台中市國民中小學教育公辦民營可行性之研究
摘要
本研究之要旨，首先在分析台中市國民中小學教育實施公辦民營時，其內、外部之 效益，並就台中市兩種公辦民營模式實施時在一般行政、總務規劃、課程與教學及招生 對象等實際層面的可行性進行評估；同時探討台中市在實施公辦民營時可能遭遇到之困 境及其解決途徑。期望能綜合研究結果提出具體建議，以提供教育行政機關未來實施國 民中小學公辦民營之參考。 本研究除蒐集中外文獻予以分析外，還訪談了台中市政府有關承辦公辦民營業務的 教育行政人員、民意代表、家長、教師、主任、職員及校長；同時採用自編之「台中市 國民中小學教育公辦民營之研究調查問卷」，以台中市各中小學校長、主任（組長）、老 師、職員及家長為對象，進行實證調查。總計發出 480 份問卷，回收 438 份，總回收率 為 91.25％，其後分別剔除填寫不完整或空白之問卷 22 份，總計有效問卷為 416 份，可 用問卷占全部問卷之 86.67％；問卷回收後，透過χ2考驗、Spearman 等級相關及 Kendall 和諧係數等統計方式進行分析。 本研究之結論如下： 壹、實施家長教育選擇權，審慎辦理「委託民間興辦教育事業」。 貳、「公有民營（BOT）」模式較「承租經營（民間承包）」阻力較少。 參、實施公辦民營時內在效益的優點為：建築經費由民間支付，可減輕政府財政負擔； 以及經營費用由民間自負，可減輕政府財政負擔。 肆、實施公辦民營時內在效益的缺點為：教師是否為公務人員定位不明，權利義務難以 釐清，聘用不易；以及辦學績效難以用具體事項呈現，評鑑標準建立不易。 伍、實施公辦民營時外在效益的優點為：增加多角化經營空間，提供家長多樣化的教育 選擇機會。 I陸、實施公辦民營時外在效益的缺點為：過度商業化結果，可能導致教育精神被扭曲。 柒、彈性、自主的人事運作、課程與教學及招生對象。 捌、在實施學校的順序上以新設學校為優先。 玖、台中市以公有民營（BOT）模式較為可行。 本研究根據上述結論對行政機關提出一些建議以做為政策施行之參考。 關鍵字：公辦民營學校 公有民營 承租經營 II
A Study On Feasibility of Private Management of Public
Schools System In Elementary and Junior high Schools In
Taichung
Abstract
The purpose of this study was to analyze the internal and external efficiencies when putting private management of public schools system in elementary and junior high schools into practice in Taichung. It was also to evaluate the feasibility of putting two modes of private management of public schools system into practice in Taichung with the dimensions of general administration, planning of general affairs, curriculum and teaching, and enrollments of new students. Meanwhile, it was to explore the possible difficulties and solutions when private management of public schools system were put into practice in Taichung. Based on the findings, the concrete recommendations were made for educational administrative organizations which put private management of public schools system in elementary and junior high schools into practice in the future.
Besides collecting and analyzing Chinese and foreign literature, the researcher interviewed the educational administrators undertaking the business of private management of public schools, representatives, parents, teachers, deans, staffs and principals. Meanwhile, the researcher used a questionnaire, “Questionnaire of Private Management of Public Schools System In Elementary and Junior High Schools In Taichung,” and the subjects were elementary and junior high schools’ principals, deans (directors), teachers, staffs and parents. There were 480 questionnaires delivered and 438 were collected. The response rate was 91.25 %. There were 22 incomplete or blank questionnaires rejected, and 416 were valid. The usable questionnaires were 86.67 %. After collecting the questionnaires, data were analyzed using descriptive statistics, Chi-square test, Spearman rank correlation and Kendall coefficient of concordance.
The findings were as following:
1. Put parental educational choice into practice, and carefully “delegate private organizations to establish educational business.”
2. “BOT” mode had less resistance than “contract out.”
3. The advantages of internal efficiencies when putting private management of public schools system into practice were: building funds were paid by private
organizations to decrease government’s burden, as well as management funds. 4. The disadvantages of internal efficiencies when putting private management of
public schools into practice were: it was uncertain whether teachers were public servants or not, and it was hard to clarify teachers’ rights and obligations. It was also uneasy to hire teachers, present administrative performance by concrete items, and establish evaluation standards.
