第二章 文獻探討
第一節 個案計畫相關理論
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第二章 文獻探討
本章分為三小節進行論述。第一節是針對與中長程個案計畫編審和管考作業相關 的理論來作說明。再者，因各地方政府的施政計畫制度均源於中央，故於第二節論述 中央政府的施政計畫體系，再細述中長程個案計畫編審及管考的相關制度，最後，於 第三節說明國發會近年積極推動的「公建計畫全生命週期績效管理制度」與「公共建 設計畫審議、預警及退場機制」，將理論與實務作整合性的說明。
第一節 個案計畫相關理論
一、公共政策運作過程
一般公共政策運作過程的研究途徑，主要分為「階段論」與「反階段論」兩種，
本研究以「階段論」作為主要論述，作業流程主要分為政策問題形成、政策規劃、政 策合法化、政策執行及政策評估等五個階段(如圖 2-1)，說明如次：(吳定等，2018)
圖 2-1 公共政策運作過程 (資料來源：吳定等)
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(一)政策問題形成
公共問題發生後，經政府機關研議並決定處理後，交由政策分析人員考量施政環 境、資源等進行研究分析，以便將公共問題轉換成政策規劃方案，評估加以解決。易 言之，政策問題係指公共問題經由政策分析人員採取「問題認定」的途徑及方法，深 入分析、研議後，確認政府的主管機關確有採取行動的必要，並制定相關政策，加以 解決者。
再者，「問題認定」是政策過程中最重要的一個階段，如果問題認定錯誤，即使 以正確方式推動，仍將犯了「第三類型錯誤」，亦即以正確的方法解決錯誤的問題。
(二)政策規劃
政策規劃是指政府機關為解決政策性的問題，採取科學方法，廣泛蒐集施政問題、
地方建議等相關資訊，並設計一套以目標取向、理性取向、變革取向、選擇取向及集 體取向的未來行動替選方案的一個動態過程。
一般政府機關個案計畫的規劃制度形成，主要途徑係採林布隆(Charles E.
Lindblom)主張的「漸進決策途徑」(incremental approach)，亦即決策者在做決策時，著 重從現在既有的政策或計畫去規劃漸進的替代方案，而不作大幅度的變動。因此，新 政策只是針對過去的政策作一些漸進修正，故又稱為「枝節的途徑」(branch approach)。
例如新北市在侯友宜市長上任後，仍然延續朱立倫市長的公共托育中心、托老中心的 政策，但執行方式更著重公私協立方式，即是適例。
(三)政策合法化
行政機關在研擬解決政策問題的政策或計畫後，將其提送給有權審查的機關、團 體或個人加以審議，以完成法制化的程序，並付諸於實行，即稱之為完成合法程序。
就地方政府而言，市政府研擬的自治條例必須經過市府法規會及市政會議審議後，
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送請市議會審議、行政規則經機關研擬後，須經市長核定，始完成合法化程序。再者，
新北市政府每年度的施政計畫草案及預算案同樣得經市政會議審議後，送請新北市議 會審議，接受民意的監督，以完成合法化程序。
(四)政策執行
政策或計畫在經過行政機關首長、委員會或民意機關審查核准後，完成合法化程 序，隨即進入政策執行階段。而政府部門在執行階段，為確保執行力，如期達成政策 或計畫目標，通常透過進度管考方式，以確保各項政策或計畫能依既定的目標和程序 推動，並掌握各機關間執行方式、步驟的協調整合，以提升政策執行力。
(五)政策評估
政策評估是指政策分析人員利用科學方法與技術，有系統地蒐集政策規劃或執行 過程的相關資訊，並評估政策或計畫的規劃內容、制定與執行結果的一系列活動。且 其目的在提供選擇、修正、持續或終止政策及計畫方案所需的相關資訊。
一般而言，行政機關會定期辦理政策或計畫的績效評估，但其評估的目的，並不 只是獎優罰劣，而在於分析政策或計畫執行過程所面臨的障礙或問題，研擬解決對策，
並回饋(Feedback)到下一個政策過程的問題認定及政策規劃階段，避免以往遭遇的問 題重複發生。
二、PDCA 管理循環
PDCA 管理循環係由美國著名的管理學家戴明博士（Deming）提出，亦稱為「戴 明圈」，其主要概念與前述政策過程大致符合，一般是透過計畫(Plan,P)、執行（Do，
D）、檢查（Check，C）、檢討與改進（Action,A）的循環來進行(孫本初，2006：386-387)。
透過 PDCA 的循環推動程序，將目標設定、方案的規劃與執行、執行績效及執行成果 的檢討、考核，以及檢討後的改進措施推動等階段，融合為一個持續不斷的改進過程
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(如圖 2-2)，說明如下：
圖 2-2 PDCA 管理循環圖 (資料來源：筆者自繪)
(一)計畫階段（P）
計畫階段係針對所面臨的政策問題或推動的政策，妥善規劃執行方案。此時期的 主要工作有「目標設定」與「行動方案的規劃」等二項。前者係透過組織內部上、下 級人員共同設定組織的整體目標、單位目標與個人目標；後者為針對所設定的目標，
設計出一套合理、可行的行動方案，作為執行的依據。
