新北市政府個案計畫編審制度研究 —以計畫全生命週期觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十四屆碩士論文. 政治大. 學. ‧ 國. 立新北市政府個案計畫編審制度研究 —以計畫全生命週期觀點. ‧. Research on the Project Plan of New Taipei City. Nat. n. al. er. io. sit. y. Government: Perspectives of Project Lifecycle. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 黃東益博士王建堯撰. 中華民國一○八年六月. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(3) 謝辭能夠完成論文，必須感謝恩師黃東益教授的諄諄指導，以及口試委員陳志瑋教授、董祥開教授提供的寶貴建議，使本論文更臻完善。也感謝政大社科院優秀的師資，讓我在蕭乃沂教授、陳敦源教授的課堂上徜徉於學術的領域，開了眼界，也增添了智慧；而在論文撰寫過程中，也感謝偉松學長、文莉學姐的不斷鼓勵，以及研究所課程中與逸群、晉源、中芬一同學習、成長的喜悅。其次，撰寫論文過程中，感謝新北市研考會的王瑞玲專委提供寶貴的公務經驗，考核組的張碧珊組長分享了計畫編審的制度規定以及實務推動經驗，而管制組的沈建. 政治大管考所面臨的問題，以及該如何於計畫編審階段作制度性的改善，以提升計畫執行成立. 志視察、劉俊彥股長、翠璧、辰煜、麗珊、鈞如、姿妤，感謝你們與我一起分析計畫. ‧. ‧ 國. 驗。. 學. 效，另外也感謝各機關接受訪談的同仁，在百忙之中協助提供第一線的計畫執行經. 也感謝吾妻怡蓉，在我撰寫論文期間照顧調皮搗蛋的奕淳、奕森，且在上班之餘. sit. y. Nat. 做完所有的家事，還有爸爸、媽媽每個禮拜不斷催促論文進度，以及妹妹盈舜在百忙. io. al. er. 之中還要協助我翻譯論文題目。. v. n. 最後，感謝媽祖保佑，讓我在最後一刻完成了本論文！. Ch. engchi. i n U. 王建堯謹誌 108 年 6 月. i. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(5) 摘要新北市政府各機關在執行個案計畫的過程中，常遭遇可預期的執行障礙，例如用地未如期取得、興建量體未確認以及民眾抗爭等問題，而導致執行進度延宕，因此，本研究思考如何健全個案計畫的編審制度，讓計畫在經過完整周延的規劃之後，使執行階段能更加順利，如期如質完成。適逢國家發展委員會近年積極推動計畫全生命週期績效管理制度，將重大公共建設計畫的全生命週期區分為 4 個階段，包含：1.編審作業階段，強調於計畫核定前即針對計畫內容作完整周延的規劃，並經由中長程個案計畫審議程序，始能核定推動；. 政治大期作業審議及計畫管考，落實計畫推動；3.工程執行階段，重點在於工程執行及履約立 2.前置作業階段，著重於工程開工前的設計、發包及相關證照申請等作業，並配合先. ‧ 國. 學. 管理，使計畫依預定目標查核點如期推動，並透過相關促進作為使進度落後案件加速追趕進度；屆期/營運階段，重要工作包含工程完工驗收及營運管理等，並透過屆期. ‧. 評估及營運評估檢視計畫執行成效及營運狀況。透過前述四個階段建構起個案計畫的. sit. y. Nat. 整個執行過程及管控機制，值得注意的是在計畫執行過程中的前置作業、工程執行及. io. er. 屆期/營運等階段，均會配合辦理年度的先期作業審議及計畫管考等作業。. al. v i n Ch 先期作業審議的作法及目的，導致新興的個案計畫未經過完整的規劃及審查即付諸執 engchi U n. 本研究主要發現現行新北市的個案計畫編審制度混淆了中長程個案計畫審議及. 行，導致進度落後的狀況非常普遍，必須由機關提報完整的計畫書，配合逐案審查核定的作法，始能避免相同問題重複發生；再者，個案計畫審議制度欠缺實質納入民意的機制，導致計畫執行過程中，遭遇利害關係人抗爭的狀況層出不窮，必須於中長程個案計畫審議階段落實實質的審查，方能避免是類問題發生。. 關鍵字：施政計畫、計畫編審、全生命週期. iii. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(7) 目錄目錄表目錄圖目錄第一章緒論 .................................... ...........1 第一節研究背景 .............. ........ ....... ..............1 第二節研究動機與目的 .............. ... ........... .......2. 政治大. 第三節研究問題與範圍 .............. .............. ........4. 立第二章文獻探討 ............. .............. ..............6. ‧ 國. 學. 第一節個案計畫相關理論.............. ......................6 第二節中央政府施政計畫制度..................... ..........12. ‧. 第三節計畫全生命週期.... .... .... .... .... .... .... ....45. sit. y. Nat. 第三章研究設計.............. .............. ..............60. er. io. 第一節研究架構.............. .............. ..............60. n. al 第二節研究方法.............. .............. i v ..............61. n U engchi 第四章新北市個案計畫制度與全生命週期的落差 ............66. Ch. 第一節新北市個案計畫制度.............. .............. ....71 第二節新北市個案計畫與全生命週期之差異............. ......85 第三節整體性問題分析........ ........ .............. ....105. 第五章新北市個案計畫編審制度的改進.............. ....108 第一節健全計畫編審制度................. .............. ..108 第二節建構結合民意的編審制度.............. ............. 132 第三節整合計畫與預算的審查機制.............. ............138 v. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(8) 第六章結論.............. .............. ............. ....142 第一節研究發現.............. ....... . . . .............142 第二節研究限制與未來研究建議.............. .............144. 參考文獻.............. .............. .............. ......147 附錄一參與觀察紀錄.... .... .... .... . .... .... ....149 附錄二訪談紀錄.... .... .... .... .... ..... .... ....152. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vi. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(9) 表次表 2-1 施政計畫編審相關法規彙整表............................13 表 2-2 內政部中程計畫關鍵策略目標及關鍵績效指標. .... . .... . .20 表 2-3 內政部中程計畫未來四年重要計畫. .... .... . .... . ....20 表 2-4 內政部 105 年度關鍵績效指標. .... . .... . .... . .... . ...23 表 2-5 內政部 105 年度重要施政計畫. .... . .... . .... . .... . ....24 ...... ...... ......26 政治...... 大. 表 2-6 燈號評估標準表...... ....... 立. 表 2-7 中長程個案計畫審議及先期作業審議差異表. .... . .... . ..29. ‧ 國. 學. 表 2-8 中長程個案計畫類別及審查目的...... ...... ...... ......31. ‧. 表 2-9 擬訂中長程個案計畫應注意事項...... ...... ...... ......32. io. sit. y. Nat. 表 2-10 中長程個案計畫自評檢核表...... ...... ...... .... ......33. er. 表 2-11 先期作業類別及審查目的表...... ...... ...... ...... ...36. al. n. v i n Ch 表 2-12 各次類別及主管機關一覽表...... U ...... ...... ....37 e n g c h i ...... 表 2-13 三級管制管考機關及管制標準表...... ...... ...... ......40. 