研究動機與目的

台中市國民中小學教育公辦民營可行性之研究 第一章 緒論

隨著社會的開放、政治的民主化，個人的權利意識將受到重視，而價值判斷 也更加多元化。著名的經濟學家，諾貝爾獎得主 Friedman 認為：國民教育由民 營較有效率。在企業界中，只有消費者享有選擇的自由時，才能產生效率並降低 成本、提高品質。他認為唯有家長最了解子女的需要，最關心子女的教育，如果 給家長最大的選擇自由，則家長會做出更明智的付出與選擇（結構群譯，民 80）。

但是，由於國民教育具有外部效果的特性，以及為保障教育機會均等與社會 公平正義的原則，一般而言，國家是負有提供人民受教育的機會。所以，現行實 施國民教育的機構大都是受政府保護，由政府編列預算支應經費的公立學校。因 此，無論其經營好壞，都不至於倒閉，當然其經營績效常因之不彰，故造成外界 的批評不斷。近年來提出的「公辦民營」方式，就是希望透過民間企業經營的方 式來改革公立學校，主要也是希望減少科層體制的限制，提升學校辦學的自主性 與創新性，進而增加家長選擇學校的權利。

因此，本研究擬透過實證分析，來探討台中市國民中小學教育公辦民營的困 難點及創新策略，進而提供台中市未來在實施國民中小學公辦民營時的方向及建 議。

第一節 研究動機與目的

本節將針對台中市國民中小學教育實施公辦民營之研究背景動機，與目的，

分述如下：

壹、 研究動機

教育為百年樹人的大業，其中國民教育更是屬於基礎教育。本固而葉茂，因

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此國民教育之良窳，實關乎一國教育之成敗。近年來民主浪潮及社會福利觀念席 捲全球，各國政府莫不汲汲於公共建設與社會福利措施之投資，其目的當然在求 人民之認同及支持，進而鞏固政權。不過資源有限需求無窮，在此情況下，國家 預算難免落入入不敷出的透支狀況。

在財政困窘，教育事業無法立竿見影，主政者為了選票又別有考量的情形之 下，為了解決教育財政的困境，確保教育的品質，引進民間充沛的活力與資金，

參與興辦及經營國民教育，便成為許多學者建議的可行方案之一。其實以世界各 國教育改革的趨勢來看，民間參與國民教育儼然已成為一種風氣。就以美國而 言，民間參與國民教育已行之有年，特許學校的立法，為學校經營的新形式開了 一扇門，將行政與教學的服務委由私人公司來代勞，則更是教育機構再造的新考 量。因此，在不增加經費，又要維持政府的運作功能正常化的原則之下，對於一 些公共行政機構採取「公辦民營」的策略，是一個值得思考的趨勢。

而國內有關國民教育公辦民營的研究，在這幾年亦興起一股潮流，有左逢源 (民 91)、吳清山(民 88)、李希揚(民 88)、洪榮進(民 91)、徐志誠(民 89)、秦夢群、

曹俊德(民 90)、馬信行等(民 85)、陳正益(民 89)、陳靜嬋(民 89)、陳麗嬌(民 93) 等人的論文或研究。

綜合這些研究報告主要的結論有以下幾點：

一、 國民中小學階段實施公辦民營策略有助於發展學校特色，發揮教師 專業自主，提升教育品質。

二、 國民中小學教育採公辦民營模式對於台灣的國情其實是相當適合 的，因其免除了設校的龐大經費，與教育法規的束縛，使得辦學者 更有發揮的空間，對於私人興學也具有一定的影響。

三、 在公辦民營的相關研究分析中，發現國外的委辦學校大都屬新創辦 的小規模學校，而且其創辦的動機都在於實現教育願景，或獲得辦 學自主權。他山之石可以攻錯，因此，建議國內的教育改革在理念、

實際措施及政策方面都要能更多元、更自主、更有具有教育績效責

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任的理念。

四、 另外有些研究也指出，教師對公辦民營的認識，在對公辦民營變革 的態度上有顯著差異。因此，建議教育主管機關要多作宣導，而教 師本身也要多方接觸教育改革與組織變革的資訊。

五、 實施「公辦民營」之可行模式，有些研究認為「特許學校」較為可 行，也有研究認為「委辦學校」較佳，有些研究則認為「契約外包」

制較適合目前的國情，當然也有些研究支持採用 BOT 模式。

六、 普遍認為國內現今的環境並不適合全面辦理公辦民營，而應先鼓勵 民間參與小規模，且實驗性質之公辦民營學校或實驗計畫，待成效 良好再擴大全面辦理。

另外尚有為數眾多的文章，發表於各報章雜誌、期刊書籍中。同時，隨著社 會風氣越來越開放，價值判斷越來越多元，人類社會可能引發重大的變遷，以及 面對更多的挑戰。

因此，如何在激烈變遷的社會中有效因應未來的挑戰，的確是大家所必須正 視、思考的課題。而無論是提升國民素質，培養國民適應力，強化國家競爭力等，

成功的關鍵都在教育。行政院教育改革委員會在民國八十五年提出的教育改革總 諮議報告書中就特別呼籲「投資於教育，就是投資於未來。」

雖然，國民教育法第四條中明訂：國民教育，以由政府來辦理為原則。但是 在最近特別是九 0 年代後期，我國中小學學校組織受到多元社會嚴峻檢視，校園 民主化趨勢，以及相關教育法令紛紛公佈的影響所及，產生前所未見的變革。不 僅學校教師會已成為各中小學的正式組織，同時，民間教育改革團體以及家長組 織等社會相關的社團，也不斷出現要求學校教育改革的呼聲（張明輝，民 88）。

