第二章 文獻探討
第二節 中小學公辦民營模式與策略
由於教育改革是世界潮流，學校多元化經營也是各國普遍趨勢，委託民營更 是開闢了私人興學的另一條蹊徑，但是，無論在理論上或實際推動上，教育事業 公辦民營都有著若干模式與限制。本節將針對公辦民營學校所可能實施的模式與 遭遇到的限制，加以了解分析後，提出更正對策，進而順利達成教育事業公辦民
營化之目的。
壹、 公辦民營模式
國內學者左逢源（民 91）、周志宏（民 84）、洪榮進（民 91）、馬信行（民 85）、李希揚（民 88）、陳正益（民 89）、陳麗嬌（民 93）等之研究認為，公辦 民營學校有多種模式，依現有文獻分析，可分為 BOT、民間承包、管理合約、
特許學校、契約外包及公私合夥等六種。但是以台中市公佈的「臺中市立中小學 委託民營自治條例」中所稱的委託民營，卻只限定為「公有民營」及「承租經營」
這兩種經營方式（台中市政府，民 92）。因此將針對該兩種模式之意義及優缺點 加以探析。
一、公有民營
在全球對政府機構要求「小而美」的標準下，數年來許多國家為減輕政府的 財政負擔，同時又能發揮民營企業經營的效率，無不積極鼓勵民間出資來參與重 大交通或基礎建設。以下就公有民營的背景和意義、變化類型、其優缺點及成功 的因素加以析述。
（一）背景和意義 1.背景
BOT 觀念之興起肇因於 1970 年代間，各國政府歷經了兩次石油危 機，國際債務危機等財政困境後，加上跨國營建廠商於 1986 年國際債 務危機之後，面臨了人員及機具的閒置等問題，因而加速了 BOT 的推 波助瀾（黃玉霖，民 87）。
另外，殷堯生（民 88 年）的研究則指出：BOT 模式產生的背景可 從內部性及外部性因素加以探討。其中內部性可分為○1 政府行政效率低 落、○2 政府財政狀況惡化、○3 減輕政府負擔及、○4 政府資源有效運用等
因素。外部性則可分為○1 公共建設需求殷切、○2 社會福利措施增加及○3 經營管理技術的不足等因素。
在八十年代，國內政因財政面臨公共事務資源（如社會福利、教育 支出等）要求日益升高的分配壓力，能投注於公共建設的資金受到限 制，因此開始引進公共建設民營化的觀念。而備受矚目的「促進民間參 與公共建設法」（簡稱「促參法」）於 89 年 1 月 14 日立法院院會三讀通 過完成立法手續，成為今後民間採取 BOT 模式參與公共建設之法律依 據，針對 BOT 之實施也有了明確的規範。
陳文雄（民 89）的研究中就認為，「促參法」中針對民間採取 BOT 模式參與公共建設其主要意義有：○1 推動 BOT 公共建設效能。○2 建構 BOT 良性機能。○3 創建公平競爭的商機。○4 提升公共建設執行效率。
在 BOT 模式發展的背景中，可看出 BOT 不但能有效減輕政府財 政方面的負擔，也將企業精神帶入公共建設領域，能有效的提升公共 建設的執行效率。是政府實施公辦民營時，不管是在引進民間的資金、
技術、效率和靈活度方面，都很良性的一個機制。
2.意義
BOT 模式在國民教育的實施上，指的就是政府只要提供設校土 地，透過民間團體與政府簽約，興建學校，完工之後由民間以企業團隊 經營。待經營合約期滿後，再將學校所有的建築設備全部無償移轉給政 府（吳清山，民 88）。
依據台中市政府公佈的「臺中市立中小學委託民營自治條例」中所 稱的公有民營：係指由台中市政府提供土地，由民間以台中市政府為所 有人興建校舍及提供教學設備完成後，取得無償之使用權及經營權，並 於委託經營契約關係消滅後，將所有設施資產無償撥交台中市政府者
（台中市政府，民 92）。其意義與一般所謂的 BOT（Build Operate Transfer）模式是一致的。
BOT 是政府再造方興未艾的經營模式。政府為獎勵民間積極參與 公共建設，由民間與政府簽約，投資興建公共設施或服務，並於完成後 由政府以特許方式交由民間經營一段時間，作為投資報償，經營期滿將 設施資產移轉政府所有的方式。其目的是在釋放民間活力，引進民間資 金、技術投入公共建設。一方面減輕政府財政負擔，另一方面利用民間 企業經營效率達到高品質的公共服務。學校採 BOT 方式辦理，政府經 費壓力最小，且能在到期後無償取得教學資產。
（二）變化類型
BOT 有若干變化形式，據林玉華（民 87）、洪榮進（民 91）等之研究，
茲分述如下：
1.BTO(Build-Transfer-Operation，興建─移轉─營運)：此為土耳其模式的 運用，可由私人經營者設計、建設，然後再將所有權移轉給政府，但由 私人經營設備。
2.BT(Build-Transfer，建造─移轉)：當政府無法一次編列充分預算，透 過民間民間籌措資金，並於工程部份或全部完工後，再一次或分次攤還 工程款。
3.BOO(Build-Own-Operate，興建─擁有─營運)：進行公共建設時由興 辦機構（公營或民營）解決土地所有權問題，並籌資興建及營運，並無 資產轉移問題。