5. The advantages of external efficiencies when putting private management of public schools into practice were: increasing diverse management space and providing parents various opportunities of educational choices.
6. The disadvantages of external efficiencies when putting private management of public schools into practice were: being over commercialized may lead to the distortion of educational spirits.
7. Flexible and free operation of personnel, curriculum and teaching, and enrollments of new students.
8. New established schools have priority in order of private management of public schools.
9. BOT mode is more feasible in Taichung.
Based on the findings above, there were some recommendations for administrative organizations .
【keywords】 private management of public schools system, Build Operate Transfer（BOT）, contract out
目 次
第一章 緒論
...1 第一節 研究動機與目的………1 第二節 研究問題與名詞釋義………6 第三節 研究方法與步驟………8 第四節 研究範圍與限制………10第二章 文獻探討
...11 第一節 探討學校公辦民營的相關理論...11 第二節 中小學公辦民營模式與策略...25 第三節 美國及海峽兩岸三地公辦民營學校之發展概況...42 第四節 公辦民營學校相關實證研究...………75第三章 研究設計與實施
...81 第一節 研究架構………...81 第二節 研究對象………...82 第三節 研究工具………83 第四節 實施程序………....88 第五節 資料處理………....89第四章 研究結果與討論
...91 第一節 台中市國民中小學公辦民營兩種模式可行性之分析...91 第二節 台中市國民中小學公辦民營模式內外效益分析...101 V第三節 台中市國民中小學實施公辦民營運作狀況分析...120 第四節 台中市國民中小學實施公辦民營之困境及解決途徑之分析...142
第五章 結論與建議
...153 第一節 主要研究發現...153 第二節 結論...160 第三節 建議...163參考文獻
...167 一、中文部分………...167 二、英文部分………173附錄
...175 附錄一 台中市國民中小學教育公辦民營之研究調查預試問卷……...175 附錄二 台中市國民中小學教育公辦民營之研究調查專家效度問卷…182 附錄三 台中市國民中小學教育公辦民營之研究調查問卷………198 附錄四 台中市國民中小學教育公辦民營之研究正式調查問卷...206 附錄五 台中市國民中小學教育公辦民營之研究半結構式訪談大綱…214 VI圖 表 目 次
表 2-1 由民營化政策工具檢視公辦民營之意義……….……..15 表 2-2 績效責任系統的型態與歸因………...24 表 2-3 民間承包三種參與型式...………...31 表 2-4 美國當前教改措施………...46 表 2-5 Friedman、Jencks、Coons 和 Sugarman 教育券類型之比較…………...49 表 2-6 教育券計畫之正負面評價………...50 表 2-7 各縣市政府國民教育委託民間經營自治條例內容………...70 表 2-8 國內公辦民營學校相關之實證研究………...75 圖 3-1 研究架構………...81 表 3-1 樣本分佈...………...82 表 3-2 半結構式訪談對象...83 表 3-3 專家效度專家學者名單...………..…....84 表 3-4 「台中市國民中小學教育公辦民營之研究調查問卷」專家審查意見 結果統計...85 表 3-5 問卷層面內容、題號及填答方式...………...87 表 4-1 對「委託民間興辦教育事業」的方式之意見分析...92 表 4-2 台中市國民中小學實施家長教育選擇權意見分析...94 表 4-3 採取「公有民營（BOT）」的模式辦理意見分析...96 表 4-4 採取「承租經營（民間承包）」的模式辦理意見分析...98 表 4-5 實施「公有民營（BOT）」模式時內在效益的優點分析...102 表 4-6 實施「公有民營（BOT）」的模式時內在效益的缺點分析...104 表 4-7 實施「公有民營（BOT）」的模式時外在效益的優點分析...107 表 4-8 實施「公有民營（BOT）」的模式時外在效益的缺點分析...109 VIIVIII 表 4-9 實施「承租經營（民間承包）」的模式時內在效益的優點分析...112 表 4-10 實施「承租經營（民間承包）」的模式時內在效益的缺點分析...114 表 4-11 實施「承租經營（民間承包）」的模式時外在效益的優點分析...116 表 4-12 實施「承租經營（民間承包）」的模式時外在效益的缺點分析...118 表 4-13 實施「公有民營（BOT）」模式時人事運作規範分析...121 表 4-14 實施「承租經營（民間承包）」模式時人事運作規範分析...123 表 4-15 實施「公有民營（BOT）」模式時財務規劃分析...125 表 4-16 實施「公有民營（BOT）」模式時經費自主規範分析...127 表 4-17 實施「承租經營（民間承包）」模式時財務規劃分析...130 表 4-18 實施「承租經營（民間承包）」模式時經費自主規範分析...132 表 4-19 實施「公有民營（BOT）」模式時課程與教學規範分析...135 表 4-20 實施「承租經營（民間承包）」模式時課程與教學規範分析...136 表 4-21 實施「公有民營（BOT）」模式時招生對象規範分析...139 表 4-22 台中市實施「承租經營（民間承包）」模式時招生對象規範分析...140 表 4-23 台中市國民中小學實施公辦民營優先之順序分析...142 表 4-24 台中市國民中小學實施公辦民營模式可行之順序分析...143 表 4-25 實施公辦民營困境之分析...145
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台中市國民中小學教育公辦民營可行性之研究
第一章 緒論
隨著社會的開放、政治的民主化，個人的權利意識將受到重視，而價值判斷 也更加多元化。著名的經濟學家，諾貝爾獎得主 Friedman 認為：國民教育由民 營較有效率。在企業界中，只有消費者享有選擇的自由時，才能產生效率並降低 成本、提高品質。他認為唯有家長最了解子女的需要，最關心子女的教育，如果 給家長最大的選擇自由，則家長會做出更明智的付出與選擇（結構群譯，民 80）。 但是，由於國民教育具有外部效果的特性，以及為保障教育機會均等與社會 公平正義的原則，一般而言，國家是負有提供人民受教育的機會。所以，現行實 施國民教育的機構大都是受政府保護，由政府編列預算支應經費的公立學校。因 此，無論其經營好壞，都不至於倒閉，當然其經營績效常因之不彰，故造成外界 的批評不斷。近年來提出的「公辦民營」方式，就是希望透過民間企業經營的方 式來改革公立學校，主要也是希望減少科層體制的限制，提升學校辦學的自主性 與創新性，進而增加家長選擇學校的權利。 因此，本研究擬透過實證分析，來探討台中市國民中小學教育公辦民營的困 難點及創新策略，進而提供台中市未來在實施國民中小學公辦民營時的方向及建 議。第一節 研究動機與目的
本節將針對台中市國民中小學教育實施公辦民營之研究背景動機，與目的， 分述如下：壹、 研究動機
