第四章 新北市個案計畫制度與全生命週期的落差
第二節 新北市個案計畫與全生命週期之差異
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3.計畫調整撤銷
計畫經完整規劃並執行後，如因遭遇不可抗力因素或其他難以事先預期或歸責之 事由，導致計畫有調整必要，而修正計畫內容或展延計畫期程時，即為「計畫調整」；
如因前述不可抗力等因素，導致計畫難以賡續推動而有停止執行必要時，即為「計畫 撤銷」，不論是計畫調整或撤銷均須主政機關依規定報府核定始能完成。
前述的「不可抗力因素」，係指機關在執行計畫的過程中，遭逢天災、事變等難 以事先預期或不可歸責於機關（契約甲方）或履約廠商(契約乙方)之事由影響，導致 計畫執行進度延宕，因此，如屬機關能事先預見，即不屬於不可抗力事由。而實務上 部份機關常以「不可抗力因素」作為進度落後的藉口，為避免機關濫用而規避責任，
必須從嚴認定並限縮不可抗力的範圍。
(四)計畫評核
市府管制計畫(含工程類及非工程類)於年度終了時，需辦理執行績效評核，研考 會應於次年 3 月底前完成評核績效報告，並報府核定後函送各機關，據以辦理相關人 員獎懲作業。
綜上所述，就個案計畫管考作業流程而言，新北市的作法與國發會並無太大差異，
再者，相對於中央個案計畫分由國發會、工程會及科技部辦理管制考核而言，新北市 均由研考會管考反而更為事權專一。
第二節 新北市個案計畫與全生命週期之差異
新北市於 96 年 10 月 1 日升格為「準直轄市」，隨即於 97 年度引進中央政府之「施 政計畫先期作業審查」制度，並於 98 年度首度辦理「中長程個案計畫」（新北市政府 管制計畫）的績效評核作業，雖然個案計畫已推動超過 10 年，但目前新北市政府個 案計畫編審制度仍有未臻健全之處，以下就全生命週期各階段來作說明：
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一、編審作業階段
目前新北市政府的個案計畫管理制度，尚未實際推動中長程個案計畫審議，舉凡 計畫執行之預期效益、營運管理之自償率等，審核計畫之關鍵效益部分，均未實質審 查，以至於計畫執行時，對於計畫推動之期程及經費欠缺實質掌握能力，且先期作業 審查之作法，欠缺整體性考量，且未能與經費緊密結合，而影響計畫推動效益。因此，
尤須落實中、長程個案的審查、核定，只有在整個計畫做之前，先做過完整性的評估，
執行計畫的過程才可能會比較順利。(受訪者：KP3)
(一) 未辦理中長程個案計畫審議(含核定)
新興的中長程個案計畫之推動，除涉及新北市政府歲出預算資源之分配、財政衡 平健全外，尚需審查該計畫是否具推動效益？投資成本有無回收可能？營運管理能否 自負盈虧？再者，計畫未奉核准推動，大筆工程預算從何而來？是否影響市府現金流 量？所以計畫非經報府核定，或所需預算來源未明時，不得逕予推動，例如重大工程 尚未報府核定，機關即自行辦理規劃設計或施工，導致執行過程因規劃不週而進度落 後，甚至未能繼續推動或暫緩推動，將造成市府的不經濟支出(例如：已支付規劃設 計費，卻不施作工程)。
前已說明，新北市政府雖已訂定「新北市政府所屬各機關中長程個案計畫編審要 點」，作為一個新興的中長程個案計畫提出、審查、核定的制度，以利後續計畫據以 執行，但目前市府實際上仍是以公文簽報方式核定計畫，而這與擬定要點規範的目的 仍是有所差距的。
為什麼說新興計畫(中長程個案計畫)審查核定很重要，因為它的目的是在計 畫做之前，就先透過一個審查的程序來確定要不要做，要解決什麼樣的問題，
而不是整個辦理規劃，甚至開工之後，我們才發現這個計畫做了，可能沒有 辦法解決當初面臨的一些問題，或是達到當初設定的目標。(受訪者：KP3)
換言之，以全生命週期的觀點來看，中長程個案計畫的審查核定就是「編審作業 階段」，易言之，在計畫正式推動前，先要確定整個計畫的內容，並作整體性的「預
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評估」，並且透過計畫核定的階段，來確認計畫是否推動，並預先匡列所需的經費，
以使後續「前置作業階段」的工程設計、「工程執行階段」的工程推動，以及「營運 階段」的功能啟用等作業能夠更加順遂，並如期完成計畫。
如果沒有先做新興計畫的審查核定，那我們沒辦法知道這個計畫要執行的項 目，還有它要興建的量體有多大，需要經費有多少？計畫推動的期程有多長？
這些項目基本上應該在新興計畫提出來的階段，就應該要做確認。(受訪者：
KP3)
也正因為新北市目前「中長程個案計畫審議」的工作未能落實，導致計畫在執行 過程浮現一些難以解決的問題，說明如下：
1.漏列重要年度個案計畫(漏案)
「新北市政府所屬各機關個案計畫選項管制評核作業要點」第 5 點規定，各機關 辦理個案計畫之計畫總經費逾 5 千萬元者，以列入本府管制為原則。那麼，漏案問題 是如何發生呢？