表 2-14 新北市政府管制計畫 107 年績效評核結果.. . .. . .. . .. . . .45 表 2-15 公共建設生命週期各階段通案性應注意、遵行之法令規定.. .47 表 2-16 行政院 101 至 105 年公共建設計畫落後十大主因. .... . ....52 表 2-17 預警機制風險綜合判斷原則. .... . .... . .... . .... . ....55 表 2-18 個案計畫退場時機. .... . .... . .... . .... . .... . ....56 vii. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(10) 表 2-19 計畫重排序方式. .... . .... . .... . .... . .... . ....57 表 3-1 訪談對象代碼表...... ...... ...... ...... ...... ......63 表 4-1 歷年審計處審核通知. .... . .... . .... . .... . .... . ....66 表 4-2 工程類計畫前置作業檢核表...... ...... ...... ...... ....74. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. viii. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(11) 圖次圖 2-1 公共政策運作過程 ................... .................6 圖 2-2 PDCA 管理循環圖....................... ................9 圖 2-3 中央政府施政計畫編審程序.............................14 圖 2-4 施政計畫管理兩大面向.................................16 圖 2-5 中程施政計畫體系架構圖......... ......... ......... ..18 圖 2-6 年度施政計畫體系架構圖......... ......... ......... ...22. 治政大圖 2-7 「中長程個案計畫審議」與「先期作業審議」關係圖.... ...28 立 ‧ 國. 學. 圖 2-8 中長程個案計畫、先期作業及預算分配關聯圖........... ..30 圖 2-9 個案計畫管制考核流程圖......... ......... ..... ......40. ‧. 圖 2-10 公共建設計畫全生命週期流程圖.... .... .... ... .... ...49. y. Nat. er. io. sit. 圖 2-11 公建計畫全生命週期機制.... .... .... ... .... .... ....53 圖 2-12 退場機制整體架構.... .... .... ... .... .... ........57. al. n. v i n Ch 2-13 全生命週期及退場機制整合圖.... e n g c h i U.... ........ .... ....58. 圖. 圖 3-1 研究架構.................... ................ .........61 圖 4-1 新北市政府個案計畫架構圖.............................72 圖 5-1 工程類計畫全生命週期流程圖. .......... ......... .....111 圖 5-2 計畫完整性評估內容......... ..... .... ..... .........119 圖 5-3 各類績效指標關係圖...................................124 圖 5-4 結合民意的個案計畫架構...............................137 ix. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. x. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(13) 第一章緒論. 第一節研究背景新北市於 99 年 12 月 25 日升格為直轄市，至今已超過 9 個年頭，期間雖然已完成個案計畫的編審(規劃)制度(含中長程個案計畫審議以及預算先期審查)，惟仍流於形式審查，未能作實質審查，其結果不但造成「幾頁計畫書就能要得幾億預算」的問題，更導致計畫執行過程中屢屢發生民眾抗爭(例如用地未能取得)、工程停工等問題，. 政治大. 造成計畫持續推動及如期完成的阻礙，因此，啟發筆者思考，如何研擬精進措施改進. 立. 新北市目前的計畫編審制度。. ‧ 國. 學. 再者，筆者自 97 年開始辦理個案計畫管制、考核工作，迄今已歷 11 個寒暑，發現計畫要順利推動，不僅需要管考階段提升執行力，積極解決執行障礙，更重要的是. ‧. 需要計畫編審作業的配合，於計畫推動前即作完整周延的評估，從源頭排除執行階段. sit. y. Nat. 可能遭遇的可預見問題與障礙，恰逢國家發展委員會近年積極推動公共建設計畫的全. io. al. er. 生命週期績效管理機制，主張將計畫的整個流程一併作完整的評估，使計畫能夠順利. n. 推動與完成，促使筆者從新以全生命週期的觀點來結合計畫編審及管考作業，作宏觀性的思考與論述。. Ch. engchi. i n U. v. 侯友宜於 107 年 12 月 25 日接任新北市長，在其就職典禮即宣示以「簡政便民、行動治理、智能城市」作為三大施政方向，首先，「簡政便民」是要精簡政府作業流程，方便市民申辦業務，包含都市更新、引資招商及簡化各項證照申請(例如建照、使照等)等措施；其次，「行動治理」是要局處首長站到第一線，用行動化、即時化方式接地氣，直接為地方市民解決問題，包含侯市長到新北市 29 個行政區傾聽里長反映事項的「市長基層訪視」，即是站在市民的角度來解決地方上的問題；第三，「智能城市」則是透過資訊化、智能化的技術與服務，快速與全球各城市緊密結合，並提供市民更便利的服務，前述三大施政方向，一言以蔽之，就是「以民為本，為民謀福」， 1. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(14) 但是，冷冰冰的個案計畫制度要如何貼近民意，為民謀福呢？又啟發筆者的一陣深思與想像。無論如何美麗的願景，還是得透過完備的施政計畫制度來落實，而現況的形式審查制度如何能落實市長的施政目標及各項施政願景呢？為解決此一長久存在的問題，於是筆者開始嘗試以全生命週期觀點構思現有制度的優缺點及可能的改進方向。. 第二節研究動機與目的一、研究動機. 政治大「施政計畫是政府政策推動的藍圖，藉由施政計畫將政策付諸具體的行動，並產立. ‧ 國. 學. 生預期的政策效果」(邱吉鶴，2009)，由此可知，政府為使有限資源能作最合理之分配，會將欲優先推動之各項重要建設納入施政計畫、籌編預算，推動執行，並管控其. ‧. 執行進度，期能使各項重大施政計畫均能如期如質達成。因此，施政計畫非惟各級政. sit. y. Nat. 府推動建設之具體施政藍圖，且為落實政策之具體行動方案，故其執行成效之良窳，. io. er. 與該政府部門之施政績效具有正向關聯。. 尤其，計畫編審作業之規劃結果，與後續計畫推動之成效，具有高度之「正相關」，. al. n. v i n Ch 易言之，規劃作業愈嚴謹周全，執行階段遭遇之問題便能大幅減少，計畫如期如質推 engchi U 動之可能性，亦隨之增加；如規劃工作草率，執行階段必然遭遇諸多問題，有待解決，造成計畫大幅落後之結果，亦能事先預料。筆者於 98 年底開始承接新北市政府中長程個案計畫的管制、考核工作，於過程中發現，因部分機關首長對計畫不重視，加上各機關人員流動速度及幅度過大，造成經驗無法傳承，而且推動之中長程個案計畫，有頗多案件面臨大幅落後情形，能歸納出共通性的問題，即為規劃不周，且承辦人普遍缺乏「整體計畫」概念，其結果往往造成計畫執行進度之大幅落後。易言之，如後段管制評核階段所發現之前述問題，能透過制度性改進作法，將解 2. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(15) 決對策反饋(Feedback)於前段「規劃」(編審)之過程，則計畫於執行階段是否能順利推動，並避免計畫進度大幅落後之問題重複發生？是研究者後續研究及追蹤之重點。再者，升格為直轄市之後，市民對於新北市政府施政品質之要求，亦逐步提升，故每月均有民眾不斷陳情之案件，例如：人民申請案之辦理時效、各機關同仁之服務品質、道路坑洞、施工影響交通等。另新北市政府定期辦理民意調查，探求市民對新北市政府施政之滿意度，並反映出之民眾不滿意案件，例如：道路坑洞、施工影響交通、感覺治安差、社會福利不足等，因此，研究者思考能否將前述陳情及民調不滿意項目，透過施政計畫「規劃」階段之編審作業，要求相關機關檢討，並研提具體改善. 治政大綜上所述，計畫之執行涉及主、協辦機關之協調整合，即便前述中長程個案計畫立. 措施，將其納入執行改善？亦啟發本研究之研究動機。. 編審、管考及人民陳請案、民意調查等，更涉及研考會內部綜合規劃組、計畫管制組、. ‧ 國. 學. 施政考核組及研究發展組等各單位之業務，易言之，本研究試圖排除機關及單位間之. er. io. sit. y. Nat. 二、研究目的. ‧. 本位主義，整合出一項可行之施政計畫編審制度。. 