教育為百年樹人的大業，其中國民教育更是屬於基礎教育。本固而葉茂，因2 此國民教育之良窳，實關乎一國教育之成敗。近年來民主浪潮及社會福利觀念席 捲全球，各國政府莫不汲汲於公共建設與社會福利措施之投資，其目的當然在求 人民之認同及支持，進而鞏固政權。不過資源有限需求無窮，在此情況下，國家 預算難免落入入不敷出的透支狀況。 在財政困窘，教育事業無法立竿見影，主政者為了選票又別有考量的情形之 下，為了解決教育財政的困境，確保教育的品質，引進民間充沛的活力與資金， 參與興辦及經營國民教育，便成為許多學者建議的可行方案之一。其實以世界各 國教育改革的趨勢來看，民間參與國民教育儼然已成為一種風氣。就以美國而 言，民間參與國民教育已行之有年，特許學校的立法，為學校經營的新形式開了 一扇門，將行政與教學的服務委由私人公司來代勞，則更是教育機構再造的新考 量。因此，在不增加經費，又要維持政府的運作功能正常化的原則之下，對於一 些公共行政機構採取「公辦民營」的策略，是一個值得思考的趨勢。 而國內有關國民教育公辦民營的研究，在這幾年亦興起一股潮流，有左逢源 (民 91)、吳清山(民 88)、李希揚(民 88)、洪榮進(民 91)、徐志誠(民 89)、秦夢群、 曹俊德(民 90)、馬信行等(民 85)、陳正益(民 89)、陳靜嬋(民 89)、陳麗嬌(民 93) 等人的論文或研究。 綜合這些研究報告主要的結論有以下幾點： 一、 國民中小學階段實施公辦民營策略有助於發展學校特色，發揮教師 專業自主，提升教育品質。 二、 國民中小學教育採公辦民營模式對於台灣的國情其實是相當適合 的，因其免除了設校的龐大經費，與教育法規的束縛，使得辦學者 更有發揮的空間，對於私人興學也具有一定的影響。 三、 在公辦民營的相關研究分析中，發現國外的委辦學校大都屬新創辦 的小規模學校，而且其創辦的動機都在於實現教育願景，或獲得辦 學自主權。他山之石可以攻錯，因此，建議國內的教育改革在理念、 實際措施及政策方面都要能更多元、更自主、更有具有教育績效責
3 任的理念。 四、 另外有些研究也指出，教師對公辦民營的認識，在對公辦民營變革 的態度上有顯著差異。因此，建議教育主管機關要多作宣導，而教 師本身也要多方接觸教育改革與組織變革的資訊。 五、 實施「公辦民營」之可行模式，有些研究認為「特許學校」較為可 行，也有研究認為「委辦學校」較佳，有些研究則認為「契約外包」 制較適合目前的國情，當然也有些研究支持採用 BOT 模式。 六、 普遍認為國內現今的環境並不適合全面辦理公辦民營，而應先鼓勵 民間參與小規模，且實驗性質之公辦民營學校或實驗計畫，待成效 良好再擴大全面辦理。 另外尚有為數眾多的文章，發表於各報章雜誌、期刊書籍中。同時，隨著社 會風氣越來越開放，價值判斷越來越多元，人類社會可能引發重大的變遷，以及 面對更多的挑戰。 因此，如何在激烈變遷的社會中有效因應未來的挑戰，的確是大家所必須正 視、思考的課題。而無論是提升國民素質，培養國民適應力，強化國家競爭力等， 成功的關鍵都在教育。行政院教育改革委員會在民國八十五年提出的教育改革總 諮議報告書中就特別呼籲「投資於教育，就是投資於未來。」 雖然，國民教育法第四條中明訂：國民教育，以由政府來辦理為原則。但是 在最近特別是九 0 年代後期，我國中小學學校組織受到多元社會嚴峻檢視，校園 民主化趨勢，以及相關教育法令紛紛公佈的影響所及，產生前所未見的變革。不 僅學校教師會已成為各中小學的正式組織，同時，民間教育改革團體以及家長組 織等社會相關的社團，也不斷出現要求學校教育改革的呼聲（張明輝，民 88）。 呼應這些需求，如何重新改變學校經營型態，讓學校組織結構更為彈性，以符合 各方期望，是具有相當的時代意義。 固然，由於國民教育具有外部效果的特性，以及為保障教育機會均等與社會 公平正義的原則；因此，目前幾乎世界各國的國民教育階段都以國家辦理為主。
4 但是，當教育鬆綁、權力下放、學校組織革新與再造，成為當前教育改革之重要 課題時，國內也有一些民間組織或教育團體透過自辦的森林小學、種籽學苑等， 在課程與教學上提供學生一種更活潑、更適性化的學習。例如：設在宜蘭的人文 國小就實施「無年級制」教學，也就是說當學生的學習程度趕上來以後，就可以 立刻轉入學習程度較高的班級上課（戴永華，民 93）。這樣與現行的公立中小學 截然不同的課程安排與教學活動，其實也是符應社會大眾對國民教育的另一種思 考與期待。 一般而言，國家是負有提供人民受教育的機會。不過所謂的政府負有較大責 任的「責任」，應在於：強迫屆齡兒童入學，並保證有學校就讀。而非賦予國民 教育自然獨占的性質，忽略學生的個別差異及家長的教育選擇權。美國的特許學 校（Charter School）、磁力學校（Magnet School）、在家自行教育（Home Schooling） 的辦理，和教育券（Education Vouchers ）的發放，就是給予家長及學生自由選 擇學校的權利，並用以取代國家的強制分配入學。 因此，就國民教育公辦民營的內在效益而言，可視為減輕政府財政負擔的一 種方式，不過公平和正義的原則就較難兼顧。就國民教育公辦民營的外在效益而 言，可提供家長學生更多、更適性的教育選擇，但相對而言，所要付出的代價也 比較高。故針對台中市國民中小學教育實施公辦民營時，就其內、外部效益作一 分析；此為本研究動機之一。 另外，台中市政府最近這幾年，由於整個大環境的影響，在經濟持續不景氣 的情況下，稅收連年減少。但是這些稅收除了要支付例行性公家機關龐大的人事 經費之外，市政建設亦不能停頓，再加上各項選舉時，所開出的多項社會福利措 施必須一一兌現，因而市政府的舉債額度始終高居不下。 台中市教育局這幾年因應教改的浪潮，不斷的在教育革新工作方面提出各種 措施，如「小校小班」、「試辦英語教學向下延伸」、「教訓輔三合一實驗方案」、「九 年一貫創新課程教學」等，雖顯示出許多教育革新的理念與努力，但是台中市財 政的捉襟見肘亦是不爭的事實。所以，針對目前國民教育預算難以再增加的情況
5 下，整個教育制度朝鼓勵民間興學的方向去做調整，應該是一個值得考慮的發展 趨勢。 因此，國民教育是否一定要由政府來辦理？答案恐怕未必是盡然。國民教育 委由私人經營，也是可行之道。所以，國民教育之經營，可以由政府來經營；亦 可以由私人來經營；當然也可以由政府設立，私人經營。目前國內受到這股教育 改革風潮的激盪，已有台北市、新竹市、宜蘭縣、台南市等多個縣市開始試辦或 草擬國民教育階段的公辦民營經營方案，台中市當然不能自外於這股教育改革的 潮流中。 雖然公辦民營學校有多種模式，依現有文獻分析，可分為 BOT、民間承包、 管理合約、特許學校、契約外包及公私合夥等六種。但是，台中市政府在民國八 十八年二月三日「國民教育法」修正，及八十八年六月四日「教育基本法」通過 後，即成立法規研修小組，全面檢視台中市教育相關法令，起草學校公辦民營自 治條例初稿，參酌台北市政府草案及蒐集相關資料訂定「台中市公立中小學委託 民營自治條例（草案）」。並於民國九十二年七月二十一日，經由公聽會程序後， 送交法制室研議，並經市議會通過後，公佈了「台中市立中小學委託民營自治條 例」其中將台中市國民中小學公辦民營之模式修改限制為「公有民營」及「承租 經營」等兩種。 綜合前述研究及論述性文章，發現大多數都側重於國民教育階段公辦民營模 式之分析，對於實施時在一般行政、總務規劃、課程與教學及招生對象等實際層 面的可行性之評估則較少著墨。因此，在台中市政府正式提供家長另類教育選擇 之前，進行瞭解台中市政府國民中小學教育實施公辦民營「公有民營」模式時， 在一般行政、總務規劃、課程與教學及招生對象等方面之相關問題與限制之探 討；此為本研究動機之二。 由於「台中市立中小學委託民營自治條例」中，將公辦民營之模式限制為「公 有民營」及「承租經營」等兩種；其中提到的公有民營：係指由台中市政府提供 土地，由民間以台中市政府為所有人興建校舍及提供教學設備完成後，取得無償
6 之使用權及經營權，並於委託經營契約關係消滅後，將所有設施資產無償撥交台 中市政府者。另外所謂的承租經營：係指由台中市政府有償出租土地、校舍建物， 由民間負擔經費經營管理者。因此瞭解台中市政府國民中小學教育實施公辦民營 「承租經營」模式時，在一般行政、總務規劃、課程與教學及招生對象等方面之 相關問題與限制之探討；此為本研究動機之三。 最後，除了藉由訪談了解台中市在實施國民中小學公辦民營的方向和策略以 外，更期望能綜合研究結果提出具體建議，以提供教育行政機關未來實施國民中 小學公辦民營之參考；此為本研究動機之四。
貳、 研究目的
基於上述動機與體認，本研究的目的有下列四項： 一、分析台中市國民中小學教育實施公辦民營時，其內、外部之效益。 二、瞭解台中市政府國民中小學教育實施公辦民營「公有民營」模式時，在 一般行政、總務規劃、課程與教學及招生對象等方面之相關問題與限制。 三、瞭解台中市政府國民中小學教育實施公辦民營「承租經營」模式時，在 一般行政、總務規劃、課程與教學及招生對象等方面之相關問題與限制。 四、綜合研究結果提出具體建議，以提供教育行政機關未來實施國民中小學 公辦民營之參考。第二節 研究問題與名詞釋義
