第二章 文獻探討
第三節 計畫全生命週期
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第三節 計畫全生命週期
一、計畫全生命週期的意義
107 年度新北市政府管制計畫共計 180 案(工程類 143 案、非工程類 37 案)，除 24 案免評(皆為工程類)外，餘 156 案(工程類 119 案、非工程類 37 案)由研考會於 108 年第一季辦理個案計畫的執行績效評核，評核結果優等及甲等的敘獎案共 126 案，不 予獎懲的乙等 18 案，丙等及丁等的議處案共 12 案(如表 2-14)5，經分析議處案件的主 要落後原因，招標流(廢)標 5 案、用地未取得 2 案、政策變更 2 案、國外採購設備延 遲 1 案、中央撤銷經費補助 1 案以及變更設計 1 案6。
表 2-14 新北市政府管制計畫 107 年績效評核結果 (資料來源 新北市政府)
計畫類別 優等 甲等 乙等 丙等 丁等 工程類 75 18 15 2 9 非工程類 28 5 3 0 1
合計 103 23 18 2 10
前述主要落後原因中，其實「用地未取得」及「政策變更」等因素，如果能在計 畫核定前階段即先行確認，包含所需用地範圍、取得方式及成本，以及興建量體、計 畫內容等均屬之，也就是要落實計畫開始執行前的「預評估」，那麼，計畫執行後遭 遇執行障礙而延宕進度的可能性將大幅減少；至於流廢標、採購設備延遲、撤銷經費 補助及變更設計等問題，則須在計畫執行過程中，須落實重要查核點控管，加速追趕 落後進度。因此，審計部新北市審計處在查核新北市 107 年度重大公共建設計畫執行 成效時表示，重大公共建設計畫的辦理期程往往較為冗長，常有計畫執行延宕、暫緩 或未達預定目標情形，建議新北市參考國發會所訂「公共建設計畫全生命週期績效管
5 資料來源：新北市政府 108 年 4 月 19 日新北府研管字第 1080705981 號函。
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(https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=133E08708C6AB0EA)，下載日期 108 年 5 月 10 日。
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圖 2-10 公共建設計畫全生命週期流程圖 (資料來源 國發會)
1.編審作業階段
係指中長程個案計畫報奉行政院核定前階段，重要工作包括環境影響評估、編擬 可行性研究、綜合規劃報告等，另中長程個案計畫審議的重要項目，舉凡計畫內容、
期程、經費組成及來源、用地取得方式及成本、財務計畫、成本效益分析、民間參與 可行性、營運管理計畫等，均須於此階段作整體評估，作為是否核定計畫的審議參考。
換言之，計畫在此階段為先期評估，尚未確定能否推動，需俟國發會等機關完成審查 並報行政院等機關核定後，始能推動。
2.前置作業階段
係指公共建設類中長程個案計畫報奉行政院核定後至計畫所屬工程動工前階段，
重要工作包括辦理工程設計、工程招標等，常見落後原因為工程流標、用地未取得以 及相關證照(例如都市設計審議、建造執照、水土保持計畫...等)取得延遲等。而且，
如計畫興建量體未於計畫核定前的編審階段確定時，往往延宕前置作業階段的基本及
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細部設計推動進度。
再者，因本階段的主要工作在於工程的基本設計及細部設計，尚未開工不須大量 工程經費，僅需設計費用(不含用地時)，實務作法有先籌編設計費用，俟工程決標後 再評估籌編工程費用之情形，往往導致計畫的前置作業已完成，卻因苦於工程經費沒 著落，而延宕工程執行的狀況，爰此，制度上仍需本於全生命週期觀點的考量，方能 使各項重大建設如期如質完成。
3.工程執行階段
係指計畫所屬工程動工前至工程完工或啟用前階段，重要工作包括工程執行、履 約管理等。在此階段，計畫執行機關最重要的工作，在於落實履約管理及重要查核點 (里程碑)的控管，並建立週期性工程查核等管制過程的預警機制，確保計畫能依預定 進度如期如質完成。而且，為控管各項計畫執行進度，國發會、工程會等計畫管考機 關同時透過「行政院政府計畫管理資訊網」（GPMnet）等系統，如有進度落後或異常 狀況時，則透過計畫查證、專案會議督導等進度管制工具，協助主辦機關排除執行障 礙，並加速計畫推動。
另國發會原規劃在公共建設計畫執行屆期的前兩年針對行政院管制或部會管制 的重大建設、輿情關注、總累計支用比低(<90%)的計畫，選案辦理「期中評估」的檢 討報告，但因 107 年公共建設計畫審議、預警及退場機制開始施行，故將期中評估與 預警機制整併辦理。
4.屆期/營運階段
係指工程完工或啟用後階段，重要工作包括工程驗收、移交接管、營運(含維運) 管理等。
屆期評估目的，是要確認公建計畫是否能夠如期如質完成？並檢視計畫結束時的 執行成效是否符合計畫原訂目標，並將其執行成果回饋至計畫審議及先期作業階段。
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張育哲認為屆期評估是針對個案計畫即將完成的最後一年才進行的效益評估，換言之，