研究者以為公務人員如果執行政策或計畫規劃不周，除所擬政策可能涉及「政策. al. n. v i n 失靈」之問題外，亦可能發生如學者所述「政策錯誤比貪汙更可怕」之情形，爰此， Ch engchi U. 研究者希望透過本研究之深入探討，強化提升本身政策規劃及邏輯推理、思辯之能力，此為「個人目的」。研究者於蒐集文獻過程中，發現現存研究政府個案施政計畫制度的論文，計有研究中長程個案計畫先期審查(個案計畫編審)的「桃園市重大施政計畫先期審查之過程與結果-以 103 年度為例」(梁秀珠，2016)，而管制考核階段則有「中央機關施政計畫管制考核制度之研究」(戴純眉，2005)及「施政計畫管制考核制度改進之研究—以新北市政府警察局為例」(王明義，2011)等二篇，均是就組織分工而單獨研究計畫編審或是管考階段的著作，均未見以全生命週期觀點串聯中長程個案計畫前段編審及後段 3. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(16) 管考制度之研究，至於研究施政績效管理制度(中程及年度施政計畫)的「地方政府推動績效評估制度之個案研究-『台北市政府 101 年度施政計畫機關績效評核試辦作業』之執行研究」，也未見說明中程、年度施政計畫與個案計畫之間的關聯性，因此，期能透過本研究充實並弭補其不足，以作為將來研究者之參考，此為「學術目的」。本研究期能以新北市之個案計畫制度為中心，並於制度中排除執行障礙之問題，並導入人民陳情案及民調不滿意項目，並結合執行計畫所需的預算資源，建構確實可行之個案施政計畫制度，促使各項重大建設計畫均能如期如質達成，以提升新北市政府整體施政成效，以及市民對施政之滿意度，此為「實務目的」。. 政治大. 最後，則是希望透過本研究之分享，能提供其他地方政府在面臨相同或相似困境時，能作為制度設計的借鏡。. 第三節研究問題與範圍. 學 ‧. 一、研究問題. ‧ 國. 立. sit. y. Nat. io. er. 本研究以個案施政計畫「編審」制度作為主軸，參採計畫全生命週期的概念，檢視新北市的個案計畫制度所面臨的結構性問題，研謀改善良方，期能透過完整的規劃，. al. n. v i n Ch 讓各項計畫均能如期完成，提升執行效能，還要讓施政能夠接地氣，提升市民的施政 engchi U 滿意度，爰此，羅列本研究之問題如下：. （一）計畫全生命週期的意義及重要觀點為何？（二）新北市的個案計畫編審制度與全生命週期觀點有何落差？（三）針對前述落差，如何作改善？二、研究範圍政府施政計畫制度之體系，舉凡市長政見、指示以及施政重點等施政目標，均需透過中程、年度計畫以及個案計畫的方式落實推動，但計畫體系極為龐大複雜，很難 4. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(17) 於一項研究中充分及廣泛的研究及說明，猶如新北市雖然已辦理「機關整體」面向之中程施政計畫、年度施政計畫制度，但仍有寬廣的改善空間，因此，本研究將聚焦於最基礎的中長程個案計畫制度，並探討如何透過健全個案計畫的編審制度，以對後續之計畫執行、評估過程提供積極助益，並探討其彼此存在之動態關聯性，故本研究之範圍，主要聚焦於「中長程個案計畫」，而對於「整體績效管理」部分僅作架構式的說明。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 5. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(18) 第二章文獻探討本章分為三小節進行論述。第一節是針對與中長程個案計畫編審和管考作業相關的理論來作說明。再者，因各地方政府的施政計畫制度均源於中央，故於第二節論述中央政府的施政計畫體系，再細述中長程個案計畫編審及管考的相關制度，最後，於第三節說明國發會近年積極推動的「公建計畫全生命週期績效管理制度」與「公共建設計畫審議、預警及退場機制」，將理論與實務作整合性的說明。. 政治大. 第一節個案計畫相關理論一、公共政策運作過程. 立. ‧ 國. 學. 一般公共政策運作過程的研究途徑，主要分為「階段論」與「反階段論」兩種，. ‧. 本研究以「階段論」作為主要論述，作業流程主要分為政策問題形成、政策規劃、政. Nat. n. al. er. io. sit. y. 策合法化、政策執行及政策評估等五個階段(如圖 2-1)，說明如次：(吳定等，2018). Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1 公共政策運作過程 (資料來源：吳定等). 6. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(19) (一)政策問題形成公共問題發生後，經政府機關研議並決定處理後，交由政策分析人員考量施政環境、資源等進行研究分析，以便將公共問題轉換成政策規劃方案，評估加以解決。易言之，政策問題係指公共問題經由政策分析人員採取「問題認定」的途徑及方法，深入分析、研議後，確認政府的主管機關確有採取行動的必要，並制定相關政策，加以解決者。再者，「問題認定」是政策過程中最重要的一個階段，如果問題認定錯誤，即使以正確方式推動，仍將犯了「第三類型錯誤」，亦即以正確的方法解決錯誤的問題。. 立. (二)政策規劃. 政治大. ‧ 國. 學. 政策規劃是指政府機關為解決政策性的問題，採取科學方法，廣泛蒐集施政問題、地方建議等相關資訊，並設計一套以目標取向、理性取向、變革取向、選擇取向及集. ‧. 體取向的未來行動替選方案的一個動態過程。. y. Nat. sit. 一般政府機關個案計畫的規劃制度形成，主要途徑係採林布隆(Charles E.. n. al. er. io. Lindblom)主張的「漸進決策途徑」(incremental approach)，亦即決策者在做決策時，著. i n U. v. 重從現在既有的政策或計畫去規劃漸進的替代方案，而不作大幅度的變動。因此，新. Ch. engchi. 政策只是針對過去的政策作一些漸進修正，故又稱為「枝節的途徑」(branch approach)。例如新北市在侯友宜市長上任後，仍然延續朱立倫市長的公共托育中心、托老中心的政策，但執行方式更著重公私協立方式，即是適例。 (三)政策合法化行政機關在研擬解決政策問題的政策或計畫後，將其提送給有權審查的機關、團體或個人加以審議，以完成法制化的程序，並付諸於實行，即稱之為完成合法程序。就地方政府而言，市政府研擬的自治條例必須經過市府法規會及市政會議審議後， 7. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(20) 送請市議會審議、行政規則經機關研擬後，須經市長核定，始完成合法化程序。再者，新北市政府每年度的施政計畫草案及預算案同樣得經市政會議審議後，送請新北市議會審議，接受民意的監督，以完成合法化程序。 (四)政策執行政策或計畫在經過行政機關首長、委員會或民意機關審查核准後，完成合法化程序，隨即進入政策執行階段。而政府部門在執行階段，為確保執行力，如期達成政策或計畫目標，通常透過進度管考方式，以確保各項政策或計畫能依既定的目標和程序. 政治大. 推動，並掌握各機關間執行方式、步驟的協調整合，以提升政策執行力。. 立. (五)政策評估. ‧ 國. 學. 政策評估是指政策分析人員利用科學方法與技術，有系統地蒐集政策規劃或執行. ‧. 過程的相關資訊，並評估政策或計畫的規劃內容、制定與執行結果的一系列活動。且. sit. y. Nat. 其目的在提供選擇、修正、持續或終止政策及計畫方案所需的相關資訊。. io. er. 一般而言，行政機關會定期辦理政策或計畫的績效評估，但其評估的目的，並不只是獎優罰劣，而在於分析政策或計畫執行過程所面臨的障礙或問題，研擬解決對策，. al. n. v i n Ch 並回饋(Feedback)到下一個政策過程的問題認定及政策規劃階段，避免以往遭遇的問 engchi U 題重複發生。. 二、PDCA 管理循環 PDCA 管理循環係由美國著名的管理學家戴明博士（Deming）提出，亦稱為「戴明圈」，其主要概念與前述政策過程大致符合，一般是透過計畫(Plan,P)、執行（Do， D）、檢查（Check，C）、檢討與改進（Action,A）的循環來進行(孫本初，2006：386-387)。透過 PDCA 的循環推動程序，將目標設定、方案的規劃與執行、執行績效及執行成果的檢討、考核，以及檢討後的改進措施推動等階段，融合為一個持續不斷的改進過程 8. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(21) (如圖 2-2)，說明如下：. 政治大圖 2-2 PDCA 管理循環圖 (資料來源：筆者自繪) 立. ‧ 國. 學. (一)計畫階段（P）. ‧. 計畫階段係針對所面臨的政策問題或推動的政策，妥善規劃執行方案。此時期的. sit. y. Nat. 主要工作有「目標設定」與「行動方案的規劃」等二項。前者係透過組織內部上、下. al. er. io. 級人員共同設定組織的整體目標、單位目標與個人目標；後者為針對所設定的目標，. n. 設計出一套合理、可行的行動方案，作為執行的依據。 (二)執行階段（D）. Ch. engchi. i n U. v. 執行階段的主要工作為「執行行動方案」。機關的主管人員除採用「例外管理」（Managment by Exception）方式，提供員工在其業務職責範圍內，能有合宜適度的裁量權，以自我控制、自我指導相關工作，而此階段中資源多寡、人員的素質與目標設定的難易，將會是影響執行階段成功與否的關鍵因素。 (三)檢查階段（C）檢查階段的主要工作為「執行效果的確認」。