依據研究動機與目的，本節將針對研究問題與名詞釋義兩部份分別敘述之。壹、 研究問題
7 本研究將探討下列問題： 一、台中市國民中小學教育實施公辦民營時，其內、外部之效益為何？ 二、台中市國民中小學教育實施公辦民營「公有民營」模式時，在一般行政、 總務規劃、課程與教學及招生對象等方面之相關規範為何？ 三、台中市國民中小學教育實施公辦民營「承租經營」模式時，在一般行政、 總務規劃、課程與教學及招生對象等方面之相關規範為何？ 四、台中市國民中小學教育實施公辦民營，可能遭遇到的困境及解決的途徑 各為何？
貳、 名詞釋義
為使意義明確避免混淆，有關本研究中重要的名詞釋義如下： 一、 國民中小學（ junior high school and elementary school）依據國民教育法第三條：「國民教育分為二階段：前六年為國民小學教育； 後三年為國民中學教育。」（全國法規資料庫，民 93b）。本研究中所稱的「國民 中小學」係根據「九十二學年度台中市教育概況表」中，位居台中市的 59 所市 立國小 5 所私立國小，以及 26 所市立國中與 6 所私立高中附設之國中。
二、 公辦民營學校（Private management of public school）
公辦民營學校（private management of public school）的設立，是欲透過民營 化，增進學校的營運管理和績效評估，使學校經營方式更為靈活。以適度鬆綁與 解除管制，引進創意、自主及競爭的能力到教育領域，提供更大範圍的學校型態、 哲學及價值，並適度引進民間資金，以充足教育事業發展與革新所需的經濟資 源；同時引進民間企業經營管理的優點，來改善公辦教育的缺失，彌補公辦教育 之不足，以達到促進公共教育事業精進之目的。 故公辦民營學校係指一種由政府設立，委由民間經營的學校；所有權歸政 府，經營權歸私人的學校經營方式。與公立學校和私立學校之經營型態不太相
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同，可視為一種介於公立私立之間的學校組織。
三、 公辦民營學校模式（Private management of public school modes） 公辦民營學校有多種模式，依現有文獻分析，可分為 BOT、民間承包、管 理合約、特許學校、契約外包及公私合夥等六種，現將該六種模式分述如下：
（一）BOT（Build Operate Transfer）
所謂的 BOT 係建造、營運和轉移的縮寫。指根據法令，政府與民間簽 約，由政府負責提供土地，並協助貸款事項，私人則負責興建校舍與所有軟 硬體設備，並擁有學校經營與管理權利，且自負虧盈，同時於契約期滿之後， 將學校所有物品無償轉移給政府的一種公辦民營模式。 （二）民間承包 由人民或公益團體與政府簽訂契約，支付租金給政府，並擁有財產使用 經營權，其盈虧自負的一種形式。由政府負責提供校舍、校地及基本設備， 其餘的經營權（含人事、經費等），均由經營者負責。國家得按其學生人數， 比照公立學校學生的單位成本予以經費補助。 （三）管理合約 係指人民或公益團體的經營者與政府訂約，政府提供所有的經營資產， 包括土地校舍設備經費和行政資源（含行政人員），至於教學活動、學校管 理、經費支用等均由學校經營者自主。 （四）特許學校 由一群具有共同教育理念的教師、家長、教育專業團體或其他營利、非 營利機構，提出學校教育發展經營計畫，向教育主管機關申請通過核可，並 與政府簽約發出特許合約的一種模式。政府提供與公立學校相同的經費來補 助該校，並在法律上負有監督的責任。特許學校除了必須履行合約中的內容 外，可以彈性編列預算、發展課程與教學法，對於教師的聘用也有相當的自 主權，同時尚可對外募款；不過，不可向學生收取額外經費，而且學生的學 習成就測驗必須接受教育機關之評鑑，並要能達到平均值之上，否則政府得
9 停止該合約。 （五）契約外包 係指教育主管機關透過契約關係，將學校的整體或部分經營事項，交由 私人管理經營，由民間對學校提供一定事務設備人員之服務，並取得相對服 務之報酬。 （六）公私合夥 係指在公立學校引進民間人士（家長、居民代表、社會人士等），參與 經營管理，或由私人企業與政府合作設校辦學，共同經營興辦教育之型態。 以上雖然有六種模式，但是以台中市公佈的「臺中市立中小學委託民營自 治條例」中所稱的委託民營，卻只限定為「公有民營」及「承租經營」這兩種 經營方式（台中市政府，民 93）。因此本研究所指之公辦民營學校有兩種模式， 其一為公有民營：係指由台中市政府提供土地，由民間以台中市政府為所有人 興建校舍及提供教學設備完成後，取得無償之使用權及經營權，並於委託經營 契約關係消滅後，將所有設施資產無償撥交台中市政府者。其二為承租經營： 係指由台中市政府有償出租土地、校舍建物，由民間負擔經費經營管理者。
第三節 研究方法與步驟
本研究係採用文獻分析、問卷調查及半結構式訪談等三種方法進行，茲分別 將這三種方法與研究實施時之步驟說明如下。壹、 研究方法
一、文獻分析 本研究係透過對公辦民營文獻的搜集、整理、歸納與分析，探討台中市 國民中小學教育實施公辦民營之意義、目的、背景、相關理論、內外在效益10 及模式策略，與美國和兩岸三地教育事業公辦民營之現況作一比較分析。 二、問卷調查法 本研究使用自編之「台中市國民中小學教育公辦民營之研究調查問 卷」，委由台中市各國民中小學校長，儘量以分層隨機取樣的方式，抽取台 中市各公私立中小學校長、主任、教師、職員及家長等，共 460 份問卷進 行問卷調查。 三、訪談法 本研究之訪談依研究者自編之半結構式訪談大綱，分別訪談了相關業務 承辦教育機關行政人員、校長代表、家長代表、民意代表、教師代表、主任 代表及職員代表等共十一人。一方面強化文獻分析之內容，一方面補強問卷 調查之不足，以提供台中市國民中小學教育未來實施公辦民營之參考。
貳、 研究步驟
一、擬定研究計畫與進度 確定研究主題，界定研究目的與研究範圍後，先擬定研究計畫草案，經 與指導教授討論並核定後，即擬定研究進度，著手進行研究工作。 二、蒐集閱讀相關資料 確立研究範圍後，即依此至圖書館及相關網站進行蒐集、閱覽相關文獻。 三、文獻探討與分析 針對蒐集到之相關文獻進行研讀，並依研究需要對這些文獻內容進行探 討與分析，然後確立本研究之理論基礎及研究架構。 四、設計問卷與擬定訪談大綱 依據文獻探討之理論及研究目的編制問卷初稿，經與指導教授討論修改 後，送請專家學者進行專家效度後，再行修訂問卷內容，形成正式問卷調查11 所需之問卷和訪談大綱。 五、進行問卷調查與訪談 依研究需要將問卷委由各校校長協助，請各相關人員就問卷內容填答， 進行問卷調查；同時以電話與各訪談對像預約，進行訪談。 六、資料統計分析 將問卷調查及訪談資料內容依研究需要進行整理、統計、分析。 七、正式撰寫論文 對照文獻探討之分析、問卷調查結果及訪談內容，進行討論，撰寫本研 究之結論並提出建議事項。
第四節 研究範圍與限制
本節係針對台中市國民中小學教育公辦民營可行性的研究，界定研究範圍、 研究文獻、研究對象與研究工具等相關研究的限制。壹、 研究範圍
本研究定名為「台中市國民中小學教育公辦民營可行性之研究」，因此研究 的範圍先以文獻分析，探討國民中小學公辦民營的理論基礎、實施模式、實施策 略與可能之限制。然後根據相關理論編制問卷，透過問卷以台中市公私立國民中 小學校長、主任、教師以及學生家長等為調查對象，將調查意見回收後加以分析 歸納；並透過半結構式訪談，瞭解台中市公私立國民中小學教育行政人員、民意 代表及家長等的意見及看法，探究公辦民營學校在台中市實施之可行性、可能的 限制及所需之配套措施，以作為未來台中市國民中小學實施供辦民營學校之參 考。故本研究範圍僅限於台中市這個地區，不同身分及學校背景的人員對於台中 市國民中小學教育公辦民營可行性之意見。12
貳、 研究限制
雖然本研究力求周延完整，但受限於研究者的時間、能力、財力及其他相關 資源，且對於某些專門領域的學識涵養尚淺，無法提供全方面深度的探討，故本 研究的限制有下列三點： 一、文獻探討的限制 僅包括美國及海峽兩岸三地有關公辦民營學校之相關資料，未能擴及世 界其他先進國家，有未盡周延之虞。 二、研究推論的限制 本研究基於時間與經濟因素，故僅針對台中市國民中小學等相關人員進 行抽樣，故研究結果在推論上亦僅限於台中市之國民中小學，不宜推論至全 台灣地區之中小學教育或其他教育階段。 三、文字理解的限制 本研究雖兼採問卷及訪談的方式進行資料之收集，但基於文字敘述理解 之不同，再加上兩種公辦民營模式對大眾而言或許陌生，因而恐影響及研究 的效度。第二章 文獻探討
