第四章 第一次撤銷訴訟中行政與司法的互動
第二節 開發許可護身符
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第二節 開發許可護身符
圖 1：行政與司法互動時間軸示意圖（2010 年以前開發許可效力的爭辯）
資料來源：本研究自製
在中科三期環評爭議中，科學園區的開發之所以從來未實質停工，甚至到 2014 年底整個園區幾乎已屆完工，但卻仍在進行第二階段環評程序，這之中最 主要的因素即始於「開發許可效力的爭辯」。95 環評結論遭撤銷後科學園區開發 的合法性基礎頓失，法理上開發許可會隨著環評結論被撤銷而失所附麗，進而也 失其效力，開發行為即必須就此停工。然而，行政系統為了確保科學園區的開發 進度不因此延宕，進而提出法律詮釋將「環評結論」與「開發許可」兩者強力切 割就此主張兩者不是「命運共同體」，強調開發許可不因 95 環評遭撤銷而無效，
讓開發許可頓時變成中科三期的「護身符」。而此時期行政系統上下，包含：總 統、行政院長、行政院、環保署、國科會、中科管理局、法務部…等，在各自的 權力與職權範圍對此皆有所著力。即便后里農民向法院聲請暫時權利保護獲准，
裁定開發許可停止執行，但在行政系統彼此協力與環保署快速通過 99 環評結論 的情況下，客觀的結果就是，開發許可的效力從未因 95 環評結論遭撤銷而受影 響，中科三期的開發也從未實質停止。反而再度顯露權力分立原則下，制衡有效 性的問題。
且行政系統將「環評結論」與「開發許可」加以切割的法律詮釋，迫使后里 農民必須再針對開發許可提出暫時性權利保護，也讓開發許可效力成為 95 環評 結論遭撤銷後雙方攻防的重點。簡言之，95 環評結論遭撤銷後，環保署一方面 採取延續審查的方式重啟環評程序，同時也動員整個行政系統的力量來捍衛開發 許可的效力，將開發許可視為科學園區唯一的護身符，後續即便法院裁定准許后
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里農民所聲請的暫時權利保護，但行政系統又以「停工不停產」來因應，並且在 一個月的時間內密集召開環評審查委員會，快速通過 99 環評結論，讓法院裁定 成為具文，而行政機關也再次規避了來自司法的權力制衡。
而關於本節的書寫安排說明如下。首先，主要先整理出各個行政系統間，如 何在各自的職權範圍內，捍衛開發許可的效力，需說明的是，在順序的編排上是 依照各個行政系統回應的時序來書寫，如：環保署對此爭議做了問題界定的開路 先鋒，後續國科會、中科管理局、法務部，乃至於行政院和總統如何「配合」， 而這樣的書寫安排有助於還原爭議當時，行政系統內部相互分工協力的圖像。其 次，則進一步論述在行政系統定調「開發許可仍有效」的情況下，后里農民被迫 再提訴訟聲請「暫時權利保護」，而此處值得觀察的是隨著法院裁定程序的進行，
行政系統如何回應法院裁定停工？而法院的裁定又如何牽引著環保署的環評程 序的節奏？最後，則會就開發許可效力爭辯其後續所引發的暫時權利保護機制的 有效性，分析行政系統如何從權力制衡的機制中逃脫。
在此首先要說明的是環評程序以及核發開發許可的先後歷程。以中科三期開 發計畫為例，其環境影響評估及核發開發許可的具體程序為：中部科學工業園區 開發籌備處37（下稱中科籌備處，為中科管理局之前身，即開發單位）應檢具環 境影響評估說明書向目的事業主管機關國科會申請許可開發，再由國科會將環境 影響評估說明書轉送環評的主管機關─即環保署進行環境影響評估審查。待環保 署完成審查並且公告結論後，國科會據此檢附環保署的環評審查結論及公告之影 本，以函文方式作成授予中科管理局之開發許可（下稱 95 開發許可）38。而中 科籌備處也是在取得開發許可後，而成為所謂的「開發單位」，方可開始進行實 際的開發行為。
一、 行政系統強力捍衛開發許可效力
為了維持科學園區的開發不環評結論之撤銷而有所延宕，則必須讓它保有一 個法律依據，因此行政系統即以開發許可作為護身符。而關於開發許可效力的爭 辯，在 95 環評結論被最高行撤銷後旋即展開，且是由環保署作為前導，定調相 關的法律詮釋後，再動員整個行政系統就各自的職權角色來呼應、分工。以下將 先回顧環保署乃至於整個行政系統，如何基於各自的職權範圍來捍衛開發許可的 效力，而行政系統如何捍衛開發許可，亦是其對於司法判決的回應。
37 中部科學工業園區開發籌備處於 2007 年 01 月 24 日成立為中部科學工業園區管理局。
38 參見行政院國家科學委員會台會協字第 0950039651 號函（2006 年 08 月 03 日）。
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（一）環保署：不適用環評法，依行政程序法辦理
95 環評結論於 2010 年 1 月 21 日遭最高行判決撤銷確定，環保署在 1 月 31 日的新聞稿39中，既已強調經署內的法律研商後已達成共識認為：環評法第 14 條及第 22 條之立法原旨及法條文義所規範者，係指「自始未經完成環評審查」，