在執行目標的過程中，雖強調工作 9. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(22) 人員自我控制，掌握工作進度，但這並不意味著主管人員可置身事外，亦即主管人員應負起查核、監督工作，確保政策或計畫如期完成，若遭遇執行阻礙，於必要時甚至得修改執行目標。 (四)檢討與改進階段（A）檢討與改進階段的主要工作為標準化、檢討與改進，以及選定下次目標或主題。而為使目標管理制度更臻完善周延，在目標管理的每一個週期結束後，檢討執行成效，並通盤檢討，以吸取教訓、精益求精，使下一階段的工作更順利。. 治政大的吻合，計畫階段(P)相當於問題形成、政策規劃及政策合法化階段；執行階段(D)相立. 綜上所述，將 PDCA 的戴明圈與前述政策過程合而視之，可以發現二者之間高度. 當於政策執行階段；檢查階段(C)相當於政策評估階段；至於檢討與改進(A)即為完成. ‧ 國. 學. 政策評估之後的意見回饋階段。事實上，在政府部門的「回饋」是最常被忽略也是非. ‧. 常重要的階段，因為正如學者林布隆所言，新的政策多為過去政策檢討改善後的修正. io. al. n. 三、政策評估的種類. er. 以及將國民運動中心提升為國民運動中心 2.0 均屬適例。. sit. y. Nat. 作法，例如侯市長上任後，延續前任朱市長的政見，將捷運三環三線擴充為三環六線，. Ch. engchi. i n U. v. 從政策運作的階段及其強調的重點而言，吳定將政策評估分為以下「預評估」、「過程評估」及「結果評估」等三大類(吳定等，2018：124-125)： (一)預評估 (pre-evaluation) 預評估是指政策或計畫在規劃階段時，進行可行性、優缺點及優先順序的評估。亦即在政策或計畫的規劃階段就設法掌握其「預期影響」及「預期效益」，那麼在將來正式執行前，還有機會作適當的修正，避免執行失敗的風險。再者，如果在政策方案執行一段時間之後，先作探測性的評估，也可以作為未來 10. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(23) 全面評估該項政策執行成效及影響的依據。因此，預評估可以包含「規劃評估」、「可評估性評估」及「修正方案評估」等三項工作，說明如下： 1.規劃評估政策分析人員在規劃政策或計畫時，會採取各種評估方法和技術來針對可行性、成本、利益、效益及正負面影響等進行評估，以期政策或計畫在「執行前」能夠適時檢討或修正，以利政策目標的達成。 2.可評估性評估. 政治大政策「執行一段時間後」評估其執行狀況是否符合原訂的規劃，除了作為修正政立. 策執行的參考外，還可以作為未來全面性推動的考量。例如新北市的捷運工程、市民. ‧ 國. 學. 運動中心等重大工程在完工後、正式啟用前，會先辦理試營運，並在期間評估執行成. er. io. sit. y. Nat. 3.修正方案評估. ‧. 效，作為正式營運的參考。. 很少有政策或計畫可以完全按照原訂內容執行而不作任何修正，所以當政策或計. al. n. v i n Ch 畫在執行過程中，或許因為地方民意反映或遭遇執行障礙而需修正計畫時，仍須再次 engchi U. 評估其可行性或執行成效，例如新北市新建學校工程時，往往受到地方民意的期待，. 希望能納入地下停車場之規劃，而須修正原計畫，即是適例。因此，修正方案評估就是「對修正的政策方案」再進行評估。 (二)過程評估 (process evaluation) 過程評估是指對政策執行的過程，包含問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行等一連串的過程進行評估，以了解政策分析人員是否正確的界定問題，以及研擬、推動可行的解決方案，避免發生「以正確方法解決錯誤問題」的第三類型錯誤情形。 11. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(24) 實務上，新北市政府針對重大工程及重要政策的推動，均會管制其計畫進度、預算執行率及其執行成果，並在落後情事發生時，評估採取合適的干預措施，讓各項計畫能依原訂目標及期程完成，此即過程評估的適例。 (三)結果評估 (outcome evaluation) 結果評估是對於政策或計畫的執行結果加以評估，包括「產出評估」及「影響評估」等兩方面： 1.產出評估 (output evaluation). 政治大機關投入預算、人力、時間等資源推動政策或計畫後，評估對標的團體服務的成立. 效，即為產出評估。例如生產補助 1 胎 2 萬、復康巴士等政策，提供了多少人次的服. ‧ 國. 學. 務，歡樂耶誕城及平溪天燈節的行銷，發布了多少的新聞露出等，均為適例。因為產. sit. y. Nat. 關鍵績效指標(Key Performance Indicators，簡稱 KPI)使用。. ‧. 出評估通常比較強調計量、可看見的服務結果，因此，實務上常配合中程施政計畫的. er. io. 2.影響評估（impact evaluation）. al. n. v i n Ch 影響評估是指政策執行之後，對標的人口產生何種有形或無形的、預期或非預 engchi U. 期的影響，例如新北市三峽、鶯歌地區陸續興建了三鶯大橋及三鶯二橋，對三鶯地區交通狀況的影響，是否能有效紓解國道三號的車流，往往需要長期評估，始能確認。因此，「影響評估」是指某一項政策造成標的群體朝期望方向改變的程度如何？. 第二節中央政府施政計畫制度各地方政府的施政計畫制度皆是參考中央政府，然而地方政府的人力、經費規模遠不及中央，且各縣市的施政重點亦隨之迥異，因此，必然會考量地方施政環境的差異來作不同的制度設計，但不論制度架構如何設計，還是得先理解中央政府的制度設 12. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(25) 計精隨，再納入地方的特色。中央的施政計畫制度分為預算編審及計畫編審兩大面向，彼此緊密結合，而計畫編審又分為「施政績效管理」及「個案計畫管理」，其中的個案計畫管理為本研究的標的，先有「計畫編審」制度依施政重點審議計畫的可行性、必要性等，並於計畫核定後進入「計畫管考」階段，換言之，「計畫編審」及「計畫管考」階段包含了計畫規劃、合法化、執行到績效評估的整個過程，可以用「計畫全生命週期」的概念來加以串聯，說明如下：一、施政計畫整體架構. 治政大施政計畫是政府推動政策的藍圖，藉由計畫的規劃與執行，達到施政的目標。中立. 央政府的施政計畫體系，主要依據預算法第 28 至 54 條規定，建構出一個計畫與預算. ‧ 國. 學. 彼此關聯的二元體系 (如圖 2-3)，而主計總處及國家發展委員會則依據預算法規定，. ‧. 配合制定了預算與計畫編審的相關法規(如表 2-1)，作為中央機關推動政策或計畫編. y. Nat. 審的依據(邱吉鶴，2013：111-112)。. 計畫作業相關法規. er. io. 預算作業相關法規. sit. 表 2-1 施政計畫編審相關法規彙整表 (資料來源：邱吉鶴). al. n. v i n Ch 中央及地方政府預算籌編原則 i U e n g c行政院所屬各機關中程施政計畫及年 h 度施政計畫編審作業注意事項預算法. 行政院所屬各機關施政計畫編審辦法. 中央政府總預算編製辦法. 行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點. 中央政府總預算編製作業手冊. 政府公共建設計畫先期作業實施要點. 中央政府中程計畫預算編製辦法. 政府科技發展計畫先期作業實施要點. 中央各主管機關編製概算應行注意辦理事項. 行政院重要社會發展計畫先期作業實施要點. 政府公共工程計畫與經費審查作業要點. 行政院所屬各機關施政績效管理要點 (104 年 5 月 22 日廢止) 行政院所屬各機關施政績效管理作業手冊(104 年 5 月 22 日廢止) 13. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(26) 補充說明的是，中央政府的中程計畫制度業經國發會於 104 年 5 月 22 日廢止行政院所屬各機關施政績效管理要點及行政院所屬各機關施政績效管理作業手冊，但因新北市政府的中程計畫制度目前仍參採中央政府作法，爰此，本研究仍做相關整體性的說明。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-3 中央政府施政計畫編審程序 (資料來源：邱吉鶴) 從上述架構中可以發現，中央政府的計畫執行的過程必須與預算緊密結合，而弔 14. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(27) 詭的是，預算法相關規定是法律位階，而施政計畫相關規定均為行政規則，導致預算籌編及執行規定全國適用，而計畫編審及管考規定，只適用於中央政府而未能及於各地方政府，雖有其因地制宜及地方自治的考量，但仍造成各地方政府的作法殊異，莫衷一是。不過，了解中央政府的制度與作法，還是可以做為地方設計制度的參考。二、預算編審作業依據預算法第 28 條至 54 條規定，中央政府預算編審的程序如下： (一)行政院訂頒施政方針. 政治大行政院應於年度開始九個月前，訂定下年度之施政方針。立. ‧ 國. 學. (二)訂頒預算籌編原則及編制辦法. ‧. 主計總處應遵照施政方針，擬定下年度預算編制辦法，各機關應遵照施政方針，. sit. y. Nat. 並依行政院核定的預算籌編原則及預算編製辦法，擬定施政計畫及概算。. er. io. (三)各機關籌編施政計畫、概算及預算. al. n. v i n C預算籌編原則及預算編製辦法各主管機關遵照施政方針、，擬定施政計畫與歲入、 hengchi U. 