第五章 第二次撤銷訴訟中行政與司法的互動
第四節 達成和解後的二階環評
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第四節 達成和解後的二階環評
在法院的協調下，中科三期創下環評案件政府與人民達成和解的首例。和解 成立後，法院就兩造的和解協議內容製成和解筆錄，依行政訴訟法第 222 條準用 第 213 條之規定，和解筆錄具有與確定判決同一效力。換言之，和解等同於宣告 訴訟程序的終結。然而，中科三期並沒有因為兩造和解即結束。
除了和解協議的內容得陸續踐行之外，二階環評─同時也將是中科三期的第 三個環評結論，也仍是後續關注中科三期發展的重點。就法院的立場而言，二階 環評程序的重要性就如同司法一再用判決所確立的見解，就是要求環保署必須藉 由踐行其中的公民參與程序來保障居民及利害關係人的環境決策的程序參與權；
另一方面，對后里農民而言，則希望開發單位及環評委員，能針對后里地區既存 污染及開發後所生的增量污染皆能同時進行妥善的調查與評估；相對的，對於行 政系統而言，儘管環保署原先一再強調無論和解結果為何二階環評都一定要進行，
但在和解達成之後，隨著訴訟程序的終結，環評結論與開發許可遭撤銷的風險不 復在，因此二階環評反而變得不具急迫性。
回顧 2014 年 5 月 9 日二階環評範疇界定會議，環保署在面臨和解破裂後，
快速的召開會議，而當時環保署副署長葉欣誠表示：「不管和解的結果是怎樣，
二階環評都要繼續往下走。」112但事實上是因為當時訴訟仍在繫屬中，行政系統 面臨著 99 環評結論與 99 開發許可遭撤銷的風險。這樣的風險讓行政系統將二階 環評所作成的新的環評結論視為「保險」。
和解前，環保署承受著 99 環評結論再度遭撤銷的風險，同樣的，科技部與 中科管理局也承受著開發許可遭撤銷的風險，因此必須趕在法院判決撤銷前完成 二階環評，作成新的環評結論並核發新的開發許可。然而，和解達成後，不僅訴 訟的隱患排除了，況且 99 環評結論是另定失效日期，即「原審查結論自本案完 成第二階段環境影響評估之日起，失其效力」，因此在開發行為及廠商的營運都 有所依持的情況下，二階環評已不具急迫性，甚至可有可無。而本研究從和解前 後環保署二階環評進行的實際時程安排中，也確實觀察到一些變化（參照表 7）。
表 7：中科三期和解前後二階環評審查程序進度表
二階環評 說明
112 田野筆記（2014 年 5 月 9 日：環保署二階範疇界定會議）。
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會議部分程序結束，讓后里農民和與會的環保團體一片錯愕。
然而，中科管理局雖以「需時間準備環評資料」要求會議延期，但 3 月 23 日的會議中，不論是會前公告於環保署網頁供下載的檔案，或是會議當場所印發 的書面文件，都僅有一份關於「健康風險及成本效益」的資料（資料篇幅：四張 採雙面列印），且該資料是去年 10 月 1 日會議資料的修訂版。換言之，科技部僅 是將之前專家學者與民間、團體在會議中所提出的意見加以整理並文字化。且中 科管理局在會議中，也並未再提供其他新的數據或資料。
值得注意的是，當天所討論的項目之一是「健康風險」，而在中科三期環評 案中，健康風險的評估應該是二階範疇界定會議的核心。而根據判決，法院之所 以認為本案應進入二階，最重要的原因就在於法院認定后里地區在既有污染源極 高的情況下，代表當地居民已承受相對高的健康風險，若再讓科學園區進入開發，
將再提高當地居民的健康風險，亦構成對環境有重大影響之虞。因此，環保團體 及與會的專家學者在會議中，也以法院的判決理由強烈呼籲開發單位不能只評估
「增量健康風險評估」而不重視「既存健康風險」，更不應該忽略環境涵容能力 的問題114。
然而，中科管理局仍僅願意就科學園區進駐后里所帶來的增量風險的部分進 行評估，並就此判斷后里是否可以承受科學園區的開發風險。但環保團體質疑：
「未做既有的風險，又如何知道新增多少？」但中科管理局在會議中也一再強調：
「我們不是沒有做既存風險，只是用流行病學的方法。」環保團體再進一步質疑 以流行病學的方式，僅是以衛福部的民眾健康統計資料，來呈現既存風險來源的
「分佈狀況」，並無從得知既存風險有多高。也就是說，中科管理局將來的評估 資料中，只會知道增量風險的部分，而不知道既存風險究竟多高，如此一來不僅 實際的健康風險會被低估，根本無從得知環境以及后里當地居民能否承受這樣的 污染狀況。會議中，有環評委員提出意見表示：「既存風險的評估需有方法學上 支持，但目前有技術上的困難。」試圖藉此說服與會的環保團體。然而，就在各 方對於「既存健康風險是否該納入？」、「若要納入應如何評估？用什麼方法評 估？」、「若技術上有困難是否有其他替代方案？解決方法？」……等問題還在討 論的情況下，隨著時間接近中午 12 點半（午休時間），主席便宣布會議結束，而 環保署綜計處也僅表示中科管理局應於範疇界定指引表中，就與會民眾的意見正 式的回應，即宣告中科三期二階環評的範疇界定會議程序結束。然而，由於既存 健康風險的討論並未獲得共識，因此后里農民及環保團體再嘗試發言要求主席應
