第五章 立法後對於行政中立的詮釋
第一節 中立法之執行與詮釋（反思學習）
根據官方資料（考試院考銓研究發展小組銓敘分組，1993：199），早在立法 之前就已經有行政中立原則的說法，其意義包含甚廣，立法後仍未見行政中立的
ncsiwebfiledocuments/64bad4b28bda485a55181b9f5d907a39.pdf（檢閱日期：2018 年 12 月 7 日）
22 國家文官學院（2019）。108 年公務人員行政中立高階班及宣導班教材。取自：
https://www.nacs.gov.tw/02_trainprogram/08_course.asp?ID=JNOPROCPIOQOI（檢閱日期：2019 年 5 月 3 日）
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策政治中的行政中立，公務人員行政中立訓練自然沒有對此特別講解。由此可見 我國對於行政中立的界定大多落在文官參與政治的事務，從而希望特別宣導。
然而不僅是官方這麼認為，在民間行政中立的問題往往在選舉期間才會特別 受到重視，使民眾容易誤以為行政中立僅和選舉期間的行為有關。事實上，行政 中立的內涵並不僅止於此，還應該包括常任文官與政務官在職務上的互動關係，
以及常任文官如何為自己營造行政中立的環境等。觀察 2009 年公務人員行政中 立法通過以後，新聞報導使用「行政中立」一詞的情況，約有三分之一在使用上 與中立法法條所規定之意思相同。其他則是延伸出來的意思，不難發現一些有趣 的情況，例如不論政務官或是事務官皆喜歡強調自身做事秉持行政中立，企圖塑 造良好形象、只要選舉一到時常呼籲行政中立、要求不受中立法限制的政務官行 政中立或是指控競選對手（執政黨）利用行政資源競選和助選等。有時候甚至將 行政中立凌駕於道德之上，也因如此，其所提出的指控都是非常直覺性的。
根據以上情形，大致能將新聞報導中的行政中立的解釋分成六種，分別是透 過行政中立為執行行為辯護或合理化、自我保護、將行政中立視為一種政治手段、
政務官之利益衝突、行政中立與工作以外之言論、文官以個人身分與中國大陸交 流，以下將更詳細說明。
一、 透過行政中立為執行行為辯護或合理化
軍隊、警察、檢察機關等機關屬於公務人員行政中立法規範之對象，但是他 們比起其他受約束之人員更加強調行政中立之形象，以肅立自己在人民心中行政 中立之形象，而在此強調行政中立的單位可以是個人亦可以是機關整體。因為軍 隊國家化，軍人必須對國家效忠，不能有任何與國家不同調的言行舉止，所以國 軍也會特別強調其行政中立形象。尤其是在面對牽涉到政治性的問題時，軍方會 特意強調其行政中立性。同理，在選舉敏感期間，軍方為了維護其行政中立，能 避免接觸候選人便會避免，故時常會拒絕借用場地給候選人舉辦活動23。除此之
23 張世杰（2015 年 12 月 29 日）。訪復興崗遭拒 柯校門口開講。聯合報，B2 版北市新聞。
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由時報電子報。https://www.ltn.com.tw/。26 陳鴻偉（2017 年 11 月 30 日）。《新聞透視》不甩公權力民代「醉」不該。中國時報，A11 版 社會綜合。
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https://www.ltn.com.tw/。
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在執行任務時，因為時機太敏感容易招到行政中立的質疑，因此就算機關只是秉 公處理公務，時常會招來行政不中立的罵名34。當執法行為與政治行為難以區分，
行政中立只是自由心證，依法行政才是行政機關強而有力的靠山。另外，在選舉 期間政治氛圍正濃厚，檢察機關若在此時有與候選人相關之業務，不論檢察機關 有所行動或不行動，都會引發行政不中立的爭議，所以檢察機關在避免被政治化 的情況之下，會特別強調其行事行政中立，確保執行職務之公正性。從上述兩個 例子來看，因為礙於外界對於機關形象之行政中立觀感，而造成機關在執行分內 業務時產生綁手綁腳的現象。