(二)執行階段（D）
執行階段的主要工作為「執行行動方案」。機關的主管人員除採用「例外管理」
（Managment by Exception）方式，提供員工在其業務職責範圍內，能有合宜適度的裁 量權，以自我控制、自我指導相關工作，而此階段中資源多寡、人員的素質與目標設 定的難易，將會是影響執行階段成功與否的關鍵因素。
(三)檢查階段（C）
檢查階段的主要工作為「執行效果的確認」。在執行目標的過程中，雖強調工作
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人員自我控制，掌握工作進度，但這並不意味著主管人員可置身事外，亦即主管人員 應負起查核、監督工作，確保政策或計畫如期完成，若遭遇執行阻礙，於必要時甚至 得修改執行目標。
(四)檢討與改進階段（A）
檢討與改進階段的主要工作為標準化、檢討與改進，以及選定下次目標或主題。
而為使目標管理制度更臻完善周延，在目標管理的每一個週期結束後，檢討執行成效，
並通盤檢討，以吸取教訓、精益求精，使下一階段的工作更順利。
綜上所述，將 PDCA 的戴明圈與前述政策過程合而視之，可以發現二者之間高度 的吻合，計畫階段(P)相當於問題形成、政策規劃及政策合法化階段；執行階段(D)相 當於政策執行階段；檢查階段(C)相當於政策評估階段；至於檢討與改進(A)即為完成 政策評估之後的意見回饋階段。事實上，在政府部門的「回饋」是最常被忽略也是非 常重要的階段，因為正如學者林布隆所言，新的政策多為過去政策檢討改善後的修正 作法，例如侯市長上任後，延續前任朱市長的政見，將捷運三環三線擴充為三環六線，
以及將國民運動中心提升為國民運動中心 2.0 均屬適例。
三、政策評估的種類
從政策運作的階段及其強調的重點而言，吳定將政策評估分為以下「預評估」、「過 程評估」及「結果評估」等三大類(吳定等，2018：124-125)：
(一)預評估 (pre-evaluation)
預評估是指政策或計畫在規劃階段時，進行可行性、優缺點及優先順序的評估。
亦即在政策或計畫的規劃階段就設法掌握其「預期影響」及「預期效益」，那麼在將 來正式執行前，還有機會作適當的修正，避免執行失敗的風險。
再者，如果在政策方案執行一段時間之後，先作探測性的評估，也可以作為未來
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全面評估該項政策執行成效及影響的依據。因此，預評估可以包含「規劃評估」、「可 評估性評估」及「修正方案評估」等三項工作，說明如下：
1.規劃評估
政策分析人員在規劃政策或計畫時，會採取各種評估方法和技術來針對可行性、
成本、利益、效益及正負面影響等進行評估，以期政策或計畫在「執行前」能夠適時 檢討或修正，以利政策目標的達成。
2.可評估性評估
政策「執行一段時間後」評估其執行狀況是否符合原訂的規劃，除了作為修正政 策執行的參考外，還可以作為未來全面性推動的考量。例如新北市的捷運工程、市民 運動中心等重大工程在完工後、正式啟用前，會先辦理試營運，並在期間評估執行成 效，作為正式營運的參考。
3.修正方案評估
很少有政策或計畫可以完全按照原訂內容執行而不作任何修正，所以當政策或計 畫在執行過程中，或許因為地方民意反映或遭遇執行障礙而需修正計畫時，仍須再次 評估其可行性或執行成效，例如新北市新建學校工程時，往往受到地方民意的期待，
希望能納入地下停車場之規劃，而須修正原計畫，即是適例。因此，修正方案評估就 是「對修正的政策方案」再進行評估。
(二)過程評估 (process evaluation)
過程評估是指對政策執行的過程，包含問題認定、政策規劃、政策合法化、政策 執行等一連串的過程進行評估，以了解政策分析人員是否正確的界定問題，以及研擬、
推動可行的解決方案，避免發生「以正確方法解決錯誤問題」的第三類型錯誤情形。
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實務上，新北市政府針對重大工程及重要政策的推動，均會管制其計畫進度、預 算執行率及其執行成果，並在落後情事發生時，評估採取合適的干預措施，讓各項計 畫能依原訂目標及期程完成，此即過程評估的適例。
(三)結果評估 (outcome evaluation)
結果評估是對於政策或計畫的執行結果加以評估，包括「產出評估」及「影響評 估」等兩方面：
1.產出評估 (output evaluation)
機關投入預算、人力、時間等資源推動政策或計畫後，評估對標的團體服務的成 效，即為產出評估。例如生產補助 1 胎 2 萬、復康巴士等政策，提供了多少人次的服 務，歡樂耶誕城及平溪天燈節的行銷，發布了多少的新聞露出等，均為適例。因為產 出評估通常比較強調計量、可看見的服務結果，因此，實務上常配合中程施政計畫的 關鍵績效指標(Key Performance Indicators，簡稱 KPI)使用。
2.影響評估（impact evaluation）
影響評估是指政策執行之後，對標的人口產生何種有形或無形的、預期或非預
影響評估是指政策執行之後，對標的人口產生何種有形或無形的、預期或非預