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第一章 緒論
第一節 研究背景
新北市於 99 年 12 月 25 日升格為直轄市，至今已超過 9 個年頭，期間雖然已完 成個案計畫的編審(規劃)制度(含中長程個案計畫審議以及預算先期審查)，惟仍流於 形式審查，未能作實質審查，其結果不但造成「幾頁計畫書就能要得幾億預算」的問 題，更導致計畫執行過程中屢屢發生民眾抗爭(例如用地未能取得)、工程停工等問題，
造成計畫持續推動及如期完成的阻礙，因此，啟發筆者思考，如何研擬精進措施改進 新北市目前的計畫編審制度。
再者，筆者自 97 年開始辦理個案計畫管制、考核工作，迄今已歷 11 個寒暑，發 現計畫要順利推動，不僅需要管考階段提升執行力，積極解決執行障礙，更重要的是 需要計畫編審作業的配合，於計畫推動前即作完整周延的評估，從源頭排除執行階段 可能遭遇的可預見問題與障礙，恰逢國家發展委員會近年積極推動公共建設計畫的全 生命週期績效管理機制，主張將計畫的整個流程一併作完整的評估，使計畫能夠順利 推動與完成，促使筆者從新以全生命週期的觀點來結合計畫編審及管考作業，作宏觀 性的思考與論述。
侯友宜於 107 年 12 月 25 日接任新北市長，在其就職典禮即宣示以「簡政便民、
行動治理、智能城市」作為三大施政方向，首先，「簡政便民」是要精簡政府作業流 程，方便市民申辦業務，包含都市更新、引資招商及簡化各項證照申請(例如建照、
使照等)等措施；其次，「行動治理」是要局處首長站到第一線，用行動化、即時化方 式接地氣，直接為地方市民解決問題，包含侯市長到新北市 29 個行政區傾聽里長反 映事項的「市長基層訪視」，即是站在市民的角度來解決地方上的問題；第三，「智能 城市」則是透過資訊化、智能化的技術與服務，快速與全球各城市緊密結合，並提供 市民更便利的服務，前述三大施政方向，一言以蔽之，就是「以民為本，為民謀福」，
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但是，冷冰冰的個案計畫制度要如何貼近民意，為民謀福呢？又啟發筆者的一陣深思 與想像。
無論如何美麗的願景，還是得透過完備的施政計畫制度來落實，而現況的形式審 查制度如何能落實市長的施政目標及各項施政願景呢？為解決此一長久存在的問題，
於是筆者開始嘗試以全生命週期觀點構思現有制度的優缺點及可能的改進方向。
第二節 研究動機與目的
一、研究動機
「施政計畫是政府政策推動的藍圖，藉由施政計畫將政策付諸具體的行動，並產 生預期的政策效果」(邱吉鶴，2009)，由此可知，政府為使有限資源能作最合理之分 配，會將欲優先推動之各項重要建設納入施政計畫、籌編預算，推動執行，並管控其 執行進度，期能使各項重大施政計畫均能如期如質達成。因此，施政計畫非惟各級政 府推動建設之具體施政藍圖，且為落實政策之具體行動方案，故其執行成效之良窳，
與該政府部門之施政績效具有正向關聯。
尤其，計畫編審作業之規劃結果，與後續計畫推動之成效，具有高度之「正相關」，
易言之，規劃作業愈嚴謹周全，執行階段遭遇之問題便能大幅減少，計畫如期如質推 動之可能性，亦隨之增加；如規劃工作草率，執行階段必然遭遇諸多問題，有待解決，
造成計畫大幅落後之結果，亦能事先預料。
筆者於 98 年底開始承接新北市政府中長程個案計畫的管制、考核工作，於過程 中發現，因部分機關首長對計畫不重視，加上各機關人員流動速度及幅度過大，造成 經驗無法傳承，而且推動之中長程個案計畫，有頗多案件面臨大幅落後情形，能歸納 出共通性的問題，即為規劃不周，且承辦人普遍缺乏「整體計畫」概念，其結果往往 造成計畫執行進度之大幅落後。
易言之，如後段管制評核階段所發現之前述問題，能透過制度性改進作法，將解
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決對策反饋(Feedback)於前段「規劃」(編審)之過程，則計畫於執行階段是否能順利推 動，並避免計畫進度大幅落後之問題重複發生？是研究者後續研究及追蹤之重點。