然而更多時候往往因為立場與角度不同，針對同樣一件事情的行政中立有不 同的界定與詮釋。面對執法機關業務內的偵查或是作法，對於政府機關而言，即 使是再一般不過的例行公事，只要碰上政治人物或是選舉敏感時刻，極易與政治 一同聯想，無法迴避。相對地，對於政治人物來說，只要是公權力的作為會對自 己不利，那就是「行政不中立」，並合理懷疑是執政黨指揮下的選舉工具，因而 呼籲行政中立，希望利用輿論喚起公平意識，其中含有政治操弄的成分存在。例 如，2014 年九合一選戰進入白熱化階段，民進黨（在野黨）主席蔡英文發表聲明 表示，民進黨將成立「反制選舉奧步小組」，並呼籲司法機關應堅守行政中立，
主動並嚴格查察賄選。對於賄選案件的查察偵辦，應從嚴從速，防止賄選對選舉 結果的影響。35
還有像是 2014 年，臺北市長候選人柯文哲面對 MG149 風波，透過競選辦公 室發言人林筱淇表示，國稅局的舉動完全違反「各級稽徵機關處理違章漏稅及檢 舉案件作業要點」，要求國稅局應行政中立、依法行事，不要逾越分際，配合民 意代表演出。同時民進黨主席蔡英文也指出，所有公務員與司法工作者，應秉持 專業倫理、嚴守中立，對於違法的政治打壓或無理的配合要求應斷然拒絕，以捍
34 顏玉龍（2011 年 03 月 11 日）。拆競選廣告遭質疑昨是今非。中國時報，C2 版新北市金馬新 聞。
35 鄭宏斌（2014 年 10 月 23 日）。呼籲嚴格查賄。聯合報，A4 版九合一選舉。
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子報。https://www.ltn.com.tw/。39 林良昇（2015 年 12 月 16 日）。勞動部基隆活動暴增 親民黨質疑為郝龍斌助選。自由時報電 子報。https://www.ltn.com.tw/。
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報。https://www.ltn.com.tw/。42. 洪榮志（2016/01/05）。大選倒數藍批市府行政不中立指綠營獲准借用 228 公園、疑勞工局對 工會發出動員令挺蔡 體育處澄清出借規則已改、勞工局表示絕無此事。中國時報，B2 版台南 市新聞。
43 卜敏正（2015 年 11 月 14 日）。議員籲行政中立 縣長點頭簽署。聯合報，B3 版嘉義新聞。
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48 何玉華、賴筱桐（2014 年 11 月 17 日）。〈臺北都會〉耶誕城連辦 51 天 游︰為選舉 市府︰
創商機。自由時報電子報。https://www.ltn.com.tw/。
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電子報。https://www.ltn.com.tw/。50 管婺媛（2014 年 10 月 28 日）。邱淑媞被爆宜蘭狂播國健署廣告。中國時報，A2 版 2014 九
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在個人部落格、各種社群網站（Facebook、Plurk、Twitter、YouTube 等）、社交軟 體（LINE、WhatsApp、Skype、WeChat 等），人與人的連結也隨之越來越近。雖 然網路的發展帶來許多好處，卻也造成一些問題，對於政務官與文官的行政中立 性來說也是一大挑戰，像是很多民眾習慣上臉書表達公民意見，其意見甚至可能 成為政治人物問政的參考，這屬於言論自由，但是在選舉期間常常會看到提醒公 務員上臉書（Facebook）別隨意按「讚」、加入特定政黨或候選人粉絲團 55 56， 銓敘部每當到了選舉期間也會發函給政府各機關，提醒同仁臉書按讚等同於暴露53 李信宏、黃維助、陳曉宜（2009 年 12 月 08 日）。輔選不力 劉政鴻轟政務官頭殼壞掉。自由 時報電子報。https://www.ltn.com.tw/。