本章將探討有關國民中小學教育公辦民營的意義及其相關理論，並分析各 種公辦民營的類型。茲分為下列五節：第一節探討學校公辦民營的相關理論，第 二節敘述中小學公辦民營模式與策略，第三節說明美國及目前海峽兩岸三地，國 民中小學教育實施公辦民營的發展概況，最後一節分析公辦民營學校相關實證研 究。第一節 學校公辦民營的相關理論
本節主要在探討公辦民營的相關理論，先說明民營化之涵義後，進而討論有 關公辦民營學校的涵義；再引證經濟學和教育學的相關理論，歸納出現今教育事 業公辦民營之立論基礎。壹、 公辦民營學校的涵義
公辦民營學校的構想主要是源自公營事業之民營化，因此，在探討公辦民營 學校之涵義時，有必要先對民營化之涵義先加以釐清，俾能真正了解公辦民營之 義涵。因此，將先探討民營化之涵義，再分別從公辦的意義及民營化的角度，來 分析公辦民營學校之涵義。一、 民營化之涵義
民營化的概念及做法由來已久，從古希臘時期的傭兵、傭工，至文藝復 興時期存在於義大利的簽訂城市經營合約等都是（徐志誠，民 91）。不過系 統性且大規模之民營化，一般均認為係起源於七 0 年代末期之英國保守黨政 府。民營化（privatization），一詞更於一九八三年收錄於第九版韋伯大字典 （Webester’s Ninth New Collegiate Dictionary）的新詞彙中，並將其定義為「將控制或所有權由公部門轉變到私人的一種程序」（Fitzgerald，1988）。不過由 於各國國情背景及政經環境之不同，導致民營化之涵義也因時因地而異。因 此，就國內外學者之論述，分別摘要如下： Salamon（1989）認為：民營化是政府行動的新工具，因而不宜只侷限 於一種形式，亦應認清每一種工具在每種公共行動中的功能與限制。Savas （1990）認為：民營化是指減少政府干預，增加私有機制（private institution） 之功能，以滿足人民之需求。職是之故，張淑芬等（民 83）認為：任何狹 隘的、片面的民營化措施均不足取。換句話說，許多學者視民營化為經濟 自由化的具體措施之一，甚至將民營化窄化成非國營化（denationalization） --亦即公營事業的轉移民營，卻忽略民營化對公共行政或公共政策的影響， 顯然流於偏頗。 詹中原（民 82）指出：民營化為政府減少直接涉入生產及提供財貨與 服務轉而強化政策能力（規劃、監督、評估），以增加社會中私有機制之發 展，進而提昇民眾所接受服務之品質，且能滿足公共需求。 吳英明、安財福與錢學敏（民 86）認為：民營化可視為官僚規模精簡， 引進市場機能，把更多社會資源放在民間，民間可以在市場機制中發揮創 意與活力。 江岷欽與林鍾（民 86）認為：民營化是指民間部門以市場機能參與公 共服務的生產及輸送。申言之，政府部門由簽約外包，業務負擔，共同生 產或解除管制等方式，將部分職能業務由民間部門經營，為政府仍須負責 財政籌措、業務監督、以及績效成敗之責任。 林玉華（民 87）則認為：民營化是縮減政府規模，以追求效率目標， 並以資訊、激勵或誘因作為基礎的工具，取代以命令、控制或所有權為基 礎的工具而努力。政府提供公共財貨或服務並未改變，改變的是使用的工 具。 李希揚（民 88）認為：民營化乃是將公共部門（政府）所提供或掌握
的各類公共活動、公共服務、資產所有權、經營權等，透過合理的方式與 適當的程序開放移轉給民間。 洪榮進（民 91）認為：民營化是指政府的角色應縮減，將政府業務外 包，讓私部門來參與公共事務，且政府應不斷的創造競爭，不能將民營化 狹化解釋為非國有化，政府應與私部門維持合作關係。 綜合以上學者專家之論述，民營化指的應是： （一）縮減政府規模，且減少公有部門干預之角色。 （二）政府透過合理的方式與適當的程序，如：撤資、售股、合約簽訂 或財務特殊安排等，將所掌握的公共財貨或是服務的功能，自公 部門移轉到私部門的過程。 （三）民間部門以市場機能，參與公共服務的生產及輸送，藉由市場機 制的競爭、淘汰等功能，強化提昇民眾所接受服務之品質，且能 滿足公共需求。 （四）政府輔助民營公司，或協助非營利事業機構提供公共服務。 （五）政府並非完全撒手不管，仍須負起規劃、監督、評估的公共責任。 （六）提昇服務品質，有效運用公帑，滿足人民需求，並能促進政府組 織的經營績效。 （七）民營化不能狹化解釋為非國有化，基本上公部門與私部門之間是 維持著一種合作的關係。 因此，當民營化的概念應用於國民教育領域時，當然可以預知的是，政 府在各類教育事務上所扮演的角色，將逐漸減少或轉換；相對的，由私人（民 間）所參與或擁有的教育事務空間將更為增加。
二、 公辦民營學校之涵義
所謂公辦民營學校的定義人言人殊，一般文獻中對這種經營管理模式除稱為「公辦民營」外，其他尚有「公設民營」、「公有民營」、「委託經營」等 稱謂。 「公辦民營」一詞常與「民營化」相提並論，甚或混為一談。兩者確有 許多相似或重疊之處，但從字義上而言，兩者在範圍上仍有若干不同，「民 營化」所指涉的範圍較廣，從公私合夥到完全私有化，而「公辦民營」則仍 強調公部門一定程度的介入，特別在所有權方面。 而學校之「公辦民營」或「公設民營」係譯自英文 “Private management of public school” 。從此一英文詞彙觀之，「公辦民營」學校係指交由民間經 營的公立學校，亦即政府有學校所有權，民間團體或個人有經營權（吳清山： 民 88）。茲將國內專家學者的看法分述如下： 吳清山（民 85）指出：採取學校公辦民營的方式，是由於公立學校受 到許多法規和科層體制的束縛，要增進公立學校的營運績效，可改由私人 來經營，這樣可使公立學校經營方式較為靈活，不必受到政府行政太多的 介入與干涉。 周志宏（民 86）認為：學校公辦民營乃是要促成公立與私立學校之競 爭，及學校與學校間的競爭以便刺激進步與革新，並引進民間資金與地方 自主能力到教育領域，提供家長更大範圍的學校型態、哲學及價值、並容 納他們選擇其所喜歡的學校。 馬信行（民 86）引述經濟學領域的諾貝爾獎得主 M. Friedman 的理念， 說明國民教育公辦民營的意義，將「公辦民營」由「公辦」與「民營」兩 個概念分別說明之： （一）「公辦」的意義：教育公辦的意義是為了增加公益（減少社會成 本，增加社會公益），宜由政府來辦教育。其理由有二：1.教育有 旁觸效應或外溢效果（neighborhood effect），此相當於社會效益， 即個人之行為可能導致其他人付出代價後，卻不能知接從他那裡
獲得補償；或是一個人的行為可能導致其他人受益，卻不能直接 報答他。2.一個穩定的民主社會需要其公民有基本的識字能力與 知識程度，並能接受更同的價值觀。一個兒童接受教育不僅對其 個人有利，亦能對社會有所貢獻，故政府應出資興辦國民教育。 （二）「民營」的意義：Friedman 認為國民教育由民營較有效率。在企 業中，只有當消費者享有選擇的自由時，才能產生效率、降低成 本，並提高品質。 秦夢群、 曹俊德（民 90）認為：公辦民營學校是一種由政府設立，私 人經營的學校經營方式，有別於公立學校和私立學校。公辦民營學校的產生 是受到過去公立學校的經營績效欠佳、科層體制的束縛限制，與民間興學呼 聲日高等影響所產生的學校經營方式。 從以上論述中可知，「公辦民營」與「民營化」的意義略有出入，在範 圍上，公辦民營是民營化的部份集合，民營化的所指涉的範圍包含了公辦民 營，就政策工具的觀點言之，公辦民營可說是民營化政策的眾多政策工具中 的一組選擇。例如：「在家教育」(home schooling)是教育民營化政策的一種 選擇方式，但顯然不屬於公辦民營；又如將公立學校改制為私立學校，是一 種民營化行為，但改制成私立學校後公部門不再擁有所有權，故此類型學校 不能稱為公辦民營學校。這種藉由民營化政策工具，以檢視是否有公辦民營 意義的關係如表 2-1。 由表 2-1 可知，在教育民營化的模式中有部份是屬於公辦民營，如工作 地學校（work-site school）、外包、BOT、義工家長。有部份不屬於公辦民營， 如在家教育，公立學校轉私立。另有些雖不能稱為公辦民營，但卻會影響公 辦民營之成效，如教育券、家長教育選擇權，能使公辦民營學校與公辦公營 學校及私立學校自由且公平競爭，教育鬆綁解除法規及政策的限制，有助於 公辦民營學校的發展。
