健全計畫編審制度

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第五章 新北市個案計畫編審制度的改進

針對前述未符計畫全生命週期的概念所衍生計畫執行過程所遭遇的問題，於本章 研某改善方法及解決對策，期能有效解決問題，並提升新北市政府整體施政成效。

第一節 健全計畫編審制度

新北市現階段的計畫提報階段僅為預估所需期程及經費，而未落實中長程個案計 畫審議以及核定計畫的機制，導致計畫執行階段常伴隨著進度大幅落後以及計畫調整 非常普遍的情形，影響計畫整體執行成效，以下以受訪者推動社會住宅的實際經驗作 說明：

社會住宅工程規模比較大，前期有一個政策研擬階段，會委託廠商先做先期 評估或是先期規劃，規劃完之後，量體、預算才會簽奉政策確認，往下執行。

在我們的生命週期裡有幾個預算不確定的狀態，舉例，在先期規劃前是第一 個點，我們稱為 A 點，再來就是先期規劃、評估量體後，預算評估會有一個 B 點，再來就是發包統包工程之後，金額還會變動，這是 C 點，但一般其他 局處辦理工程的時候，會直接由 B 點到 C 點，而不會有 A 點存在，所以 A 點 的問題是，對於這麼大的量體，從法規檢討、建蔽容積等來估算粗略造價比 如說約二十億，到 B 點有專案管理單位評估就比較確認，他可以評估出每坪 造價多少，或是地下結構體工程，或是特殊的原因等等，估列出來之後，可 能就一段差距，譬如說從剛說的二十億就變成二十一億，或是十九億這樣的 差異。但市府其他局處執行最大不同是，他們可能前面有一個做設計的開口 契約廠商，在前面的階段已經先做 A 的預算估算，所以估算完之後就有 B 的 這個節點，到發包之後，研考這個時候才做先期規劃審查，所以這是社會住 宅推動上面臨比較大的問題。(受訪者：KP5)

又因為可行性研究及綜合規劃需先分析計畫週邊環境、地質調查、土地權屬，以 及研議計畫推動內容(含替代方案)等等，屬於計畫全生命週期中計畫核定前的「編審 作業階段」先期評估作業，此階段評估的計畫期程、經費，甚至是興建量體均未能完 整確定，而新北市現行制度將「編審作業階段」納入計畫期程管制，難免造成計畫進 度落後，以及計畫調整展延期程問題。

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(有關計畫與預算的問題)在前期的先期規劃部分影響比較大，會影響預算的 執行率，主要在於先期規劃需要比較長的時間，通常跟原本估算的預算編列 就有很大的落差，所以就會導致預算執行率會比較低。(受訪者：KP5)

再者，計畫推動過程中，常見遭逢政策變更因素影響，必然導致變更設計，而影 響計畫推動期程，並連帶導致預算執行率偏低。經分析新北市政府政策變更因素，分 為「可預期」及「不可預期」等 2 類，說明如次：

(1)可預期者，包含增建幼兒園、公托中心、活動中心、停車場等新北市政府既有 政策目標(新增設施)，以及採購發包方式變更等，應於計畫核定前，即先行媒合教育 局、社會局、民政局及交通局等相關機關，先行審認興建需求。

(2)不可預期者，係屬計畫執行過程中，經市長或府層長官指示事項，例如用地取 得方式變更，以及難以預期之量體變更、行政作業變更等，機關應掌握期程加速推動，

並完成變更設計作業，以達「即時性」之策略要求。

就可預期事項之變更時機而言，最優時機為「計畫核定前」階段(因尚未定案)，

其次為「規劃設計」階段，最差者為「工程施工」階段，如於計畫核定推動後之規劃 設計及工程施工等 2 階段遭遇政策變更因素，將影響計畫推動期程，宜儘量避免。

再者，可行性研究及綜合規劃是針對整個計畫來作評估，尚未涉及工程的設計細 結，以中央審查捷運工程的流程為例，交通部於審查捷運工程計畫的可行性研究及綜 合規劃通過，陳送行政院核定計畫後，接續的工程基本及細部設計、發包施工等執行 細節即依核定計畫內容(包含計畫期程、經費等)執行。

從可行性、綜合規劃，再到基本設計、細部設計這階段來看，其實就是從宏 觀面到微觀面的過程，可行性跟綜合規劃比較宏觀看整體的部分，蓋這個工 程跟週邊環境的關係如何，到設計階段時，會針對一些工程細節來做設計。(受 訪者：KP3)

綜上所述，為解決此類問題，本研究建議採「二階段計畫編審及管考」機制辦理，

其中以「計畫核定」為界，核定前為第一階段，也就是全生命週期中的「編審作業階 段」，包含可行性研究及綜合規劃作業，主要目的是落實計畫執行前的先期評估；另 計畫核定後為第二階段，包含全生命週期中的「前置作業」、「工程執行」及「屆期/