歲出概算，送行政院。. (四)各機關自行審查預算各主管機關應審核其主管範圍內之歲入、歲出預算，加具意見，連同單位預算、暨附屬單位預算，依規定期限彙轉主計總處；同時應將整編之歲入預算，分送財政部。 (五)編製中央政府總預算案主計總處將各類歲出預算及財政部綜合擬編歲入預算，彙核整理，編成中央政府 15. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(28) 總預算案，加具說明，連同各附屬單位預算，隨同總預算案，呈行政院會議。中央政府總預算案與附屬單位預算及其綜計表，經行政院會議決定後，交由主計總處彙編，由行政院於會計年度開始四個月提出立法院審議，並附送施政計畫。 (六)立法院預算審議立法院進行預算案實質審查前，由行政院長、主計總長及財政部長列席，分別報告施政計畫及歲入、歲出預算編製經過，完成一讀後，交付程序委員會規劃進行分組審查，分組審查結果經立法院全院各委員會聯席會議討論確認後，始提報院會進行二、三讀程序。. 立. 三、計畫編審作業. 政治大. ‧ 國. 學. 施政計畫體系分為「施政績效管理」及「個案計畫管理」二大部份（如下圖 2-4），. ‧. 施政績效管理係以「機關」為主體，包含中程施政計畫、年度施政計畫，以及衡量機. sit. y. Nat. 關年度施政成果的施政績效評估；個案計畫管理則以「計畫」為主體，包含中長程個. io. er. 案計畫、先期作業審查，以及衡量個案計畫年度推動狀況的個案計畫評核，二者從規劃到執行、績效評估均採「雙軌制」。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-4 施政計畫管理兩大面向 (資料來源依國發會修改) 16. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(29) 機關為達成「中程施政計畫」擬定的「關鍵策略目標」及「關鍵績效指標」(KPI， Key Performance Indicators)，必須研擬相對應的「中長程個案計畫」，並透過「先期作業審查」制度，審定各項「中長程個案計畫」之優先性、可行性、預定期程及所需經費等項目，分配整體施政資源，整合於「年度施政計畫」加以執行，年度終了後透過「施政績效評估」（機關整體）及「個案計畫評核」（個案計畫）方式評估執行成效，確保各項「年度施政計畫」之目標及指標均能如期達成。因「施政績效管理」制度業經中央廢止執行，故本研究僅作扼要說明，作為新北市參考，而將重點聚焦於個案計畫的研究，說明如下： (一) 施政績效管理. 立. 政治大. 行政院於 90 年開始推動中程施政計畫制度，並於 91 年辦理施政績效評估，從而. ‧ 國. 學. 建構起施政績效管理制度。施政績效管理包含「中程施政計畫」、「年度施政計畫」及. ‧. 「年度施政績效評估」等 3 項，依行政院所屬各機關施政績效管理作業手冊說明，施. y. Nat. 政績效管理採平衡計分卡（Balanced Score-card ；BSC）的概念，分別從「業務成果」、. er. io. sit. 「行政效率」、「財務資源」、「人力資源」等四個面向，將組織願景和策略，轉化成各機關之關鍵策略目標及關鍵績效指標（Key Performance Indicator，簡稱 KPI），每年評. n. al. Ch. 估各機關施政績效良窳的制度。說明如下：. engchi. i n U. v. 1.中程施政計畫編審依行政院所屬各機關施政績效管理要點第 2 點及前揭作業手冊的定義，中程施政計畫係指各中央部會依其職掌，依據總統治國理念及行政院長施政主軸，參考過去施政成效、立法院預算審議結果、行政院核定中程財務概算、年度施政績效評估結果、國內外政經情勢變遷及未來環境趨勢分析等，依機關的使命及願景，訂定施政重點、關鍵策略目標、關鍵績效指標及未來 4 年度目標值，來建構未來 4 年的施政藍圖(如圖 2-5)，說明如下： 17. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(30) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-5 中程施政計畫體系架構圖 (資料來源施政績效管理作業手冊) (1)使命：是指各機關依其組織職掌，論述其存在目的及應履行的任務。亦即機關存在的目的是什麼？ (2)願景：是指各機關依據使命，就組織、功能、職掌及業務推展需求，描繪未來努力 18. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(31) 之理想，以策訂長程發展目標。亦即機關希望在未來 10 年或 20 年內，能達成且不輕易改變的理想目標是什麼？ (3)施政重點：是指各機關依據願景，就施政目標進行執行檢討及未來趨勢分析，納入總統治國理念及院長施政主軸，規劃未來 4 年應履行及達成的重要施政目標及政策指導方針。 (4)關鍵策略目標：是指各機關依據願景及施政重點，訂定「未來 4 年」應達成的重要施政成果；另共同性目標是指為貫徹一致性的政策目標，由行政院統籌訂定各機關均應達成的目標。. 治政大性指標是指依據共同性目標，由行政院統籌訂定各機關一體適用可衡量的績效指立. (5)關鍵績效指標：是指各機關依據「關鍵策略目標」訂定可衡量的績效指標；另共同. 標。. ‧ 國. 學. 績效指標一般分為投入型指標(input)、過程型指標(process)、產出型(或效率型). ‧. 指標（output）以及成果型指標（outcome），並視實際需要來做妥適規劃。其中關鍵在於跨機關執行的目標及指標，該如何分工、協商及擬定，常因涉及跨機關協. er. io. sit. y. Nat. 調而貽誤辦理時效，是執行過程考量及評估的重點。. (6)衡量標準：是指能直接衡量關鍵績效指標及共同性指標達成結果的比較基礎與. n. al. Ch. i n U. v. 計算基準。再者，機關擬定中程計畫時，由首長或副首長召集所屬成立任務編組，以. engchi. 目標管理方式，建立機關全員參與的模式推動，並得諮詢相關的專家、學者或機關團體的意見，以臻周延。以下節錄內政部 102 至 105 年度的中程施政計畫2，可以發現一項關鍵策略目標可以透過一項或數項關鍵績效指標來推動，並配合中程計畫的期程，依衡量標準分別擬訂 4 個年度的績效目標值(如表 2-2)。. 2. 資料來源：內政部網站 (https://www.moi.gov.tw/chi/chi_public/policy.aspx?policy_code=02&type=info)。 19. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(32) 表 2-2 內政部中程計畫關鍵策略目標及關鍵績效指標(節錄) (資料來源內政部網站) 序. 關鍵策略. 關鍵績效. 評估. 號. 目標. 指標. 方式. 升防制組織犯強化治安罪成效滿意度工作，建構. 民意. 政府提升防. 調查. 制組織犯罪. 網. 102. 103. 104. 105. 68.5%. 69%. 69.5%. 70%. 72%. 74%. 75%. 成效滿意度. 家庭暴力安全防護. 衡量標準年度企業對. 企業對政府提. 1. 年度績效目標值. 實施危險評件數÷親治政估密關係暴力大 70% 數據. 提升家庭暴力. 統計. 通報件數實施. 立. 危險評估比率. 通報件數×. ‧. ‧ 國. 學. 100%. 然而，行政院於 104 年 5 月 22 日廢止行政院所屬各機關施政績效管理要點後，. Nat. sit. y. 經查內政部 106 至 109 年度的中程施政計畫3，已無關鍵策略目標及關鍵績效指標等資. n. al. er. io. 料，僅餘施政綱要及「未來四年重要計畫」(如表 2-3)，而此處所言的「重要計畫項目」，其實就是中長程個案計畫：. Ch. engchi. i n U. v. 表 2-3 內政部中程計畫未來四年重要計畫(節錄) (資料來源內政部網站) 施政綱要. 重要計畫項目提升新世代社群網路偵查暨鑑識. 安定社會－人民安能量心、生活安全. 鑑識科技量能精進暨服務躍升計畫. 3. 計畫期程. 計畫類別. 103-106. 科技發展. 104-107. 科技發展. 資料來源：內政部網站，網址同前。 20. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(33) 施政綱要. 重要計畫項目警政發展方案第二期警政雲端運算發展計畫第二期－警政巨量資料分析與運用反恐訓練中心設備（施）充實計畫資安旗艦計畫－預防暨打擊科技犯罪精進刑事科技能量計畫. 立. 2.年度施政計畫編審. 計畫期程. 計畫類別. 104-107. 社會發展. 105-108. 科技發展. 106-106. 社會發展. 106-109. 科技發展. 政治大. ‧ 國. 學. 依前述績效管理要點第 2 點規定，年度施政計畫係「各機關依行政院年度施政方. ‧. 針、中程施政計畫之關鍵策略目標及共同性目標，訂定會計年度之綜合策略計畫」，. Nat. sit. y. 易言之，即是將中程施政計畫所訂施政重點、關鍵策略目標與關鍵績效指標導入該年. n. al. er. io. 度的施政重點項目(如圖 2-6)，其中「年度重要施政計畫」即為與達成關鍵績效指標. i n U. v. 相關的各項中長程個案計畫，因此，「施政績效管理」及「個案計畫管理」等二大體. Ch. engchi. 系制度會於「年度施政計畫」結合，並與年度預算整合，作為各機關推動政策之目標以及依據。