表 2-1 由民營化政策工具檢視公辦民營之意義 民營化政策工具 教育上的應用 是否為公辦民營 自助服務 在家教育 否 抵用券 教育券 否，但有關連 所有權移轉 公立學校轉私立 否 公私合夥 工作地學校 是 志願工作制 義工導護 是 解除管制 教育鬆綁 否，但有關連 簽約外包 教學或行政事務的外包 是 ＢＯＴ 民間建校，經營一段時間後由政府收回 是 特許 特許學校 是 市場 家長教育選擇權 否，但有關連 資料來源：出自徐志誠（民 89：17） 此外，由表 2-1 中亦可得知應對「公辦民營學校」的定義範圍加以限制， 此因現今絕大部分公立學校或多或少皆有藉用民間力量，例如，義工家長協 助指揮交通以及保全公司負責夜間安全之維護，早已為普遍之常事，設若對 「公辦民營學校」採從寬定義，則現今大多數的國民小學皆可稱之為公辦民 營學校，而失去討論之意義。故而「公辦民營學校」應指以學校整體或大部 份交由民間經營的公立學校，而非僅只於單一的、局部事項之公辦民營。 綜合上述論點，針對「公辦民營學校」主要的義涵，可簡要歸納分析出 下列幾點： （一） 公辦民營學校的設立，是欲透過民營化來改善公辦教育的缺 失，彌補公辦教育之不足，以達到促進公共教育事業精進之 目的。 （二） 「公辦民營學校」應指以學校整體或大部份交由民間經營的 公立學校，而非僅只於單一的、局部事項之公辦民營。 （三） 適度引進民間資金，以充足教育事業發展與革新所需的經濟
資源。 （四） 引進民間企業經營管理的優點，增進學校的營運管理和績效 評估，使學校經營方式更為靈活。 （五） 透過適度鬆綁與解除管制，引進創意、自主及競爭的能力到 教育領域，提供更大範圍的學校型態、哲學及價值。
貳、 公辦民營學校的相關理論
公辦民營學校的經營，主要涉及的是政府在經濟市場及教育事業中所扮演的 角色，因此，本部分將從經濟學及教育學中相關的理論作一分析、探討。一、 經濟學相關理論
與民營化論述相關的經濟學理論，可分成傳統經濟學理論及私人企業理 論（含新興行銷策略）兩部分來加以探討。 （一） 傳統經濟學理論 Rhoads（1985）認為，傳統上有下列三派不同的經濟學理論：古典經 濟理論、福利經濟理論以及公共選擇理論。茲就這些理論及其與民營化 之關連分別探討如下： 1. 古典經濟理論 自工業革命後，古典經濟理論盛行，該理論強調市場機能或價 格機能的自由運作，對於政府在整個經濟活動中的涉入持否定的立 場，認為政府不應進行任何干預經濟的措施，也不應在經濟發展中 扮演任何角色，應由經濟市場機制自由發展。本理論重點在強調市 場機制的自由運作，雖然在政府對市場機制的角色扮演方面所強調 的不干預，與民營化所主張的減少政府管制，強調開放、競爭的自 由化方向有某種程度的接近；但是，就該理論中所特別強調的完全 否定政府對市場機制的介入，卻又與民營化的概念是有所出入的（左逢源，民 91；朱雲鵬，民 79；張淑芬等，民 83）。 2. 福利經濟理論 福利經濟理論學者主張政府的介入，甚至主張擴充政府的角 色，以確保資源作最有效的使用並合乎公平原則。此一論述對民營 化而言，具有三點啟示：第一，民營化之後，政府適當的介入、管 制、與監督，仍有其必要；第二，完全競爭並不能使社會福利極大 化，必須藉由政府的干預措施，才能矯正市場失靈現象。第三，政 府基於公平的考量，應該規定一最低年限的基礎教育，並由政府補 助或負擔學生受教育的費用，提供免費的教育環境（洪榮進，民 91；陳正益，民 89；張淑芬等，民 83）。 3. 公共選擇理論 公共選擇理論主張政府在進行干預時應持更謹慎的態度，同時 應將競爭的概念引入公共部門中，或透過民營化將公共部門的服務 功能移轉給私部門，以避免或改善「政府失靈」的現象與可能引發 的危機（李希揚，民 88；陳正益，民 89）。 實際上，公立學校的設置也可能造成了另一種形式的不平等。 因為對目前孩子就讀私立學校的家長而言，在繳稅時負擔了一部份 國家對公立學校的補貼外，卻還要支出自己子女的教育費用，形成 一種所得重分配的不公平現象，亦即由國家將私立學校學生家長的 所得，強制轉移到公立學校學生家長的手中。這種由於國家的介入 強制性所得重分配，反而是造就了另一種不公平（趙文志，民 86）。 雖然以上這三派理論各有說法，但是，「政府」與「市場」之間實存 有「計畫—非計畫」、「公益—私利」之基本特性及目的、動機的差異（張 淑芬等，民 83）。古典經濟理論所特別強調的，完全否定政府對市場機制 的介入，與民營化的概念是有所出入的。在福利經濟理論中，基於公平的 考量，國家依據教育機會均等的原則，是必須設置學校以提供學生就讀，
並補助或負擔其受教育的費用，提供免費的教育環境。至於，公共選擇理 論雖然對政府進行各種干預市場的行為，提出「應持謹慎」的態度；可是， 該理論中將「競爭」的概念引入公共部門中的論述，其實與民營化的論述 極為接近，可說是奠定了民營化的理論基礎。因此，在民營化的探討中， 這三派各有其位置，對民營化之實施也提供了相當的理論基礎。 （二） 私人企業理論（含新興行銷策略） 此派學者強調經濟個體「財產權之必要」（necessity of property rights），認為在完全私有財產權的制度下，個體對其資產可擁有完全的 支配權利，在自利的動機下，個體自會對其資產作最有效之應用，藉此 社會資源亦得以發揮最大效益。因此主張私人所有權可提供生產產品與 勞務所需的激勵，並且私有企業經理人在激勵的誘因下，將可使企業價 值最大化；相反的，公營企業經理人在缺乏上述誘因的情況下，則無法 達成上述效果，亦不能對資源作最有效之分配（李希楊，民 88）。 此一理論在自由經濟體制中，以私人企業經營的成功為例，闡述私 人財產權之必要，與民營化過程中所強調的將公部門的財產權、所有權 或經營權，部分或全部轉移至私部門的觀點正有相吻合之處（左逢源， 民 91）。最近幾年，世界經濟發展受到該理論影響，一系列的企管行銷 理論因之大為風行。 在自由競爭的經濟市場中，如何讓企業永續經營、存活下去，是每 一個企業經營者念茲在茲的。因此，如何讓顧客滿意，如何將產品順利 的行銷出去，這些企管行銷理論，變成目前經濟市場中最炙手可熱的研 究議題。而教育事業公辦民營化之推動，基本上也受到這些行銷理論的 推波助瀾。 D. N. Sull（2003）於「成功不墜—最適者再生」（李田樹、李芳齡 譯，民 93）這本書中，運用有效溝通三原則「理性、動情、習性」，再 加上它自己的研究心得，提出一個企業成功的方程式為「界定承諾--強
化承諾--轉型承諾」。也就是說在環境與情勢轉變--科技不斷創新、競爭 更為激烈時，擁抱變革是企業唯一的選擇；未來企業的生存之道是不斷 觀察環境，並正確了解成功的關鍵。處在激烈變動的二十一世紀，組織 創新與轉型變革已成為庇佑企業未來生存的條件；若企業只知維持過去 成功的經驗，將陷入「行動慣性陷阱」，導致企業的衰敗。 另外 C. K. Prahalad（2004）的新書「消費者王朝—與顧客共創價 值」（顧淑馨譯，民 92）中，就開宗明義的指出，未來企業的競爭力， 應該建立在與客戶共創價值的基礎上。而在王寶玲等（民 93）的論著 中更進一步指出，唯有敢於在市場中表現卓越非凡、與眾不同才有成功 的機會；想想看：如果在一群乳牛、黃牛中出現一頭紫牛，那是多麼讓 人眼睛一亮呀！ 這些私人企業理論（含新興行銷策略）對學校教育公辦民營的啟示 是： 1. 組織創新與轉型變革是未來企業的生存之道，教育事業也必 須因應此一趨勢而有所創新與調整，而國民教育的公辦民營 正是一種轉型變革的經營模式。 2. 未來市場的趨勢是「以產品為中心」轉向「以消費者為中 心」。因此，當教育市場中的消費者--家長與學生，要求有更 多、更不同的選擇時，唯有教育事業公辦民營模式，才能符 合這些多元的需求。 3. 敢於表現卓越非凡、與眾不同才有成功的機會，國民教育的 公辦民營就是期望能賦予學校在財務、課程規劃、人事任用 等方面較大的自主權，讓經營績效不彰的學校在與眾不同 中，表現卓越、獲得成功。
二、 教育學相關理論
（一） 教育競爭力自從美國哈佛大學企管學院教授 Michael Porter 在 1990 年出版了 「國家競爭力優勢」（The Competitive Advantage of Nations）一書後，「國 家競爭力」就成為學術界一項跨科際之研究議題，教育界當然不能置身 於外；尤其是在各界期望藉由教育改革，能提昇人力素質，厚植國家競 爭優勢時，教育競爭力的成效，遂成為各方矚目的焦點。 詹中原（民 91）將「國家競爭力」定義為：是指涉國家政府政策 能力與企業實力的結合，共同創造優勢發展系絡，以達經濟永續成長的 能力。依據上述，若從國家的層面來看，則教育競爭力（The competitive of education）的意義指的應就是教育生產力。但是因為教育的產出水 準，有些是可以量化，有些是不能量化，因此，無法單以教育的生產力 來表示教育競爭力。 蓋浙生（民 91）就認為教育競爭力應具備下列特性：1.國際性：教 育必須借鏡於世界潮流與國際間的經驗，更何況，國際間有許多權威性 的機構從事教育競爭力的評比，這些評比指標值得我們參考努力。2. 前瞻性：教育競爭力需從前瞻與務實的觀點，規劃各種教育活動，培養 國家發展與競爭優勢中各類人才。3.整體性：評估教育競爭力的指標除 參考國際指標外，也要根據我們的需要與現況作整體考量。4.務實性： 建立各項具體的評比指標，使教育發展在實質上有所改變。 依據上述教育競爭力的特性，進一步探析，提升教育競爭力的因素 則有下列十項：1.人力素質與運用、2.科技實力、3.教育經費支出、4. 教育制度產出效率、5.教育行政體制、6.各級學校就學率、7.國民文化 素養、8.教師素質、9.學校效能、10.教育改革。 因此若從教育競爭力的觀點切入，在全球化、世界村的時代中，國
