：是指能直接衡量關鍵績效指標及共同性指標達成結果的比較基礎與 計算基準。再者，機關擬定中程計畫時，由首長或副首長召集所屬成立任務編組，以 目標管理方式，建立機關全員參與的模式推動，並得諮詢相關的專家、學者或機關團 體的意見，以臻周延。
以下節錄內政部 102 至 105 年度的中程施政計畫2，可以發現一項關鍵策略目標可 以透過一項或數項關鍵績效指標來推動，並配合中程計畫的期程，依衡量標準分別擬 訂 4 個年度的績效目標值(如表 2-2)。
2 資料來源：內政部網站
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施政綱要 重要計畫項目 計畫期程 計畫類別
警政發展方案第二期 104-107 社會發展
警政雲端運算發展計畫第二期－
警政巨量資料分析與運用 105-108 科技發展
反恐訓練中心設備（施）充實計畫 106-106 社會發展
資安旗艦計畫－預防暨打擊科技
犯罪精進刑事科技能量計畫 106-109 科技發展
2.年度施政計畫編審
依前述績效管理要點第 2 點規定，年度施政計畫係「各機關依行政院年度施政方 針、中程施政計畫之關鍵策略目標及共同性目標，訂定會計年度之綜合策略計畫」， 易言之，即是將中程施政計畫所訂施政重點、關鍵策略目標與關鍵績效指標導入該年 度的施政重點項目(如圖 2-6)，其中「年度重要施政計畫」即為與達成關鍵績效指標 相關的各項中長程個案計畫，因此，「施政績效管理」及「個案計畫管理」等二大體 系制度會於「年度施政計畫」結合，並與年度預算整合，作為各機關推動政策之目標 以及依據。
依前述績效管理要點第 2 點規定，年度施政計畫係「各機關依行政院年度施政方 針、中程施政計畫之關鍵策略目標及共同性目標，訂定會計年度之綜合策略計畫」， 易言之，即是將中程施政計畫所訂施政重點、關鍵策略目標與關鍵績效指標導入該年 度的施政重點項目(如圖 2-6)，其中「年度重要施政計畫」即為與達成關鍵績效指標 相關的各項中長程個案計畫，因此，「施政績效管理」及「個案計畫管理」等二大體 系制度會於「年度施政計畫」結合，並與年度預算整合，作為各機關推動政策之目標 以及依據。