再者，前述績效管理要點第 7 點也規定，「各機關年度施政計畫有關公共建設計畫、科技發展計畫及重要社會發展計畫項目，應依相關規定辦理先期作業」。換言之，年度施政計畫所訂「關鍵策略目標」及「關鍵績效指標」，有賴於中長程個案計畫的推動落實，仍是要依規定辦理先期審查。. 21. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(34) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-6 年度施政計畫體系架構圖 (資料來源施政績效管理作業手冊) 圖 2-6 年度施政計畫體系架構圖中提及的年度「重要施政計畫」即為中長程個案計畫。換言之，各機關於城市治理的過程中，將整個城市範疇待改善的施政問題或欲達成的施政目標轉化為關鍵策略目標及關鍵績效指標，但績效指標不會自己達成， 22. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(35) 所以需要擬定對應的中長程個案計畫來落實，由此結合整個施政計畫體系，並付諸實行。而既有論文或相關文獻中，或是說明施政績效管理、或是研究個案計畫編審或是管考制度，尚未見就整個施政計畫體系的相關說明。本研究以內政部 105 年度的年度施政計畫4作說明，首先內政部基於長期統計資料，分析所面臨的施政問題，研擬欲達成的施政目標，於中程施政計畫提出了「加強安全維護」的關鍵策略目標，為達此目標，再擬定了「強化全般刑案破獲」等 5 項關鍵績效指標，並於 105 年度的年度施政計畫中，導入全般刑案破獲的年度 KPI 目標值為 82.9%，且與「社會發展」及「科技發展」類的中長程個案計畫有關聯 (如表 2-4)。. 治政大 (資料來源內政部網站). 表 2-4 內政部 105 年度關鍵績效指標. 立. ‧ 國. 關鍵績效指標. 學. 關鍵策略目標. 關鍵績效指標衡量標準. 年度目標值. y. sit. 社會發展 / 科技發展. er. io. 1級. 社會發展 / 科技發展. 當年度每 10 萬人火災降低火災死亡率較前 3 年平均死亡率死亡率減少比率. 1%. 社會發展 / 科技發展. 當年度燃氣熱水器每降低一氧千人一氧化碳中毒率化碳中毒較前 5 年平均中毒率發生率減少比率. 3%. 提升總體當年度飛機妥善率較救援飛機前 5 年平均妥善率成妥善率長比率. 0.87%. al. n. 4. 82.9%. 86.03%). 我國經美國防制人口加強防制販運報告評為第 1 級人口販運國家加強安全維護. ‧. Nat. 當年度全般刑案破獲強化全般率(註：前 5 年為 79.72%；刑案破獲 79.74%；83.98%；86.57%；. 與中長程個案計畫關聯. Ch. engchi. i n U. v. 社會發展 / 科技發展. 社會發展. 資料來源；內政部網站，網址同前。 23. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(36) 其次，內政部的年度重要施政計畫中，為達成 105 年度「強化全般刑案破獲」82.9% 的 KPI，對應推動了「警政雲端運算發展計畫第二期-警政巨量資料分析與運用」等 11 項分屬科技發展類及社會發展類的中長程個案計畫(如表 2-5)，期能透過個案計畫的執行成果來達成年度的 KPI 目標。而在計畫編審完成後，接續進入計畫執行管考階段，先針對前述 11 項個案計畫依選項列管原則作分級選項列管，分由行政院管制、內政部管制或自行管制來分別推動執行，並於年度終了後辦理績效評核，其中 KPI 達成情形提報於內政部的「施政績效報告」，而個案計畫的推動成果則辦理個案計畫評核，分別評估「內政部」及各項「個案計畫」的年度執行績效，並據以辦理人員獎. 治政大表 2-5 內政部 105 年度重要施政計畫立. 懲作業。. 計畫類別. 警政雲端運算發展計畫第二期-警政巨量資料分析與運用. Nat. io. n. al. er. 警政發展方案第二期-通訊監察系統建置計畫刑事警察業務. 警務管理. 營建工程. 強化全般刑. 社會發展. sit. 計畫. 強化全般刑案破獲. 科技發展. 警政發展方案第二期-精進鑑識及防爆設備. Ch. engchi. 警政指紋電腦子系統設備更新. i n U. v. 與 KPI 關聯. y. 重要計畫項目. ‧. 警政業務. 學. 工作計畫名稱. ‧ 國. (資料來源內政部網站). 社會發展社會發展. 案破獲強化全般刑案破獲強化全般刑案破獲. 提升新世代社群網路偵查暨鑑識能量. 科技發展. 強化全般刑案破獲. 鑑識科技量能精進暨服務躍升計畫. 科技發展. 強化全般刑案破獲. 警政發展方案第二期-提升警用通訊系統效能計畫. 社會發展. 強化全般刑案破獲. 警政發展方案第二期-充實警用車輛計畫. 社會發展. 強化全般刑案破獲. 建置國家級反恐訓練中心. 社會發展. 強化全般刑案破獲. 中央警察大學學員生宿舍大樓新建及整建. 社會發展. 強化全般刑. 24. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(37) 工作計畫名稱. 重要計畫項目. 計畫類別. 中程個案計畫. 與 KPI 關聯案破獲. 充實警察應用體技教學設施中程個案計畫. 社會發展. 強化全般刑案破獲. 綜上所述，整個施政計畫體系的落實過程，是先訂出內政部的施政目標，再由所屬各單位據以提出個案計畫搭配預算來執行，並於執行完畢分別辦理績效考核，並將評核結果反饋至中程計畫所定的 KPI。因此，國家發展計畫、中程施政計畫等上位計畫透過中長程個案計畫的推動來達成原訂目標，所以，個案計畫的規劃能否與上位計. 政治大眾的需求，對於整體施政目標的達成扮演著重要的角色(張育哲，2016)。立. 畫緊密結合，執行期間能否配合中程計畫分年 KPI 的規劃期程，執行成果能否符合民. ‧. ‧ 國. 學. 3.施政績效評估. 施政績效評估係指「各機關應就年度施政計畫之關鍵策略目標及共同性目標達成. sit. y. Nat. 情形逐項分析評估，並撰擬年度施政績效報告」(前述績效管理要點第 10 點規定)，且. al. n. 關人員辦理獎懲。. er. io. 施政績效報告須送請國發會會同主計總處等相關機關審議，並經行政院核定後，對相. Ch. engchi. i n U. v. 年度施政績效報告主要在檢討年度施政計畫所載各項關鍵績效指標達成情形，並以評估結果以綠燈（績效良好）、黃燈（績效合格）、紅燈（績效欠佳）及白燈（績效不明）之燈號顯示，評估標準如下表 2-6：. 25. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(38) 表 2-6 燈號評估標準 (資料來源依施政績效管理作業手冊修改) 燈. 號. 評. 估. 標. 準. 1.目標值已達成且超越過去實績，確有結果面之良好績效產出者。綠燈. 2.目標值已達成，並獲國內外官方機構或知名公正團體之肯定或讚揚者。 3.目標甚具挑戰性，達成度在 90％以上。. 黃燈. 未達綠燈績效良好標準且無紅燈或白燈評估標準所列情事者。. 政治大 2.目標值達成度未達 80%。立. 1.執行有缺失，遭民意機關或大眾媒體質疑且確有事證者。. 3.重要工作事項未依原訂進度完成。. 學. 4.欠缺具體績效情形。. ‧. 1.評估體制或評估方式不客觀。 2.未依先前設定的評估體制進行評估。. Nat. 3.以活動、程序或產出取代結果績效呈現。. er. io. 4.工作推動初期，績效尚不顯著。. sit. 白燈. y. ‧ 國. 紅燈. al. 5.其他績效未顯現情形。. n. v i n Ch 事實上，目前新北市對於施政績效管理制度所涉中程施政計畫、年度施政計畫均 engchi U. 由負責計畫編審的單位辦理，年度終了並未請各機關提報施政績效報告，僅針對年度. 的關鍵策略目標及關鍵績效指標的達成情形，請各機關協助說明，爰此，並未落實執行。此外，台北市政府在 101 年試辦施政績效管理制度，研究發現中央的施政績效管理制度在地方推動所面臨的困難 (賴沂君，2014)： 1.中央與地方治理角色的差異，導致績效指標的目標設定不同，地方政府更重視對民眾需求的回應性。 2.地方政府的人力、經費規模難與中央相比，造成推動上的壓力。 26. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(39) 3.訂定績效指標時，因為欠缺專業知能及經驗，研考人員僅能作彙整及重大錯誤修正，導致指標訂定仍有賴業務機關辦理。 4.績效指標的選擇和詮釋仍有主觀性的偏差，也就是「柿子挑軟的吃」的情形。 5.針對績效評核制度能否一體適用、多元指標整合及組織文化的學習提出了疑問。事實上，地方政府非常重視地方意見的回應性，因此，新北市侯市長上任後積極推動「行動治理」，要求各機關針對地方里長的提案，積極協調解決，截至 108 年 6 月的地方提案已達 1,400 餘件；而績效指標的擬定，新北市同樣面臨「能否一體適用」的困境，其解決方式在於計畫進度及預算執行率之外，增設「計畫目標達成度」的指. 治政大否啟用？即產生適用上的疑義。立. 標，如此一來，工程類計畫以啟用為目標，例如道路工程是否通車？運動中心工程是. ‧ 國. 學. (二) 個案計畫管理. ‧. 個案計畫管理分為個案計畫編審、個案計畫管制考核等兩部分，彼此相結合之後，. y. sit er. io. 1. 個案計畫編審. Nat. 即構成計畫完整的生命週期，分述如下：. al. n. v i n Ch 個案計畫編審包含「中長程個案計畫審議」與「先期作業審議」等兩部分，彼此 engchi U. 