呼應這些需求，如何重新改變學校經營型態，讓學校組織結構更為彈性，以符合 各方期望，是具有相當的時代意義。

固然，由於國民教育具有外部效果的特性，以及為保障教育機會均等與社會 公平正義的原則；因此，目前幾乎世界各國的國民教育階段都以國家辦理為主。

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但是，當教育鬆綁、權力下放、學校組織革新與再造，成為當前教育改革之重要 課題時，國內也有一些民間組織或教育團體透過自辦的森林小學、種籽學苑等，

在課程與教學上提供學生一種更活潑、更適性化的學習。例如：設在宜蘭的人文 國小就實施「無年級制」教學，也就是說當學生的學習程度趕上來以後，就可以 立刻轉入學習程度較高的班級上課（戴永華，民 93）。這樣與現行的公立中小學 截然不同的課程安排與教學活動，其實也是符應社會大眾對國民教育的另一種思 考與期待。

一般而言，國家是負有提供人民受教育的機會。不過所謂的政府負有較大責 任的「責任」，應在於：強迫屆齡兒童入學，並保證有學校就讀。而非賦予國民 教育自然獨占的性質，忽略學生的個別差異及家長的教育選擇權。美國的特許學 校（Charter School）、磁力學校（Magnet School）、在家自行教育（Home Schooling）

的辦理，和教育券（Education Vouchers ）的發放，就是給予家長及學生自由選 擇學校的權利，並用以取代國家的強制分配入學。

因此，就國民教育公辦民營的內在效益而言，可視為減輕政府財政負擔的一 種方式，不過公平和正義的原則就較難兼顧。就國民教育公辦民營的外在效益而 言，可提供家長學生更多、更適性的教育選擇，但相對而言，所要付出的代價也 比較高。故針對台中市國民中小學教育實施公辦民營時，就其內、外部效益作一 分析；此為本研究動機之一。

另外，台中市政府最近這幾年，由於整個大環境的影響，在經濟持續不景氣 的情況下，稅收連年減少。但是這些稅收除了要支付例行性公家機關龐大的人事 經費之外，市政建設亦不能停頓，再加上各項選舉時，所開出的多項社會福利措 施必須一一兌現，因而市政府的舉債額度始終高居不下。

台中市教育局這幾年因應教改的浪潮，不斷的在教育革新工作方面提出各種 措施，如「小校小班」、「試辦英語教學向下延伸」、「教訓輔三合一實驗方案」、「九 年一貫創新課程教學」等，雖顯示出許多教育革新的理念與努力，但是台中市財 政的捉襟見肘亦是不爭的事實。所以，針對目前國民教育預算難以再增加的情況

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下，整個教育制度朝鼓勵民間興學的方向去做調整，應該是一個值得考慮的發展 趨勢。

因此，國民教育是否一定要由政府來辦理？答案恐怕未必是盡然。國民教育 委由私人經營，也是可行之道。所以，國民教育之經營，可以由政府來經營；亦 可以由私人來經營；當然也可以由政府設立，私人經營。目前國內受到這股教育 改革風潮的激盪，已有台北市、新竹市、宜蘭縣、台南市等多個縣市開始試辦或 草擬國民教育階段的公辦民營經營方案，台中市當然不能自外於這股教育改革的 潮流中。

雖然公辦民營學校有多種模式，依現有文獻分析，可分為 BOT、民間承包、

管理合約、特許學校、契約外包及公私合夥等六種。但是，台中市政府在民國八 十八年二月三日「國民教育法」修正，及八十八年六月四日「教育基本法」通過 後，即成立法規研修小組，全面檢視台中市教育相關法令，起草學校公辦民營自 治條例初稿，參酌台北市政府草案及蒐集相關資料訂定「台中市公立中小學委託 民營自治條例（草案）」。並於民國九十二年七月二十一日，經由公聽會程序後，

送交法制室研議，並經市議會通過後，公佈了「台中市立中小學委託民營自治條 例」其中將台中市國民中小學公辦民營之模式修改限制為「公有民營」及「承租 經營」等兩種。

綜合前述研究及論述性文章，發現大多數都側重於國民教育階段公辦民營模

綜合前述研究及論述性文章，發現大多數都側重於國民教育階段公辦民營模