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度，落實計畫執行，使計畫如期如質完成，說明如次：

一、中長程個案計畫審議

(一)導入全生命週期的二階段計畫編審及管考

1.第一階段-計畫編審作業階段（含可行性研究及綜合規劃）

新北市政府常面臨「因用地問題、民意反彈等因素，致預算執行偏低」等缺失，

經細究緣由，舉凡「用地未如期取得」、「民眾抗爭」、「漏辦重要階段」等影響計畫順 利執行之因素，多因各機關於「計畫先期規劃」階段未臻嚴謹，致計畫執行時，部分 作業屢致延宕，並造成預算執行率偏低、影響計畫執行成效，再者，欲解決「用地問 題」、「管線遷移」及「決策延遲」等缺失，解決對策之一為強化計畫核定前階段（尚 未納入計畫）之「可行性研究（含規劃階段）」。

計畫在規劃初期應該要有適當時間，針對整個計畫相關的機關去作預算以及 計畫效益層面的整合工作，這樣後續推動計畫的成功機率會比較高的。(受訪 者：KP8)

易言之，機關提報「新興中長程個案計畫」前，必需先完成「可行性研究（含規 劃階段）」，並經評估為可行後，始得報請「中長程個案計畫審議」，並於審議通過後 核定計畫，否則即參考中央作法不予納入計畫審議。

工程類計畫的流程，一開始做可行性研究，看看這個方案或想法可不可行，

過了之後，接下來就會綜合規劃，有些案子的可行性研究裡面就包含了綜合 規劃，主要是針對計畫預定執行的周邊區域範圍做一個整體性的調查，譬如 地質的調查、環境影響評估，相關的土地是公有還是私人所有，取得需要多 少成本，成本效益的分析，經過這些分析之後，計畫如果要推動大概需要投 入多少成本，需要多少時間。(受訪者：KP3)

事實上，除了國發會所訂「中長程個案計畫自評檢核表」外，公共工程委員會針 對先期評估作業已擬訂相關的檢核表，可以供執行計畫人員參閱。

中央的工程會為了強化計畫的審議的內容，已經要求機關應該在計畫一開始 的時候就要好好考量，例如有沒有掌握到工程的技術是不是真的可行，有沒 有超量設計，單價有沒有合理，施工的工期和排程是不是真的可行，以及用

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地取得的狀況，它的難易程度等等，這些內容，工程會已經彙整一個審議要 項內容，而且已經表格化，提供給機關來用參考，我們也可以來參考，好好 提升我們計畫審議的效率。(受訪者：KP2)

爰此，各機關所擬具之計畫於「可行性研究（含規劃階段）」階段時，因計畫尚 未核定，不予納入計畫管制，宜先以案件追蹤方式，供機關依期填報辦理進度，惟其 所需勞務採購之評估經費，得先以「統項」方式編列，以增加其經費運用之彈性（如 圖 5-1）。

圖 5-1 工程類計畫全生命週期流程圖 (資料來源 筆者自繪)

前述「可行性研究（含規劃階段）」之內容，重點是在計畫核定前，先辦理相關 評估工作，以作為中長程個案計畫審議時，計畫核定之參考，包含以下事項：

(1)評估興建量體及計畫期程與經費

新北市部分計畫因先期規劃未臻嚴謹，以致計畫執行過程屢遭障礙，預定完成日

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期屢次延後，甚至造成媒體廣泛報導，如於計畫先期階段充分研析規劃，例如興建量 體、參建單位等，除能較準確估算計畫之分年計畫預定進度及分年經費編列數外，亦 可避免外界因計畫期程延後，所提出之質疑。

主政機關在一開始的需求確定(階段)，如果能夠早點確定(興建量體)，後續 執行會比較有方向，不會等進入實質的設計階段，跟廠商有實質履約關係之 後，還要去調整履約標的，這是很浪費時間的。 (受訪者：KP6)

社會住宅要不要納入公共托育中心、托老中心還是活動中心這些公共設施，

可行性跟綜合規劃階段就要作確認，同時整個計畫的期程、分年目標、計畫 總經費、分年經費，這些項目都要做整體的評估。(受訪者：KP3)

承上，各機關於擬具公共設施興辦計畫及編列預算時，應於規劃階段即納入包含 土地取得至營運維護階段等全生命週期費用之估算，並於設計階段覈實估算及掌握工 程經費到位期程。

(2)務實推估「用地取得」所需經費及方式

可行性研究階段，尚未完成地籍分割等作業，僅能推估用地取得所需經費，惟用 地費有時更甚於工程費，爰此，宜於納入計畫核定前的計畫編審階段，先行評估用地 所需經費，俾能納入整體計畫「成本效益分析」之審議。

另為避免部分計畫於執行過程中，因預定工區之地質問題（例如：工區恰經地震 帶、土壤鬆軟不利施工...等），影響計畫如期推動，故宜於計畫執行前，由機關先行 完成地質鑽探等，針對預定工區之地形地質等所作的相關基礎調查，並評估用地取得 成本及採取價購、徵收或撥用方式取得所需用地。

現在是市價取得土地，所以取得土地成本跟以前公告地價加四成相比，現在 取得土地的成本非常高，所以很多計畫在評估用地取得可能就會因為成本太

現在是市價取得土地，所以取得土地成本跟以前公告地價加四成相比，現在 取得土地的成本非常高，所以很多計畫在評估用地取得可能就會因為成本太