建設完成之前的可行性研究、綜合規劃及計畫執行等階段，並沒有屆期評估的成效檢 討結果可以提供參考，屆期評估的成效檢討並未與未來年度的預算先期作業緊密的結 合(張育哲，2016)。如果從單一的個案計畫來看，確是如此，但從相同類別的個案計 畫角度而言，仍是可以納入參考，例如新北市第一個新莊國民運動中心因為營運廠商 的需求未能提前確認，導致計畫營運的期程延宕，但是卻可以將此問題納入爾後的運 動中心工程，避免重複發生相同問題。
營運評估目的，是在計畫結束後，定期檢視公建計畫營運的成效，以及財務及經 濟效益等量化成果是否達成原訂目標？是否設施閒置情形？張育哲認為營運評估的 重點之一是在於檢視實際運作狀況與原本規劃之間的落差(張育哲，2016)。例如興建 飛機場、地下停車場、圖書館以及美術館等公共設施，於計畫完成後檢視其使用人次 等營運狀況是否符合原訂目標，並將其執行成果回饋至計畫審議及先期作業階段。
再者，營運階段最常發生工程介面的問題，因為工程施工和營運的廠商不同，對 需求的認定也不見得相符，因此，在全生命週期的概念下，必須將營運評估提前至編 審作業階段一併考量，並在前置作業階段同步完成施工廠商及營運廠商招標，並將營 運廠商的需求納入工程設計，使工程施工及完工後，能同步滿足營運廠商的需求，縮 短營運準備期，加速完成計畫。
綜上所述，在計畫全生命週期當中，編審作業階段為個案計畫編審作業，尚未達 計畫管考階段，俟行政院核定後的前置、工程執行及屆期/營運等階段則均為計畫管 制考核的階段，但在每年度辦理的先期作業時，仍會審查各該計畫下一年度所需的經 費，一方面避免籌編經費浮濫，二方面是便於財主單位掌握現金流量的需求，如此在 全生命週期的概念下將計畫編審及管考作業完成緊密的整合。
二、公共建設計畫審議、預警及退場機制
國發會分析中央政府 101 至 105 年公共建設計畫進度落後的十大主因(如表 2-16)
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後，為提升各部會執行計畫的能力，使各項建設能夠如期如質完成，於是擬定「公共 建設計畫審議、預警及退場機制」11，並經行政院於 106 年 12 月 13 日函頒中央各部 會，並自 107 年 1 月 1 日起施行。
表 2-16 行政院 101 至 105 年公共建設計畫落後十大主因 (資料來源 國發會)
一、工程施工環境惡劣或遇天災不可抗力因素 二、用地取得落後(如因民眾抗爭、用地變更等) 三、工程多次流標
四、都計審查遲未通過
五、廠商管理不良執行不力，或停工解約 六、政策變更(如地方政府意見不同致計畫修正) 七、部分受補助之地方政府執行能力不足 八、管線遷移落後(如原管線資料不齊或複雜等) 九、非工程專責單位執行能力不足
十、履約爭議
國發會歸納的中央政府十大落後主因中，除第 7 項外，其餘 9 項對於地方政府的 新北市來說，一樣是造成計畫進度落後的重要因素，惟因本研究主要探討計畫編審制 度的精進，因此，除廠商執行不力、履約爭議等單純計畫執行階段的問題外，部分落 後原因是與計畫編審階段密切相關，例如用地取得、都市計畫變更、管線遷移等，如 何在計畫核定前，也就是在中長程個案計畫審議之前的階段，即作充分的調查及評估，
以避免執行階段遭遇執行障礙。
行政院擬定「公共建設計畫審議、預警及退場機制」的目的，在於以全生命週期 的概念，強化公共建設計畫的審議功能，並要求明確核定，以利執行；針對計畫的執
11 國發會網站 (https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=9C8594B47FAC5D51) ，下載日期 108 年 6 月 29 日
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行過程，篩選異常案件，達到預警功能，不致繼續延宕；而計畫退場的目的是為了資 源重排序，讓資源釋出予更需要之計畫，主要包含「強化審議功能」、「預警系統功能 及篩選原則」、「退場機制」以及「年度先期作業重排序配置資源」等項目(如圖 2-11)，
說明如下：
圖 2-11 公建計畫全生命週期機制 (資料來源 國發會)
(一) 強化審議功能
計畫「報院前」應遵循法令政策及貼近民意，降低不確定性，並應完備「符合政 策指示及法律規範」、「符合行政院中長程個案計畫編審規定」、「與地方政府或相關部 會協調結果」及「與民眾溝通並說明溝通結果」等事項。
另明確訂定「計畫具必要性及可行性者，國發會將綜整各機關意見，送部會修正 完竣，再續陳行政院」以及「如計畫尚有下列疑慮者，將請行政院交部會重新評估」
等 2 項審議決策原則，以提升審議效能：
1.違反國家重要施政方向，或與法規衝突。
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2.行政院前次審議已明確核示不再辦理。
3.大型建設宜先辦理可行性評估；提報之綜合計畫或建設計畫，未依程序完成環評作 業。
4.計畫評估結果財務效益偏低。
5.行政院已多次請修正，均未能確實修正計畫，而逕行呈報。
6.替代方案明顯不可行或不嚴謹。
此階段所謂的「強化審議功能」，著重於符合施政方向，以及計畫必要性及可行 性的審議，並須評估財務效益，如為重大公共建設亦須評估辦理可行性研究、綜合規
此階段所謂的「強化審議功能」，著重於符合施政方向，以及計畫必要性及可行 性的審議，並須評估財務效益，如為重大公共建設亦須評估辦理可行性研究、綜合規