是不同的概念，個案計畫審議的起點自中長程個案計畫審議核定時起，在計畫期程內. 的各個年度辦理先期作業審議(第一年為新興計畫，第二年以後為延續性計畫)，至計畫執行結束為止，構成個案計畫的整個生命週期(如圖 2-7). 27. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(40) 政治大. 圖 2-7 「中長程個案計畫審議」與「先期作業審議」關係圖. 立. (筆者自繪). ‧ 國. 學. 至於「中長程個案計畫審議」與「先期作業審議」的差異，以公共建設計畫為例，中長程個案計畫審議是在年度內的「不同時點，審核單一計畫多年計畫經費需求」，. ‧. 也就是說主辦機關於年度內任何時點，均可提出新興的中長程個案計畫，並依程序提. y. Nat. sit. 報行政院，由國發會會同主計總處等相關機關審查，並於行政院核定時，確認計畫期. n. al. er. io. 程、計畫內容、計畫總經費(含分年經費)等，此階段的審議，相當於前述政策評估種. i n U. v. 類中的「預評估」階段，亦即在計畫核定推動前，即透過詳實周延的審議評估，避免. Ch. engchi. 計畫核定執行之後遭遇執行障礙，而延宕計畫執行進度；至於先期作業審議則是在年度內的「同一時點，審核所有計畫單一年度預算」，也就是配合年度預算籌編、審議的期程，在每年的同一個時間內，審核所有計畫預算的合理性與必要性，此階段的審議，相當於前述政策評估種類中的「過程評估」階段，亦即，依該年度的計畫預定進度合理籌編所需預算，以免造成預算排擠、浪費，以及預算執行率過低的情形。其差異詳如下表 2-7：. 28. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(41) 表 2-7 中長程個案計畫審議及先期作業審議差異表 (資料來源依國發會修改) 區分. 意義. 報送程序. (年度預算)先期作業審議. 決定「計畫要不要做，做的內容決定「計畫年度預算」為何」(新興計畫核定) 計畫主辦機關→主管部會→行政計畫主辦機關→次類別主管機關院→國發會(院交議)→行政院 →國發會→行政院每年(1-7 月)辦理. 審議週期. 治政核定新興計畫或修正計畫時年度大立. 規劃時間. 整體計畫期程. 年度. 核定新興計畫或修正計畫. 配合預算額度，安排年度中央公務預算. 審議目的. 學. 隨時辦理. ‧. ‧ 國. 辦理時間點. 中長程個案計畫審議. Nat. 計畫需求、目標、執行策略、方. 核定事項. 計畫目標、內容、期程、總經費、年度概算納入預算案執行年度預執行策略、方法、財務計畫…等算應完成事項. n. al. er. sit. y. 年度經費需求、以往年度執行情法、期程、總經費、財務計畫、形、目標達成情形效益及影響、可行性…等. io. 審議重點. Ch. engchi. i n U. v. 易言之，在一個中長程個案計畫的整個生命週期中，均會經歷「中長程個案計畫審議」及「預算先期作業」等二個編審作業階段，且依循上位的國家發展計畫或中程施政計畫(政策、計畫)的引導，並配合中程資源分配(預算)，以建構一個完整的施政計畫體系 (如圖 2-8)。. 29. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(42) 立. 政治大 (資料來源國發會). 學. ‧ 國. 圖 2-8 中長程個案計畫、先期作業及預算分配關聯圖. ‧. (1)中長程個案計畫審議. y. Nat. er. io. sit. 依前揭作業手冊的說明，中長程個案計畫係指「各機關以業務功能別，依據中程及年度施政計畫，訂定為期 2 至 6 年或 6 年以上之個案計畫」。又依據行政院所屬各. al. n. v i n 機關中長程個案計畫編審要點(以下簡稱行政院編審要點)第 3 點及第 7 點規定，中長 Ch engchi U. 程個案計畫分為「社會發展計畫」及「公共建設計畫」及「科技發展計畫」等 3 大類，其中社會發展及公共建設計畫由國家發展委員會（以下簡稱國發會）會同財政部、行政院主計總處(以下簡稱主計總處)及相關機關審議；而科技發展計畫由科技部會同財政部、主計總處及相關機關審議(審查目的如表 2-8)。. 30. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(43) 表 2-8 中長程個案計畫類別及審查目的 (資料來源依施政績效管理作業手冊修改) 類別. 審查目的. 社會發展類. 為預防、解決社會問題，促進社會發展，具前瞻性、新興性及重大性之計畫。. 公共建設類. 配合國家發展需要，具重要實質公共建設之計畫。. 科技發展類. 依據國家重大政策，具科學技術與產業發展需要之計畫。. 立. 政治大. 另同要點第 4 點規定擬訂中長程個案計畫應注意事項(如表 2-9)中，明確規定個. ‧ 國. 學. 案計畫「以國發計畫作為上位計畫，並依據各機關施政計畫研擬個案計畫」。張育哲認為國發計畫主要係透過抽象的願景來規劃國家整體發展的方向，其與中長程個案計. ‧. 畫的具體內容之間不易進行連結，加以施政計畫的性質與公共建設、社會發展、科技. Nat. sit. y. 發展等中長程個案計畫的內容有明顯差異，因此，上位計畫對於中長程個案計畫的指. n. al. er. io. 導功能相當有限(張育哲，2016)。. i n U. v. 至於新北市的個案計畫名義上是亦以中程計畫作為上位計畫，但中程計畫也僅是. Ch. engchi. 針對市長政見請機關提報關鍵績效指標，不僅面向不夠寬廣，相較於台北市於 99 年即能擬訂未來 10 年的「台北市長期發展綱領」，新北市欠缺一個整體施政架構，更顯欠缺長遠性的宏觀規劃；其次，中央明確規範計畫與預算之關聯性，而新北市迄今還有已核定執行的重大工程類計畫預算不足問題，顯見計畫與預算制度的銜接仍有改善空間：. 31. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(44) 表 2-9 擬訂中長程個案計畫應注意事項 (資料來源國發會) 應注意事項. 說明. 依據上位指導計畫. 以國家發展計畫為上位指導計畫，並依據各機關施政計畫研擬個案計畫。. 計畫與預算之關聯. 1.於中程歲出概算額度內，進行個案計畫之編擬。 2.加強財務規劃，具自償性者須列明自償率，鼓勵民間參與，並研擬完整之財務計畫。. 政治大. 1.事前進行整體資源盤點，瞭解內外環境變遷趨勢及市場供需情形。 2.評估財源籌措方式及民間參與之可行性，訂定分期(年)實施. 立. 學. 策略及經費需求。. ‧. ‧ 國. 瞭解內外環境情勢. 同要點第 13 點也規定應依據各機關的施政計畫來研擬中長程個案計畫，並逐年. y. Nat. io. sit. 檢討其績效，而未納入施政計畫者，原則上不得提報中長程個案計畫，且應在中程歲. n. al. er. 出概算額度內進行個案計畫之編擬。. i n U. v. 由上述規定可以得知，不論屬於社會發展、公共建設或是科技發展計畫，均需本. Ch. engchi. 於機關的施政計畫來作編擬，且財政部及主計總處均會參與計畫審議，亦即在計畫審議階段，負責歲出預(概)算審議的主計總處均能得知政策或施政的重點項目，而不至於各行其是或心存本位。換言之，中央政府計畫與預算之間，會依照施政的重點項目來分配預算資源。同要點第 5 點規定中長程個案計畫所需載明的內容部分，包含計畫緣起、計畫目標(以產出型或成果型指標為原則)，且需敘明計畫期程、計畫經費需求(含分年經費)、財務計畫等，且機關提出個案計畫時，需併同提出「中長程個案計畫自評檢核表」(如表 2-10)，強化計畫審議功能，協助機關提出完整的計畫書。其中，民間參與、經濟 32. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(45) 及財務-評估(含成本效益分析、財務計畫等)、財源籌措、土地取得、環境影響評估及營運管理等，均為計畫核定推動前，即應先行完成規劃項目，亦即前述政策評估種類中的「預評估」，如未完成完整的計畫規劃即付諸執行，將不可避免影響計畫推動。表 2-10 中長程個案計畫自評檢核表 (資料來源行政院編審要點附表) 主辦機關主管機關是否是否. 內容重點 (內容是否依下列原則撰擬) 1、計畫書格式 (1)計畫內容應包括項目是否均已填列 (「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」（以下簡稱編審要點）第 5 點、第 10 點) (2)延續性計畫是否辦理前期計畫執行成效評估，並提出總結評估報告(編審要點第 5 點、第 13 點) (3)是否本於提高自償之精神提具相關財務策略規劃檢核表？並依據各類審查作業規定提具相關書件檢視項目. 政治大. 學. n. Ch. engchi. sit er. io. al. y. Nat. 2、民間參與可是否填寫「促參預評估檢核表」評估（依行性評估「公共建設促參預評估機制」） 3、經濟及財務 (1)是否研提選擇及替代方案之成本效益效益評估分析報告(「預算法」第 34 條) (2)是否研提完整財務計畫 4、財源籌措及 (1)經費需求合理性(經費估算依據如單資金運用價、數量等計算內容) (2)資金籌措：本於提高自償之精神，將影響區域進行整合規劃，並將外部效益內部化 (3)經費負擔原則： a.中央主辦計畫：中央主管相關法令規定 b.補助型計畫：中央對直轄市及縣(市) 政府補助辦法、本於提高自償之精神所擬訂各類審查及補助規定 (4)年度預算之安排及能量估算：所需經費能否於中程歲出概算額度內容納加以檢討，如無法納編者，應檢討調減一定比率之舊有經費支應；如仍有不敷，須檢附以前年度預算執行、檢討不經濟支出及自行檢討調整結果等經. ‧. ‧ 國. 