114 田野筆記（2015 年 3 月 23 日：環保署二階範疇界定會議）。
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就「既存健康風險」的部分，裁示下午繼續召開會議或再安排他日召開，然而，
最後主席以及環保署綜計處皆未就此予以回應，只說沒有接到這方面的指示。最 終，中科三期二階環評中的範疇界定會議，就在這樣的情況下結束，而后里農民 以及法院在判決中所一再強調的既存健康風險問題，不僅仍未被納入，甚至被完 整、妥善討論的機會都沒有。
第五節 總結
而中科三期環評爭議歷經將近十年，最終環保署決議進入二階環評，訴訟程 序的部分也以和解終結了原本陷入無解的循環。而「二階環評」、「和解」不僅是 后里農民透過訴訟進行攪動所換來的戰果，同時也是司法對於行政系統造成影響 的例證，行政系統從原本的「規避」司法，轉為開始「呼應」法院的判決。和第 一次撤銷訴訟不同的是，到了第二次撤銷訴訟，行政系統的回應策略不再以「規 避」為主，相反的，行政系統反而開始「呼應」司法判決，包含：決議中科三期 進行二階環評、政策上「簡化一階、二階為主」的政策，甚至提議和解都是例證。
當然，儘管行政系統開始「呼應」司法判決，但仍然不是照單全收，且也仍是以 行政系統的立場以及科學園區的政策為主要的考量，因此，這樣由「規避」轉而
「呼應」變化，可以視為是同一個行動邏輯下的不同因應策略，不過，這同時也 是司法藉由判決進逼行政系統所形成的轉變。
另一方面，從二階環評目前實際運作的狀況可以發現，儘管有二階環評程序，
但過程中仍缺乏充分、實質的程序理性。環評過程中最應被正視的「既存健康風 險」、「增量風險」等問題，在那樣的結構框架下，往往仍未被妥善處理，如此一 來，不只是環境決策的治理品質未能提升，也反應出即便二階環評是司法判決所 欲的結果，但在政治權力的運作下，也可能衍生出其他非預期的狀況。
不過過去的法律學者對於法院判決確實呈現出過度樂觀的想像，往往忽略了 在政治運作的脈絡中，司法的侷限性以及權力運作的高度政治性。以二階環評為 例，過去法律學者認為行政法院「第二階段始為真正環評」、「開發行為對環境有 重大影響『之虞』者，即應繼續進行第二階段環評」的見解若能貫徹，可望引起 環評實務的重大變革，且二階環評能負起真正的審查工作，從而告別過去以過濾 篩選程序取代真正環評的錯誤現象（劉如慧，2010：285-286）。然而，即便法院 的見解趨於穩定，也真的促使行政系統做出了「簡化一階、二階為主」的制度變 革，但以中科三期這個個案的二階環評而言，仍未看到所謂符合環評法精神、符 合風險處理原則的「真正的環評」，這不僅意味著這樣的變革不是真正的改革與
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進步，甚至浮現隱憂，這或許是司法或者運動者都始料未及的。特別是在訪問中，
受訪者 E 提到：「只是順應法院跟環保團體的要求，你們要這樣就這樣好了，這 樣對他們不是好事，這不叫學到了，我不認為那是好事，我們尊重法院、尊重判 決，必須尊重嘛，他既然這樣判了我們就照這樣做嘛，但環保團體得到好處嗎？
沒有耶。」115顯示，行政機關早已預期即便進入二階環評程序對於環保團體而言 也未必是好事。所以就第二階段環評這部分，對於運動而言到底是好事壞，仍待 進一步的觀察。
除此之外，其中一個慢慢浮現的隱憂是「二階環評程序具備後，司法審查的 角色」。過去在中科三期環評訴訟中，行政系統常以「判斷餘地」為由，主張司 法權必須尊重專家委員會所做的專業判斷，法院必須採取低密度的審查。也就是 說，原則上司法只能審查行政決定是否合法，而不能以司法之見解取代行政機關 之判斷。而北高行法官在審理過程中亦表示：「我一向堅守這個訴訟是『環評程 序參與權』的問題，而不是這個決策的內容、結果。」亦可觀察到法院對於司法
除此之外，其中一個慢慢浮現的隱憂是「二階環評程序具備後，司法審查的 角色」。過去在中科三期環評訴訟中，行政系統常以「判斷餘地」為由，主張司 法權必須尊重專家委員會所做的專業判斷，法院必須採取低密度的審查。也就是 說，原則上司法只能審查行政決定是否合法，而不能以司法之見解取代行政機關 之判斷。而北高行法官在審理過程中亦表示：「我一向堅守這個訴訟是『環評程 序參與權』的問題，而不是這個決策的內容、結果。」亦可觀察到法院對於司法