4.BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，興建─擁有─營運─移轉)：與 BOT 最大之不同，在於該模式特許之公司在興建施工後，即擁有該項公共建 設之產權，所以可將此產權設定抵押，進行貸款、融資，減輕該特許公 司財務之壓力。
5.BTL(Build-Transfer-Livery，興建─移轉─租借)：由民間機構投資公共 建設，待完工後將資產轉移給政府，並由民間機構於特許時間內向政府 租借。
6.BLT(Build-Livery-Transfer，興建─租借─移轉)：由民間機構投資公共 建設，待完工後租給政府使用，並於特許時間屆滿後將資產轉移政府。
7.OT（Operate-Transfer，營運─移轉）：由民間興建，政府則將興建完 成後之建設，於一定期限內委由民間機構經營。
8.ROT（Refunish- Operate-Transfer，新設備─營運─移轉）：政府將老 舊之公共設施交由民間機構改建或增建，並經營一段時間後再轉移回政 府。
BOT 模式最大的難題在於，民間團體或機構要在有利可圖的情況 下才願嘗試，因此針對此一模式，國內學者專家王俊民（民 86）、何杏 雀（民 92）、吳清山（民 88）等的研究論述中，認為也許新設學校不妨 一試。
（三）實施 BOT 模式內外在效益之優缺點
「促進民間參與公共建設法」是國內目前實施 BOT 的主要法源，夏家 承（民 89）把政府在推動 BOT 時的作業程序分成規劃、公開招標、組合企 業聯盟、甄選（審）、籌備及議約、興建、營運及移轉等八個步驟，作業程 序明確、可行。不過落實到執行層面時，仍有些限制存在，現將實施 BOT 模式時，可能之優、缺點分述如下：
1.優點
依王鶴松（民 87）指出在採取 BOT 模式發展公共建設時，具有下 列潛在優點：○1 可加速公共工程建設，○2 可促進資本市場之發展，○3 減 輕政府財政負擔，○4 金融機構因此願意提供私人企業融資，○5 可使專案 公司及政府兩蒙其利，○6 鼓勵參與者更謹慎的管理風險，○7 可以避免延 遲完工、成本嚴重超支及技術失靈的危機，○8 降低計劃成本及提高經營 效率，○9 技術得以移轉，○10可使政府建立起其他公共建設之經營效標，
○11藉此推動民營化政策。
李希揚（民 88）則認為在國民教育推動 BOT 制有三項功能：○1 引
入民間充沛資金，○2 約滿後可轉移公營或續營或其他機構私營，○3 政府 在推動教育民營化方面可以擁有較大彈性。
根據上述論述，可綜合歸納出教育事業實施 BOT 模式時其內外在 效益方面有以下幾項優點：
○1 減輕政府財政負擔，充分運用民間資金。
○2 免除政府教育建設的投資風險，風險得以轉移至民間。
○3 引進企業專業知識及先進的管理經營技術，將可提昇學校教育品 質及營運效率。
○4 BOT 計畫涉及大量資金之投入，並採高財務槓桿融資，因此資 金須依靠市場挹注，可促進資本市場發展。
○5 增加多角化經營空間，提供學生多樣化的教育選擇機會。
○6 期滿之後政府可無償取得學校及其設備。
2.缺點
曹俊德（民 87）的研究中認為，BOT 模式並非公辦民營的萬靈丹，
政府若採取該模式辦理公辦民營學校時，可能會有以下缺點產生：○1 辦 學不佳者，不願移轉，虧損者難善後；2.教育事業較欠缺對民間之誘因；
3.教育理念與商業獲利之目的較難一致。
李希楊（民 88）的研究也認為，BOT 在教育上的應用限制較大：○1 教育領域內的利潤較低，經濟誘因太少；○2 當模式後半段轉移回政府時 收支難以釐清；○3 無論虧盈時間一到都要歸還政府，限制民間業者之表 現；○4 營利導向太嚴重，將影響學生受教品質及家長付費心情。
因此，歸納上述論述可知，教育事業實施 BOT 模式時其內外在效 益方面有以下幾項缺點：
○1 高複雜度：由於參與競標之民間團體很多，且涉及融資，契約等 細部問題探討。
○2 高風險性：視投資金額而定，民間企業若中途倒閉，如何銜接的
問題，政府公信力因而受損。
○3 營利性：就教育之高度「公共性」的特質而言，BOT 需要利潤 誘因方可吸引民間團體投入，因此，商業化結果可能導致教育精神 被扭曲。
（四）成功的因素
BOT 模式是否成功，除計畫周全的準備、嚴格的評估、妥善的執行及 有效率的營運外，風險的管理尤為重要（王鶴松，民 87）。根據 1996 年聯 合國工業發展組織，BOT 指導原則(UNIDO,BOT Guidelines)，指出 BOT 計畫 成功之關鍵因素如下（行政院經濟建設委員會，民 87）：
1.該計畫必須財務健全、可行及在支付能力之內。
2.國家風險在可掌握範圍之內。
3.必須有強力之政府支持。
4.該計畫於政府基礎建設計畫之優先順序表排名在前。
5.法律制度穩定。
6.行政制度具有效率。
7.競標程序公平透明。
8.BOT 契約採行之架構使該計畫可於合理之時間、成本內完成。
9.民間投資人須具備經驗並值得信賴。
10.民間投資人須財力豐沛。
11.承包商必須具備足夠經驗與資源。
12.計畫之風險必須由當事人合理分擔。
13.財務結構必須予貸款機構足夠之擔保。
14.匯率、幣值、通貨膨漲等問題必須有所處理。
14.匯率、幣值、通貨膨漲等問題必須有所處理。