機關沒有送審計畫，那當然研考會就不會知道有哪些重要的計畫要執行。既 然不知道要執行，那當然就不會納入管制，也不會納入施政計畫草案或是法 定版，等到管考面發現了。比如說，機關招標的時候，看到決標公告，比如 說報紙輿情講到某一個重要的計畫，但是，那不是我們列管中的案子，漏案 的問題就發生了。(受訪者：KP3)
事實上，審計部新北市審計處在查核市府 107 年重大公共建設計畫時，就提醒市 府有漏列重大建設計畫的情形，隨之府列管的計畫亦有所闕漏，並請市府妥適研擬可 行的解決方案：
部分計畫已編列預算推動未納入府列管。例如「瑞芳水資源回收中心興建工 程」重新編列預算推動，卻未依規定重新納入府管制。(審計處查核 107 年重 大公共建設計畫審核通知)。
那麼，既然計畫編審階段漏列了重要計畫，有沒有可能在計畫管考階段納入管制 呢？答案是肯定的，目前的作法如果從新聞媒體或機關決標資訊發現有漏未管制計畫，
就會即時納入管制，但即使納入管制，還是已錯過管考時效，因為不論是媒體報導或
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是決標資訊發現，該計畫多已執行到工程施工階段，而漏未管制前置作業階段的工程 設計等作業。
當我們發現有漏案情況的時候，通常都已經到工程開工以後的階段。所以這 就會導致一個很大的問題是，規劃設計的階段就沒有列管到，換言之就是有 列管制計畫的一部分，沒有做整體的計畫列管，就是我們面臨的問題。(受訪 者：KP3)
此外，為避免漏未列管重要計畫的情形不斷發生，於彙編機關施政計畫草案階段，
會交叉比對該機關的預算書，實務上確實有勾稽出一些漏報案件，但過程中發現部分 機關的預算書編列方式不一，難以有效核對，還是未能徹底解決漏案問題不斷重複發 生：
在管考端如果要解決漏案的問題，還有一個方法就是去查機關的預算書，但 機關的預算書裡有些會用統項的方式來敘述，就是統一匡列一個預算科目，
並沒有詳細把這些項目(重要的計畫)列舉出來。所以單純參閱預算書根本就 難以確認這個預算科目底下，到底有幾個重要的計畫。(受訪者：KP3)
綜上所述，單從計畫管考的面向是難以徹底解決延宕多年的漏案問題，唯有從計 畫編審階段結合預算程序才能根本解決，也就是計畫與預算的整合。
要解決漏案的問題，就是要從新興計畫審查核定這個階段來處理，而且重點 是還要結合預算、主計處的預算(審查)這個程序，這才是根本溯源的解決方 案。(受訪者：KP3)
2.部分機關僅報送計畫之一部分而非整體計畫
為什麼部分機關未能完整提報整體計畫？可能是機關本身即缺乏「計畫」的概念，
因為計畫執行的程序會透過工程標來進行，換言之，一個計畫底下可能有好幾個工程 標，那機關有些時候會把計畫項下的一些工程標分別來報計畫(受訪者：KP3)，而工 程標的採購發包程序會受到政府採購法的相關規範，以致部分同仁只有標案的概念，
而欠缺計畫的概念。經分析機關報送部份計畫的狀況，大致分為以下 2 類：
(1)將計畫切割為前段「規劃設計」及後段「工程發包施工」
將計畫分為前段「規劃設計」及後段「工程發包施工」來提報計畫，會導致整個
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計畫的成本效益分析造成偏差，易言之，無法確實衡量推動計畫所需投入的成本。例 如「中和國防管理學院規劃暨示範公園細部設計案」，只將規劃設計階段提報計畫，
而未包含工程施工、驗收及啟用階段，再者，本項計畫提報的計畫總經費未達 1,000 萬，顯然只有規劃設計費而未估算工程費，難以綜觀計畫全貌及本計畫投入的總成 本。
(2)依計畫項下之標案(階段)，報送計畫
更為常見的狀況是，機關辦理工程招標時，因該項工程標的發包金額超過 5,000 萬，因此，直接將其提報為計畫案。審計處查核市府 107 年重大公共建設計畫時，也 提醒市府妥適研擬可行的解決方案：
部分計畫列管週期未涵蓋規劃設計階段。例如「微風運河水域運動環境改善 計畫」於簽報核定，嗣後納入列管時工程已決標，未納管規劃設計階段。(審 計處查核 107 年重大公共建設計畫審核通知)。
再舉例言之，「淡水客船碼頭新建工程(第二期)」及「淡水客船碼頭新建工程(第 三期)」等 2 案，究係 1 項或 2 項計畫？如採「計畫」觀點，則前開 2 項計畫僅係「淡 水客船碼頭新建工程計畫」項下之 2 個工作項目（工程標）；又例如「新店瑠公圳整 治計畫」共分 5 階段施作，惟機關提報的計畫名稱為「新店瑠公圳再造工程(二段 1
再舉例言之，「淡水客船碼頭新建工程(第二期)」及「淡水客船碼頭新建工程(第 三期)」等 2 案，究係 1 項或 2 項計畫？如採「計畫」觀點，則前開 2 項計畫僅係「淡 水客船碼頭新建工程計畫」項下之 2 個工作項目（工程標）；又例如「新店瑠公圳整 治計畫」共分 5 階段施作，惟機關提報的計畫名稱為「新店瑠公圳再造工程(二段 1