再者，升格為直轄市之後，市民對於新北市政府施政品質之要求，亦逐步提升，
故每月均有民眾不斷陳情之案件，例如：人民申請案之辦理時效、各機關同仁之服務 品質、道路坑洞、施工影響交通等。另新北市政府定期辦理民意調查，探求市民對新 北市政府施政之滿意度，並反映出之民眾不滿意案件，例如：道路坑洞、施工影響交 通、感覺治安差、社會福利不足等，因此，研究者思考能否將前述陳情及民調不滿意 項目，透過施政計畫「規劃」階段之編審作業，要求相關機關檢討，並研提具體改善 措施，將其納入執行改善？亦啟發本研究之研究動機。
綜上所述，計畫之執行涉及主、協辦機關之協調整合，即便前述中長程個案計畫 編審、管考及人民陳請案、民意調查等，更涉及研考會內部綜合規劃組、計畫管制組、
施政考核組及研究發展組等各單位之業務，易言之，本研究試圖排除機關及單位間之 本位主義，整合出一項可行之施政計畫編審制度。
二、研究目的
研究者以為公務人員如果執行政策或計畫規劃不周，除所擬政策可能涉及「政策 失靈」之問題外，亦可能發生如學者所述「政策錯誤比貪汙更可怕」之情形，爰此，
研究者希望透過本研究之深入探討，強化提升本身政策規劃及邏輯推理、思辯之能力，
此為「個人目的」。
研究者於蒐集文獻過程中，發現現存研究政府個案施政計畫制度的論文，計有研 究中長程個案計畫先期審查(個案計畫編審)的「桃園市重大施政計畫先期審查之過程 與結果-以 103 年度為例」(梁秀珠，2016)，而管制考核階段則有「中央機關施政計畫 管制考核制度之研究」(戴純眉，2005)及「施政計畫管制考核制度改進之研究—以新 北市政府警察局為例」(王明義，2011)等二篇，均是就組織分工而單獨研究計畫編審 或是管考階段的著作，均未見以全生命週期觀點串聯中長程個案計畫前段編審及後段
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管考制度之研究，至於研究施政績效管理制度(中程及年度施政計畫)的「地方政府推 動績效評估制度之個案研究-『台北市政府 101 年度施政計畫機關績效評核試辦作業』
之執行研究」，也未見說明中程、年度施政計畫與個案計畫之間的關聯性，因此，期 能透過本研究充實並弭補其不足，以作為將來研究者之參考，此為「學術目的」。
本研究期能以新北市之個案計畫制度為中心，並於制度中排除執行障礙之問題，
並導入人民陳情案及民調不滿意項目，並結合執行計畫所需的預算資源，建構確實可 行之個案施政計畫制度，促使各項重大建設計畫均能如期如質達成，以提升新北市政 府整體施政成效，以及市民對施政之滿意度，此為「實務目的」。
最後，則是希望透過本研究之分享，能提供其他地方政府在面臨相同或相似困境 時，能作為制度設計的借鏡。
第三節 研究問題與範圍
一、研究問題
本研究以個案施政計畫「編審」制度作為主軸，參採計畫全生命週期的概念，檢 視新北市的個案計畫制度所面臨的結構性問題，研謀改善良方，期能透過完整的規劃，
讓各項計畫均能如期完成，提升執行效能，還要讓施政能夠接地氣，提升市民的施政 滿意度，爰此，羅列本研究之問題如下：
（一）計畫全生命週期的意義及重要觀點為何？
（二）新北市的個案計畫編審制度與全生命週期觀點有何落差？
（三）針對前述落差，如何作改善？
二、研究範圍
政府施政計畫制度之體系，舉凡市長政見、指示以及施政重點等施政目標，均需 透過中程、年度計畫以及個案計畫的方式落實推動，但計畫體系極為龐大複雜，很難
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於一項研究中充分及廣泛的研究及說明，猶如新北市雖然已辦理「機關整體」面向之 中程施政計畫、年度施政計畫制度，但仍有寬廣的改善空間，因此，本研究將聚焦於 最基礎的中長程個案計畫制度，並探討如何透過健全個案計畫的編審制度，以對後續 之計畫執行、評估過程提供積極助益，並探討其彼此存在之動態關聯性，故本研究之 範圍，主要聚焦於「中長程個案計畫」，而對於「整體績效管理」部分僅作架構式的 說明。