家競爭力成功的關鍵乃在教育的成功發展。反觀國內長久以來，教育體 制受到升學壓力影響，導致考試為主的填鴨式教學，較少實施創意思考 及啟發個人潛能的教學。為了提昇個人與國家在知識社會的競爭力，台 灣的教育制度應更有彈性、更有所變革才行，而公辦民營的靈活制度正 好與該精神相互呼應。
（二）
教育財 一般而言，由於教育的供給重在社會共享，並不會因為個體的使用 而排擠或減少另一個體的使用，亦即「教育財」在本質上是不具排他性 （excludability）或敵對性（rivalousness）的。不過，教育既不是一種 私有財（Private Goods），也不是一種公共財（Public Goods），它是一 種準公共財（Semi-Public Goods）。這是由於教育財的內容甚廣，當教 育內容改變時，它的財貨屬性也就不同（林文達，民 75）。 黃雪菲（民 84）的研究中也指出： 1. 教育不是純粹的公共財，世界上最大的公共財是知識；因為 知識無國界之分，其利益以外部利益為主；雖然受教育為獲 得知識的主要途徑之一，但教育中某些經濟效益係歸屬學生 個人，因此教育並非純粹的公共財。 2. 教育的外部效果隨教育階段提高而遞減；雖然學生受接教育 不僅自身獲利，同時也會增進社會利益，然而隨著教育階段 的提高，越無法判定哪些個人或家庭從中獲益，因此，隨著 教育階段的提高其社會利益就逐漸遞減。 朱敬一與戴華（民 85）的主張也是： 1. 教育不是公共財：因為師資、設備、教室容量等資源，在絕大 多數的情況下是有排擠效果的，因此具有「敵對性」。而另一方 面，透過收費、選課等不同方式也可排除他人的參與，也有「排 他性」。2. 初等教育具有外部效果：就高等教育而言，主要是與個人人力 資源（human capital）的提升並改善其個人未來之出路有關， 故外部性較少；反之，初等教育因其重在培養國民之基本溝通 技巧與共同文化價值，對他人或社會之影響較大而直接，故其 外部性較明顯。
陳麗珠（民 89）認為：教育財屬半公共財（semi public goods）或 稱殊價財（merit goods），係指投資於教育的一切有價值的財貨。其特 性有： 1. 沒有排他性：提供教育的品質不因他人的加入而減少，即所 謂的「邊際效果」。 2. 具有排他性：必須取得資格才能享有的利益，如學區、年齡 限制、考試通過等。 3. 利益是內在的：由受教者享有。 4. 利益是外延的：可提高社會整體水準。 綜合言之，就教育財的特性而言，教育事業民營化並不能全然以市 場機能的觀點來解釋或運用，因為其有以下四大特徵：1. 教育中某些 經濟效益係歸屬學生個人，因此教育並非純粹的公共財。2.由於教育財 較難形成一市場價格，故不能全然由市場機制來操作，仍多少要由政府 預算來經營。3.教育財因著各項資源及條件的限制，而有排他性和敵對 性之情形。4.教育財並不全然等同於公共財，隨著就學層次之提高，其 社會利益就逐漸遞減，因此越基礎的學校其外部性越大。 因此就整體而言，教育財只能算是一種「準公共財」，就教育的外 部性現象而言，是隨著教育階段之提升，而越不明顯。因此就公共財與 外部性觀之，隨著教育階段之提升，政府的干預越少，將越有利於市場 之運作，也較合乎民營化之條件。 （三） 家長教育選擇權
卡內基基金會（Carnegie Foundations）將「教育選擇權」定義為兩 方面，一方面為家長有權為子女選擇學校，另一方面為學校有改革教育 的自由（吳清山、黃久芬，民 84）。教育選擇權其實所涉及的層面相當 廣泛，包括有政府、學校教師、學生家長以及學生個人的複雜權力分配 問題。但是，以目前國內各研究專文論述及「教育選擇權」時，大都傾 向於以家長的教育選擇權為主，尤其是在國民義務教育階段內，家長或 學生有選擇學校的自由權利（吳清山、林天佑，民 86；許朝信，民 90； 張雪娥，民 92；張德銳，民 88）。 對於家長的教育選擇權之主張，多數的學者專家皆認為可以藉此刺 激學校間的競爭，促進學校教育品質的提昇以達到教育革新的目的。 Chubb 與 Moe（1990）的論述中就認為其理由有以下幾點： 1. 市場機制的運作可使學校所提供的服務符合家長及學生的需 求。 2. 如果家長和學生不滿意學校所提供的服務，他們可以隨時轉學 至能提供他的需求的學校就讀。 3. 能符合消費者所需的學校將大受歡迎，反之，該校將關門大吉。 而且，因為新學校隨時都可加入教育市場，故每所學校也都會 隨時面臨競爭的挑戰。 在市場運作下，學生和家長將可站在中心的角色，社會則透過選擇 的方式來影響學校，學校必須努力吸引「顧客」，因而帶動學校間的競 爭。因此透過家長對學校的選擇，自由市場的運作，便能清楚檢視學校 辦學的績效，以提昇教育品質。 從教育社會學的觀點而言，雖然家長教育選擇權似乎賦予家長相當 大的權利與選擇的自由；不過，從另一個角度而言，卻使社會階層的流 動更加停滯。從研究中顯示，中上階層的家長較積極、主動，反之下階 層的家長卻可能為了生活奔波，而無暇去獲得充分資訊。其次就交通、
地理及社會因素等，都有可能使家長的教育選擇權偏離了當初規劃、設 計時應有的效益（左逢源，民 91；張雪娥，民 92）。 林孟皇（民 89）針對美國推行家長教育選擇權的經驗，兼盱衡目 前我國教育背景，所可能產生的問題及缺失，提出三個具體建議： 1. 建立彈性可供選擇的入學制度：強制分發的學區制度應予與廢 除，政府應建立開放、具選擇性的彈性學區制。 2. 建立多元、具辦學特色的公立學校系統：應推動以學校為本位 的教育改革，容許學校在教育內部事項，及外部事項上享有一 定自主的權限。 3. 政府負有提供適當協助及服務的義務：政府應建立學校資訊系 統，並提供家長相關資訊，建立自由選擇學校之公平入學機制； 甚至設立非學校型態之實驗教育，以解決身心障礙學生就學及 學校選擇機會平等的問題。 由於家長教育選擇權受到教改行動的高度重視，因此，世界各國莫 不都以法律明文保障，聯合國於 1948 年的「世界人權宣言」（Universal Declaration of Human Right）中，第二十六條第三項即主張：父母對於 其子女應受之教育，有優先選擇之權（薛曉華，民 84）。所以，學校教 育必須符合市場供需原則，能提供家長多樣的選擇，才能永續經營，不 被淘汰。 因此，呼應全球教改趨勢，鼓勵私人興學、引進公辦民營學校概念 等開放教育市場的機制是不可避免的。但是，私人興學常有「商業掛帥」 以謀取經濟利益為經營目的之慮。而教育事業的「公辦民營」，頗能達 成學校制度單軌多枝的理論，這樣的經營模式，並符合教育多元選擇， 適應學生個別差異，提供多樣教育型態的教學與課程。 （四） 教育績效責任 透過教育績效責任來進行學校改造，一直是教育界討論的熱門話
題，未來的學校將會比現在更強調績效責任（張鈿富，民 93）。教育績 效責任（accountability）就其廣義來看，乃是指教育機構其相關人員和 學生自己，負起本身教育和學習成敗的責任；就其狹義而言，乃是指教 育機構及其相關人員（如教育行政機關、教育政策制定人員、學校、學 校行政人員、教師與家長等）負起學生學習成敗的責任（吳清山、黃美 芳、徐緯平，民 91；林志成，民 93）。 1970 年代美國教育幾乎都籠罩著「績效責任」的觀念，主要原因 是隨著教育改革的進行，為了回應對教師與其工作專業之不滿，故將企 業界中有關績效評鑑的系統帶入了教育界。除了促進教師教學績效的評 鑑之外，更使不適任教師無法繼續任教（Fidler，1995）。 教育績效責任的型態可分為科層體制型、法定型、專業型、政治型、 道德型和市場型等六種不同的型態。不同的教育績效責任型態代表公共 期待的目標、達成的工具以及誰來提出相關事項等不同的管理方式（張 鈿富，民 93）。總括來說，績效責任系統呈現委託人與代理人間不同的 關係，其型態與歸因如表 2-2。 表 2-2 績效責任系統的型態與歸因 系統的型態 委託人-代理人間之關係 期望本質 機制 誘因 科層體制型 監督者 下屬 服從組織規定監督 獎賞 懲罰 法定型 決策者 執行者 服從法令命令視察 法定制裁 專業型 生手 熟手 專門知識 訓練 辨別力 政治型 選民 代表 回應 選舉 支持 道德型 團體 個人 努力 義務 約束 市場型 顧客 供應者 服務的提供 選擇 資助 資料來源：出自張鈿富（民 93：25）。