54 楊毅（2014 年 06 月 16 日）。台中嘉市苦戰藍恐退守大安溪。中國時報，A4 版綜合新聞。
55 張明慧、游振昇（2012 年 11 月 25 日）。上臉書不能具銜 公僕批管太多。聯合報，B1 版大 台中．運動。
56 楊久瑩（2010 年 07 月 01 日）。公務員加候選人臉書粉絲團 違行政中立。自由時報電子 報。https://www.ltn.com.tw/。
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在 2013 年間，駐美代表處新聞組組長王億(Frank Yee Wang)化身網友，以 fywang 為名，在《華盛頓郵報》報導政治鬥爭的網路版文章下留言評論。留言以「前議 長」(former legislative speaker)稱呼立法院長王金平，慶幸國民黨嚴懲黨員。民進 黨立委蕭美琴批評，此舉已違反行政中立。59 60 6157
銓敘部新聞稿。取自：https://www.mocs.gov.tw/FileUpload/489-5806/Documents/1071101-%E6%96%B0%E8%81%9E%E7%A8%BF.pdf（檢閱日期：2018 年 11 月 3 日）
58 曾韋禎（2014 年 09 月 16 日）。臺灣好政點專按藍營參選人讚 綠委質疑違行政中立。自由時 報電子報。https://www.ltn.com.tw/。
59 賴昭穎、陳乃綾（2013 年 09 月 28 日）。華郵網路貼文 駐美官員稱王金平為「前院長」 金 溥聰致歉 外交部研議懲處。聯合報，A4 版要聞。
60 劉屏、舒子榕（2013 年 09 月 28 日）。下屬 PO 文批王、柯金溥聰道歉。中國時報，A2 版焦 點新聞。
61 陳彥廷、陳慧萍（2013 年 09 月 27 日）。留言媒體介入政爭 立委痛批駐美官員違行政中立 自。由時報電子報。https://www.ltn.com.tw/。
62 吳佩旻、丘采薇（2016 年 06 月 16 日）。入黑熊部隊？ 警留言掀波。聯合報，A9 版社會。
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等同於在公開場合發表言論一般。2017 年時高雄市政府民政局長張乃千在區長 LINE 群組上為特定對象在民進黨黨內初選拉網路民調的票，其長官陳菊則認為 民政局這麼做不宜，但政務官參與選舉是合法的，高雄市政府民政局長之作法雖 不恰當但不違法。63
政務官追求曝光度，除了爭取新聞媒體版面的曝光之外，也會受到政論節目 的邀請，前往談話，此舉卻也引來行政不中立的爭議。像是臺北市府觀光傳播局 機要秘書陳思宇於 2017 年參加三立政論節目引發爭議，臺北市議員徐弘庭痛斥 市長柯文哲放任公務員上節目批鬥。對此，北市府人事處則表示，陳請假上政論 節目，現在不是選舉期間，沒有違法行政中立，但如果陳的發言影響到市府及觀 傳局聲譽，或領通告費，將記申誡或記過。64
六、 文官以個人身分與中國大陸交流
基於兩岸特殊關係，在政治活動上特別敏感，再加上我國兩大主要政黨對於 兩岸議題意識形態明確，因此，當公務人員涉入與此相關的議題時，需要小心處 理。因此在 2015 年時任國民黨黨主席朱立倫赴陸參加國共論壇，同時經濟部中 小企業處長葉雲龍、經濟部智財局長王美花、教育部青發署長羅清水、陸委會文 教處長華士傑、文化部影視司副司長王志錚、農委會農糧署長李蒼郎等 6 文官，
以「個人名義」隨團前往，引起廣大議論。有趣的是，國民黨、陸委會都聲稱「循 歷年辦理模式」，但是前三屆國共論壇舉行時，正好是民進黨執政，因此沒有任
以「個人名義」隨團前往，引起廣大議論。有趣的是，國民黨、陸委會都聲稱「循 歷年辦理模式」，但是前三屆國共論壇舉行時，正好是民進黨執政，因此沒有任