然而，本案環境影響說明書已依程序完成環評審查，只是事後由行政法院判決撤 銷，因此並非「自始未經完成環評審查」，故不能適用環評法第 14 條及第 22 條。另一方面，環保署也將環評審查結論和後許所核發的開發許可等相關執照進 行切割。而 2 月 5 日的新聞稿40，環保署則進一步就「環評審查結論遭法院撤銷 已失效，而其他機關因環評通過而後續核發之許可也面臨應否撤銷」的問題，提 出主張：
本案中科三期原已完成環評審查程序，故未適用上開 2 條條文（註：指 環評法第 14 條及第 22 條）規範。雖不適用環境影響評估法，但行政程 序法已有目的事業主管得撤銷或不撤銷原許可之相關規定。……至於目 的事業主管機關是否撤銷許可？應由目的事業主管機關依其職權裁量，
並考量公益（國家整體經濟發展、國民健康影響）及信賴保護原則（廠 商合法申請權益），依行政程序法規定辦理。
環保署對於開發許可效力的界定，提出三個法律詮釋。其一，雖承認開發許 可違法，但強調其法律效果並非自始確定無效。其二，重申本案的情況並不適用 環評法第 14 條與第 22 條之規定，主張應回歸適用行政程序法。其三，開發許可 的撤銷與否，環保署強調應由國科會依目的事業主管機關之職權進行裁量。總結 而言，環保署（2013：185）雖一再強調這些法律詮釋都是「本於環評法主管機 關的立場，認定中科三期並不適用環評法第 14 條規定。」然而，儘管環保署作 為環評法的主管機關，但制度上法院才是擁有法律最終解釋權的機關，且環保署 這些法律詮釋所招致最大的批評在於，環保署作為環境保護的主管機關，在適用 法律時有意識的排除環評法之適用，一來這並不符合「特別法優於普通法」原則，
且這樣的法律詮釋在效果上也與環境保護背道而馳。
而環保署究竟為何堅持中科三期不適用環評法，而應該適用行政程序法？從
39 參見行政院環境保護署，2010 年 1 月 31 日，95 年民進黨執政時期之中科三期七星農場環評 訴訟案 環保署及相關機關將審慎處理後續事宜，網址：
http://enews.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?inputtime=0990131093421
40 參見行政院環境保護署，2010 年 2 月 5 日，中科三期七星農場應否停工應由目的事業主管機 關依職權裁量，網址：
http://enews.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?inputtime=0990205181039
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法律效果來看，一旦本案適用環評法，即意味著開發許可也將歸於無效，而這樣 的法律詮釋勢必讓所有開發行為因此受到影響，使得科學園區開發的政策目標有 所阻礙。如此一來，即可以得知行政系統何以如此強勢捍衛開發許可效力。對此，
李建良（2010：20）則批評環保署玩文字遊戲為開發案護航，企圖否認環評遭撤 銷之效力對開發許可的影響。而在環保署定調相關的法律詮釋之後，國科會、中 科管理局、法務部等，也都在這個基礎上，共同捍衛開發許可的效力，以確保中 科三期即便在環評被撤銷且新的環評尚未作成前，仍不受到絲毫影響。
（二）國科會：開發許可不撤銷
國科會在中科三期爭議中與中科管理局分別是「目的事業主管機關」與「開 發單位」，兩者之間有隸屬關係，而「開發許可」是環評完成後，國科會依據環 評審查結論結果所核發給中科管理局的行政處分。在法理上，開發許可本應在 95 環評結論遭撤銷後，因失所附麗而失其效力。但環保署提出的法律詮釋主張 本案不適用環評法而回歸適用行政程序法，進而引發開發許可效力的爭辯。而若 順著環保署的見解，適用行政程序法的法律效果就是：開發許可的原處分機關國 科會可依其職權決定「開發許可撤銷與否」。簡言之，環保署做球給國科會，讓 國科會在這套法律詮釋的邏輯中，可基於職權決定開發許可究竟是否撤銷。
值得注意的是，國科會在 2010 年 3 月起開始在網站上增設「輿情回應專區」
41，而此專區設置後，即陸續藉此平台對於中科三期、四期等科學園區的設置爭 議做出回應。而國科會也就順應著環保署這樣的法律詮釋，進一步做出對於開發 許可是否撤銷的決策：「本於公益依行政程序法之相關規定，建議不停工」。其理 由除了認定本案對於國民健康無顯著不利影響之外，最重要的是出於對「公共利 益」的考量：
41，而此專區設置後，即陸續藉此平台對於中科三期、四期等科學園區的設置爭 議做出回應。而國科會也就順應著環保署這樣的法律詮釋，進一步做出對於開發 許可是否撤銷的決策：「本於公益依行政程序法之相關規定，建議不停工」。其理 由除了認定本案對於國民健康無顯著不利影響之外，最重要的是出於對「公共利 益」的考量：