強調教育績效責任主要的目的，與組織的效能及品質有密切關係。 就組織內部而言，有卓越品質的追求與組織再造；就組織外部而言，有 市場競爭與技術進步（鄭彩鳳，民 93）。 不過，O'Neil（2002）認為：當下公部門的績效責任文化，破壞對 專業社群的信任，雖然績效責任的追求能提供市場與顧客更多訊息，但 卻也造成猜忌、士氣低落及專業的犬儒主義。因此，Dunford（2003） 提出「明智的績效責任」（intelligent accountability）。認為「輕度的監控」、 「獲致自主性」、「革新的動力」等概念，是在績效責任中讓學校更具責 任與自由的做法。如此，方能更能有效的支持學校，提高成就與更廣泛 的目標。 國內從經濟學者到教育專家，在進行學校公辦民營政策分析時，大 部分的研究報告及實證調查也都顯示：提高教育品質、落實教育績效責 任，實施「公辦民營」學校，是一種冒險但是值得嘗試，是一項可行性 很高的政策（陳麗嬌，民 93）。 綜合以上論述，就教育績效責任的觀點而言，目前國內公立學校為 人所詬病的資源浪費、無效率、競爭力不足等，教育績效確實不彰。因 此，唯有藉著「公辦民營機制」，引進民營教育績效責任的優點，引導 學校組織產生變革適應，促進教育革新，讓公立學校有反思的機會，才 能改善公立學校體質，強化公立學校之競爭力。
第二節 中小學公辦民營模式與策略
由於教育改革是世界潮流，學校多元化經營也是各國普遍趨勢，委託民營更 是開闢了私人興學的另一條蹊徑，但是，無論在理論上或實際推動上，教育事業 公辦民營都有著若干模式與限制。本節將針對公辦民營學校所可能實施的模式與 遭遇到的限制，加以了解分析後，提出更正對策，進而順利達成教育事業公辦民營化之目的。
壹、 公辦民營模式
國內學者左逢源（民 91）、周志宏（民 84）、洪榮進（民 91）、馬信行（民 85）、李希揚（民 88）、陳正益（民 89）、陳麗嬌（民 93）等之研究認為，公辦 民營學校有多種模式，依現有文獻分析，可分為 BOT、民間承包、管理合約、 特許學校、契約外包及公私合夥等六種。但是以台中市公佈的「臺中市立中小學 委託民營自治條例」中所稱的委託民營，卻只限定為「公有民營」及「承租經營」 這兩種經營方式（台中市政府，民 92）。因此將針對該兩種模式之意義及優缺點 加以探析。 一、公有民營 在全球對政府機構要求「小而美」的標準下，數年來許多國家為減輕政府的 財政負擔，同時又能發揮民營企業經營的效率，無不積極鼓勵民間出資來參與重 大交通或基礎建設。以下就公有民營的背景和意義、變化類型、其優缺點及成功 的因素加以析述。 （一）背景和意義 1.背景 BOT 觀念之興起肇因於 1970 年代間，各國政府歷經了兩次石油危 機，國際債務危機等財政困境後，加上跨國營建廠商於 1986 年國際債 務危機之後，面臨了人員及機具的閒置等問題，因而加速了 BOT 的推 波助瀾（黃玉霖，民 87）。 另外，殷堯生（民 88 年）的研究則指出：BOT 模式產生的背景可 從內部性及外部性因素加以探討。其中內部性可分為○1 政府行政效率低 落、○2 政府財政狀況惡化、○3 減輕政府負擔及、○4 政府資源有效運用等因素。外部性則可分為○1 公共建設需求殷切、○2 社會福利措施增加及○3 經營管理技術的不足等因素。 在八十年代，國內政因財政面臨公共事務資源（如社會福利、教育 支出等）要求日益升高的分配壓力，能投注於公共建設的資金受到限 制，因此開始引進公共建設民營化的觀念。而備受矚目的「促進民間參 與公共建設法」（簡稱「促參法」）於 89 年 1 月 14 日立法院院會三讀通 過完成立法手續，成為今後民間採取 BOT 模式參與公共建設之法律依 據，針對 BOT 之實施也有了明確的規範。 陳文雄（民 89）的研究中就認為，「促參法」中針對民間採取 BOT 模式參與公共建設其主要意義有：○1 推動 BOT 公共建設效能。○2 建構 BOT 良性機能。○3 創建公平競爭的商機。○4 提升公共建設執行效率。 在 BOT 模式發展的背景中，可看出 BOT 不但能有效減輕政府財 政方面的負擔，也將企業精神帶入公共建設領域，能有效的提升公共 建設的執行效率。是政府實施公辦民營時，不管是在引進民間的資金、 技術、效率和靈活度方面，都很良性的一個機制。 2.意義 BOT 模式在國民教育的實施上，指的就是政府只要提供設校土 地，透過民間團體與政府簽約，興建學校，完工之後由民間以企業團隊 經營。待經營合約期滿後，再將學校所有的建築設備全部無償移轉給政 府（吳清山，民 88）。 依據台中市政府公佈的「臺中市立中小學委託民營自治條例」中所 稱的公有民營：係指由台中市政府提供土地，由民間以台中市政府為所 有人興建校舍及提供教學設備完成後，取得無償之使用權及經營權，並 於委託經營契約關係消滅後，將所有設施資產無償撥交台中市政府者 （台中市政府，民 92）。其意義與一般所謂的 BOT（Build Operate Transfer）模式是一致的。
BOT 是政府再造方興未艾的經營模式。政府為獎勵民間積極參與 公共建設，由民間與政府簽約，投資興建公共設施或服務，並於完成後 由政府以特許方式交由民間經營一段時間，作為投資報償，經營期滿將 設施資產移轉政府所有的方式。其目的是在釋放民間活力，引進民間資 金、技術投入公共建設。一方面減輕政府財政負擔，另一方面利用民間 企業經營效率達到高品質的公共服務。學校採 BOT 方式辦理，政府經 費壓力最小，且能在到期後無償取得教學資產。 （二）變化類型 BOT 有若干變化形式，據林玉華（民 87）、洪榮進（民 91）等之研究， 茲分述如下： 1.BTO(Build-Transfer-Operation，興建─移轉─營運)：此為土耳其模式的 運用，可由私人經營者設計、建設，然後再將所有權移轉給政府，但由 私人經營設備。 2.BT(Build-Transfer，建造─移轉)：當政府無法一次編列充分預算，透 過民間民間籌措資金，並於工程部份或全部完工後，再一次或分次攤還 工程款。 3.BOO(Build-Own-Operate，興建─擁有─營運)：進行公共建設時由興 辦機構（公營或民營）解決土地所有權問題，並籌資興建及營運，並無 資產轉移問題。 4.BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，興建─擁有─營運─移轉)：與 BOT 最大之不同，在於該模式特許之公司在興建施工後，即擁有該項公共建 設之產權，所以可將此產權設定抵押，進行貸款、融資，減輕該特許公 司財務之壓力。 5.BTL(Build-Transfer-Livery，興建─移轉─租借)：由民間機構投資公共 建設，待完工後將資產轉移給政府，並由民間機構於特許時間內向政府 租借。
6.BLT(Build-Livery-Transfer，興建─租借─移轉)：由民間機構投資公共 建設，待完工後租給政府使用，並於特許時間屆滿後將資產轉移政府。 7.OT（Operate-Transfer，營運─移轉）：由民間興建，政府則將興建完 成後之建設，於一定期限內委由民間機構經營。 8.ROT（Refunish- Operate-Transfer，新設備─營運─移轉）：政府將老 舊之公共設施交由民間機構改建或增建，並經營一段時間後再轉移回政 府。 BOT 模式最大的難題在於，民間團體或機構要在有利可圖的情況 下才願嘗試，因此針對此一模式，國內學者專家王俊民（民 86）、何杏 雀（民 92）、吳清山（民 88）等的研究論述中，認為也許新設學校不妨 一試。 （三）實施 BOT 模式內外在效益之優缺點 「促進民間參與公共建設法」是國內目前實施 BOT 的主要法源，夏家 承（民 89）把政府在推動 BOT 時的作業程序分成規劃、公開招標、組合企 業聯盟、甄選（審）、籌備及議約、興建、營運及移轉等八個步驟，作業程 序明確、可行。不過落實到執行層面時，仍有些限制存在，現將實施 BOT 模式時，可能之優、缺點分述如下： 1.優點 依王鶴松（民 87）指出在採取 BOT 模式發展公共建設時，具有下 列潛在優點：○1 可加速公共工程建設，○2 可促進資本市場之發展，○3 減 輕政府財政負擔，○4 金融機構因此願意提供私人企業融資，○5 可使專案 公司及政府兩蒙其利，○6 鼓勵參與者更謹慎的管理風險，○7 可以避免延 遲完工、成本嚴重超支及技術失靈的危機，○8 降低計劃成本及提高經營 效率，○9 技術得以移轉，○10可使政府建立起其他公共建設之經營效標， ○11藉此推動民營化政策。 李希揚（民 88）則認為在國民教育推動 BOT 制有三項功能：○1 引