立. 備註. i n U. v. 33. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(46) 內容重點 (內容是否依下列原則撰擬) 費審查之相關文件 (5)經資比 1：2（「政府公共建設計畫先期作業實施要點」第 2 點） (6)屬具自償性者，是否透過基金協助資金調度 5、人力運用 (1)能否運用現有人力辦理 (2)擬請增人力者，是否檢附下列資料： a.現有人力運用情形 b.計畫結束後，請增人力之處理原則 c.請增人力之類別及進用方式 d.請增人力之經費來源 6、營運管理計是否具務實及合理性(或能否落實營運) 畫 7、土地取得 (1)能否優先使用公有閒置土地房舍 (2)屬補助型計畫，補助方式是否符合規定（中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法第 10 條） (3)計畫中是否涉及徵收或區段徵收特定農業區之農牧用地 (4)是否符合土地徵收條例第 3 條之 1 及土地徵收條例施行細則第 2 條之 1 規定 (5)若涉及原住民族保留地開發利用者，是否依原住民族基本法第 21 條規定辦理 8、風險管理是否對計畫內容進行風險管理 9、環境影響分是否須辦理環境影響評估析(環境政策評估) 10、性別影響是否填具性別影響評估檢視表評估 11、無障礙及是否考量無障礙環境，參考建築及活動通用設計空間相關規範辦理影響評估 12、高齡社會是否考量高齡者友善措施，參考 WHO「高影響評估齡友善城市指南」相關規定辦理. 主辦機關主管機關是否是否. 檢視項目. 政治大. 學 ‧. ‧ 國. 立. n. engchi. sit er. io. Ch. y. Nat. al. 備註. i n U. v. 13、涉及空間是否檢附計畫範圍具座標之向量圖檔規劃者 14、涉及政府是否納入積極活化閒置資產及引進民間辦公廳資源共同開發之理念舍興建 34. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(47) 主辦機關主管機關是否是否. 內容重點 (內容是否依下列原則撰擬). 檢視項目. 備註. 購置者 15、跨機關協 (1)涉及跨部會或地方權責及財務分攤，商是否進行跨機關協商 (2)是否檢附相關協商文書資料 16、依碳中和 (1)是否以二氧化碳之減量為節能減碳指概念優先標，並設定減量目標選列節能 (2)是否規劃採用綠建築或其他節能減碳減碳指標措施 (3)是否檢附相關說明文件 17、資通安全資訊系統是否辦理資通安全防護規劃防護規劃. 政治大因此，中長程個案計畫審議也就是「新興計畫的核定」，換言之，機關研擬中長立. ‧ 國. 學. 程個案計畫，經前述自評檢核表完成自評後，送行政院審議，並依計畫性質屬社會發展、公共建設或科技發展計畫分送國發會及科技部會同財主單位辦理計畫審核，並於. ‧. 審查通過後報行政院核定。. er. io. sit. y. Nat. (2)先期作業審議. al. v i n Ch 依預算法、中央政府中程計畫預算編製辦法及相關計畫先期作業實施要點規定，依計 engchi U n. 中長程個案計畫經核定後，針對年度所需經費納入年度施政計畫並編列預算，並. 畫類別分送國發會及科技部審議，以確定納入年度計畫預算的優先順序及年度預算分配額度後，分別納入年度施政計畫及預算案(如表 2-11)。. 35. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(48) 表 2-11 先期作業類別及審查目的表 (依國發會修改) 類別社會發展類. 公共建設類. 科技發展類. 依據. 審查目的. 行政院重要社會發展計畫先期作業實施要點 1.個案計畫核定後，進行年度預算的審查，協助匡列年度概算。政府公共建設計畫先期作業實施 2.在資源有限下，考量計畫優先要點性、預算執行能力與預算支用效政府科技發展計畫先期作業實施率。要點. 立. 政治大. 以複雜度最高之「公共建設計畫」先期作業為例，首先何謂重大公共建設計畫？. ‧ 國. 學. 依「政府公共建設計畫先期作業實施要點」第 2 點定義為以下三點，從中可以發現除以不同經費來源之數額認定外，如屬配合政府施政的工程建設，亦得認定為重大公共. ‧. 建設計畫：. Nat. n. al. er. io. 預算增撥，且計畫總經費在 10 億元以上。. sit. y. 1.由公共建設計畫額度支應，或由特種基金支應之建設計畫當年度經費需求涉及公務. i n U. v. 2.由特種基金支應之公共建設計畫，符合 (1)營業基金支應之新興計畫，總投資金額. Ch. engchi. 在 100 億元以上；(2)已奉核定之營業基金計畫，因計畫內容變更或外在因素，致投資總額增加超過 20 億元且超過原投資總額 20%；(3)計畫總經費由非營業特種基金支應之經費在 10 億元以上。 3.經費額度未符前述規定，但經認定屬配合政府施政之重大公共建設計畫，包括：(1) 行政院函核示或經行政院會議、行政院年度計畫及預算審核會議核定者；(2)其他屬國家重大政策、國家重要綱要計畫，經先期作業複審、會審、委員會議審議通過者。其次，同要點第 3 點明白揭示，公共建設計畫先期作業的目的是為「配合中程計畫預算作業，強化計畫及概算編審作業程序」，其編擬時有以下二點應注意事項，從此項規定可以知道，國家發展計畫、中程施政計畫(國發會主政)，以及中程資源分配 36. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(49) 方針(主計總處主政)等為個案計畫辦理先期作業時的上位指導，且必須考量施政優先順序、民間適當參與方式以及執行單位執行計畫的能力，易言之，機關推動計畫時能否如期達成進度、預算及預期成果，也就是計畫管考的重點工作： 1.應符合國家發展計畫、中程資源分配方針、國土空間發展策略計畫之四大範疇發展策略、各部會政策白皮書或中程施政計畫之施政重點。 2.次類別主管機關(如表 2-12)應就次類別政策方向，參酌施政優先性、民間參與可行性及計畫執行能力等，在獲配預算額度內，檢討所屬個案建設計畫之優先順序。表 2-12 各次類別及其主管機關一覽表. 治政主管機關部門別大. (資料來源公共建設計畫先期作業實施要點) 次類別. 經濟及能源. 軌道運輸. 交通部. 部門. 航空. 交通部. 港埠. 交通部交通部. 下水道. 都市開發. 都市開發. 內政部. 文化設施. 文化. 文化部. 教育. 教育部教育部. 環保署. al. n. 水利建設. 經濟部. y. io. 環境及資源部門. 油電. 教育設施. 環境保護. 國家公園. 經濟部. sit. 觀光. 工商設施. ‧. ‧ 國. 交通部. 主管機關. 學. 交通及建設部門. 立. Nat. 公路. 次類別. 體育. 經濟部. 農業建設. C內政部 h e n g c衛生福利 hi U. er. 部門別. v 農業建設 i n 衛生福利. 農委會衛生福利部. 內政部. 由此可見，先期作業審議的目的，除了依據過去預算分配的額度，再次進行新會計年度經費的核列外，還可以視為是每年重新將所有公共建設計畫重新進行計畫評比、排序、調整乃至於整合的機會(張育哲，2016)。再者，在先期作業審議與預算籌編之關聯性部分，依「109 年度先期作業重要編報原則」相關規定可以了解： 1.計畫有下列情形，原則不納編經費，包含： (1)新興計畫或修正計畫未如期(108 年 4 月 15 日前)依程序完成個案計畫報奉行政院核 37. DOI:10.6814/NCCU201901149.

(50) 定者； (2)依「公共建設計畫審議、預警及退場機制」，經決議退場者； (3)經本會先期作業相關會議決議不予編列者。 2.計畫有下列情形，優先編報所需經費，包含： (1)延續性計畫：計畫推動順利，經「公共建設計畫審議、預警及退場機制」檢核，無須退場者。 (2)新興計畫：屬總統與行政院重大政策或方案；屬離島地區綜合建設實施方案、花東地區綜合發展實施方案、地方創生國家戰略計畫以及本會訂定與規劃中方案；新. 治政大從上述規定可以歸納出以下幾點關於「計畫與預算結合」的結論：立. 興重大政策計畫，具有整合性效益者。. 一、新興計畫如屬重大政策(含政見、指示事項)者，優先納入計畫，並配合匡列所需. ‧ 國. 學. 經費。其中，是否屬重大政策為國發會權管事項，故主計單位必須與其統籌評估研議。. ‧. 二、延續性計畫如進度符合者，則優先配合計畫進度，匡列該年度所需經費；反之，執行狀況不佳，且經評估難以繼續推動或推動未能達成預定目標，而經審定退場者，. y. Nat. er. io. sit. 則於先期作業階段加以排除。. 三、經先期作業會議決議不予編列經費者，不予納編經費。換言之，機關不能在先期. n. al. Ch. i n U. v. 作業決議不予編列經費時，又於預算審議階段取得重大公共建設計畫之經費，所以，計畫與預算必須是緊密結合的。. engchi. 至於，中央的制度經地方政府引進之後，能否一體適用？桃園市政府推動先期審查作業時，發現下述三項原因導致先期審查的功能未能彰顯：第一，書面格式簡略，未能掌握計畫重點及目標效益，審查者亦很難在書面資料中了解計畫的重要性、必要性及概算的合理性；第二，未要求機關提出成本效益分析，未能確知概算編列的合理性；第三，欠缺專業能力實質審查機關所提計畫，只能作形式上的書面審查。再者，預算編製程序雖有明文規定，但如何排列計畫優先順序、合理分配資源等，在先期審查會議尚難發揮功能。至於解決此問題的方式為督促各機關落實計畫的事前規劃與審 38. DOI:10.6814/NCCU201901149.